Limits of judicial review over administrative reorganization: abuse of power versus margin of appreciation

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1 Prin cererea înregistrată la data de 2 mai 2018 pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a VIII-a litigii de muncă şi asigurări sociale, reclamanţii A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Institutul Cultural Roman ("ICR"), anularea Hotărârii nr. 3/09.02.2018 a Consiliului de Conducere al ICR, anularea Ordinului nr. 92/23.03.2018 al preşedintelui ICR, anularea Ordinului nr. 93/23.03.2018 tot al preşedintelui ICR, anularea actelor adiţionale încheiate între contestatori şi ICR la data de 02.04.2018 care au vizat modificarea contractelor de muncă, obligarea intimatului la revenirea la structura organizatorică anterioară, obligarea intimatului la reintegrarea contestatorilor în funcţiile şi pe posturile deţinute anterior modificărilor organizatorice şi plata unei despăgubiri egale cu diferenţele salariale indexate, majorate, actualizate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în calitate de salariaţi ai ICR pe funcţiile şi posturile deţinute anterior, cu cheltuieli de judecată.

1.2 Prin încheierea de şedinţă din data de 10 decembrie 2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a litigii de muncă şi asigurări sociale a dispus disjungerea capetelor de cerere privind: i) anularea actelor adiţionale încheiate cu ICR la data de 02.04.2018, acte care au vizat modificarea contractelor de muncă, ii) obligarea intimatului la revenirea la structura organizatorică anterioară, iii) obligarea la reintegrarea reclamanţilor în funcţiile şi pe posturile deţinute anterior modificărilor contractuale, iv) obligarea intimatului la plata unei despăgubiri egale cu diferenţele salariale indexate, majorate, actualizate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în calitate de salariaţi ai ICR pe funcţiile şi posturile deţinute anterior, v) obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată, cu formarea unui nou dosar cu nr. x/2018, rămas pe rolul Tribunalului.

1.3 În aceeaşi şedinţă publică, prin sentinţa civilă nr. 9214/10.12.2018, Tribunalul Bucureşti – secţia a VIII-a litigii de muncă şi asigurări sociale, cu privire la restul capetelor de cerere, şi anume: a) anularea Hotărârii nr. 3/09.02.2018 a Consiliului de Conducere al ICR, b) anularea Ordinului nr. 92/23.03.2018 al preşedintelui ICR şi c) anularea Ordinului nr. 93/23.03.2018 tot al preşedintelui ICR, a reţinut necompetenţa materială şi funcţională a instanţei şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, ca instanţă de contencios administrativ şi fiscal (obiectul prezentei cauze).

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 592 din 15 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Institutul Cultural Român, având ca obiect anularea Hotărârii nr. 3/09.02.2018 a Consiliului de Conducere al ICR şi a Ordinelor nr. 92/23.03.2018 şi nr. 93/23.03.2018, ale preşedintelui ICR.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate anterior la punctul I.2, au declarat recurs reclamanţii A. şi B., prin care, invocând incidenţa motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii, iar în rejudecarea fondului cauzei, admiterea cererii, anularea Hotărârii nr. 3/09.02.2018 a Consiliului de Conducere al ICR, a Ordinului nr. 92/23.03.2018 şi a Ordinului nr. 93/23.03.2018 emise de preşedintele ICR, cu obligarea intimatului - pârât la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului, arată că oportunitatea emiterii actului administrativ este un aspect al legalităţii acestuia, care poate fi controlat de instanţa de contencios administrativ.

În cazul de faţă, motivarea/fundamentarea reorganizării Institutului are relevanţă deoarece condiţiile legale pentru restructurarea ICR nu sunt îndeplinite prin simplul fapt al întrunirii majorităţii calificate în consiliul de conducere.

Motivarea actului administrativ de reorganizare este o expresie a puterii discreţionare pe care o are consiliul de conducere de a aprecia momentul şi raţiunile restructurării organigramei, de a aprecia oportunitatea acestor masuri, care devine astfel un element pe legalitate.

Primei instanţe i s-a solicitat să controleze legalitatea actelor administrative atacate, în sensul verificării dacă masurile luate prin acestea corespund unor nevoi obiective, reale şi serioase ale ICR şi nu ascund o reorganizare abuzivă.

Potrivit Deciziei nr. 757/2017 a Curţii Constituţionale, o instanţă de contencios administrativ poate aprecia oportunitatea unui act administrativ în situaţia în care acesta a fost emis cu exces de putere.

Hotărârea nr. 3/09.02.2018 privind aprobarea structurii organizatorice şi a Regulamentului de Organizare şi Funcţionare al ICR, a fost adoptată cu exces de putere, lezând drepturile şi interesele reclamanţilor, precum şi pe cele ale instituţiei.

Din probatoriul administrat la fondul cauzei rezultă fără putinţă de tăgadă că decizia de reorganizare a ICR a fost luată fără o prealabilă analiză şi evaluare a tuturor factorilor şi criteriilor care influenţează oportunitatea adoptării actului.

Necesitatea motivării reorganizării propuse este recunoscută şi subliniată de însuşi intimatul-pârât, care invocă rapoartele de audit intern şi nota de fundamentare asumată de departamentul juridic al ICR.

Însă, afirmaţiile ICR sunt contrare realităţii întrucât singura notă de fundamentare depusă la dosarul cauzei este cea cu nr. x/22.03.2018, de stabilire a statului de funcţii şi, de asemenea, nu există niciun raport de audit privitor la activitatea DRAG.

Din înscrisurile prezentate de ICR (documente cu caracter intern) nu reiese motivaţia sau necesitatea reorganizării direcţiei în cauză.

Cât priveşte nota de fundamentare (fără număr de înregistrare) prezentată de intimatul-pârât, recurenţii-reclamanţi arată că înscrisul este neavenit, nefiind emis şi înregistrat potrivit procedurilor ICR, iar din minuta şedinţei consiliului de conducere al ICR din 9.02.2018 se conturează caracterul discreţionar al procesului de modificare a structurii ICR.

Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective, aşa cum s-a statuat în practica instanţei supreme (decizia nr. 482/2007 a ÎCCJ –SCA).

Consiliul de Conducere al ICR a adoptat o hotărâre abuzivă, fără fundament obiectiv, real şi serios.

ICR, prin DRAG, este singurul organism cu expertiză în domeniul cultural în comunităţile istorice si care s-a bucurat de flexibilitate şi iniţiativă prin trecerea sub control parlamentar, conform O.U.G. nr. 27/2012. Or, tocmai aceasta libertate de acţiune a fost suprimată prin efectele reorganizării, respectiv trecerii acestei direcţii la rang de compartiment.

Cu rea-credinţă se afirmă că au fost consultaţi directorii de departamente, pentru că reclamantul A. - în calitate de director la acea vreme - nu a fost primit la consultări.

Intimatul-pârât induce ideea unei suprapuneri de sarcini între DRAG şi DGRS, însă sarcinile nu erau suprapuse, date fiind funcţiunile şi obiectivele diferite ale celor două direcţii. DGRS exportă cultură, iar DRAG promovează şi protejează identitatea naţională şi acţionează pentru întărirea legăturilor cu românii din afara frontierelor României şi pentru păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor naţionale.

Organigrama ar trebui sa constituie înscrisul ce precedă statul de funcţii însă, în speţă s-au dorit funcţiile (a se vedea nota de fundamentare referitoare la 14 posturi create pentru Cabinetul preşedintelui şi a celor doi vicepreşedinţi), ca după aceea să se contureze organigrama.

Din analiza structurii organizatorice nu reiese nicidecum vreo schimbare, ceea ce denotă că s-a recurs la un mecanism artificial şi nefundamentat de aprobare a unui act administrativ, cu exces de putere.

La adoptarea hotărârii de reorganizare, Consiliul de conducere trebuia să ia în calcul o scrie de factori şi criterii stabilite printr-o notă de fundamentare, având obligaţia de a motiva actul administrativ.

Or, nota de fundamentare nu este însuşită de nici o persoană prin semnătură, nu poartă dată şi număr de înregistrare, fiind elaborată strict în interesul litigiului aflat pe rol. Toate acestea demonstrează că votul acordat de Consiliul de conducere, în lipsa unei analize a oportunităţii reorganizării ICR, a fost un vot de principiu, fără a se cunoaşte în concret ce presupune noua structură.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul – pârât Institutul Cultural Român a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că actele administrative contestate de reclamanţi au fost adoptate cu respectarea prevederilor legale incidente, iar reclamanţii nu au indicat motive de nelegalitate.

Oportunitatea este marja de apreciere lăsată autorităţii publice, de a alege între mai multe căi posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.

ICR, prin Consiliul de conducere, este în drept să stabilească structura organizatorică a instituţiei, respectiv numărul şi denumirea compartimentelor - direcţii generale, direcţii, servicii, birouri, compartimente şi relaţiile de subordonare ale acestora.

În mod justificat, instanţa de fond a considerat că oportunitatea emiterii actelor administrative nu poate face obiectul controlului în contencios administrativ, deoarece ea operează în limitele marjei de apreciere a managementului instituţiei.

Verificarea, de către instanţa de contencios administrativ a actelor administrative contestate de către reclamanţi se poate realiza doar din perspectiva legalităţii acestora, nu şi a oportunităţii lor, cunoscut fiind că doar din prima perspectivă litigiul este unul de contencios de plină jurisdicţie.

Din analiza motivelor de recurs se poate observa că acestea se referă strict la oportunitatea emiterii actelor administrative şi nu vizează nicio critică din perspectiva legalităţii actelor contestate. De asemenea, reclamanţii-recurenţi nu identifică excesul de putere săvârşit în adoptarea/emiterea acestor acte administrative.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 9 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi în lumina dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a respins cererea reclamanţilor de anulare a Hotărârii nr. 3/2018 a Consiliului de conducere al ICR, precum şi a Ordinelor nr. 92/2018 şi nr. 93/2018 ale preşedintelui ICR, prin care a avut loc desfiinţarea Direcţiei Românii din Afara Graniţelor din cadrul ICR, reţinând, în esenţă, că necesitatea reorganizării instituţiei este un aspect care ţine de oportunitatea, iar nu de legalitatea emiterii actului administrativ, iar reclamanţii nu au făcut dovada săvârşirii unui exces de putere la adoptarea actelor.

Hotărârea instanţei de fond este recurată din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-reclamanţi aratând că şi oportunitatea actului administrativ poate fi controlată de instanţa de contencios administrativ, iar în cauză ar fi trebuit să se constate săvârşirea excesului de putere.

Înalta Curte constată că prin sentinţa recurată nu s-a negat exercitarea controlului judecătoresc asupra actului administrativ, din perspectiva oportunităţii adoptării/emiterii acestuia, în măsura în care se identifică un exces de putere.

Cu o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a statuat în sensul că oportunitatea emiterii actului administrativ poate fi analizată în contencios administrativ numai din perspectiva excesului de putere.

Astfel, anularea actului poate interveni numai în condiţiile identificării exercitării dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Recurenţii-reclamanţi afirmă că exercitarea dreptului de apreciere al conducerii ICR asupra reorganizării instituţiei a avut loc cu afectarea dreptului lor la muncă, desfiinţarea direcţiei anterior menţionate conducând la schimbarea funcţiilor, locului muncii şi salariilor reclamanţilor.

Însă, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, marja de apreciere a organelor de conducere învestite cu atributul analizării oportunităţii reorganizării este extinsă.

Astfel de măsuri, care implică alegeri de natură organizatorică, nu pot fi cenzurate în contencios administrativ decât dacă se dovedeşte caracterul lor vădit inadecvat, numai o astfel de situaţie echivalând cu excesul de putere.

În cazul unei decizii administrative la a cărei adoptare autoritatea se bucură de o marjă largă de apreciere, instanţa poate analiza, din perspectiva oportunităţii, situaţia de fapt reţinută de autoritatea emitentă a actului (ca impunând măsurile), sub aspectul pertinenţei, credibilităţii şi coerenţei acesteia, însă nu poate analiza eficienţa celor decise.

ICR a prezentat nota de fundamentare care a stat la baza hotărârii Consiliului de conducere, din aceasta rezultând că a avut loc o evaluare a activităţii direcţiilor, a potenţialului logistic şi a resurselor umane aferente fiecărei structuri, propunându-se măsuri de reorganizare pentru o mai bună realizare a obiectivelor instituţiei.

Recurenţii-reclamanţi arată că nota de fundamentare a măsurilor de reorganizare, pe care intimatul o invocă a fi stat la baza hotărârii consiliului de conducere, nu este însuşită de nicio persoană prin semnătură şi nu poartă număr şi dată de înregistrare.

Această critică a fost analizată şi de instanţa de fond, care a reţinut corect că reclamanţii nu au indicat temeiuri de drept care să impună formalităţi de prezentare a instrumentului de fundamentare a măsurilor.

Minuta sedinţei Consiliului de conducere al ICR din data de 9 februarie 2018 face dovadă că nota de fundamentare a fost prezentată membrilor organului colegial de conducere al instituţiei, măsurile organizatorice nefiind dispuse arbitrar.

Recurenţii-reclamanţi arată că hotărârea consiliului de conducere al ICR nu s-a bazat pe o analiză a factorilor relevanţi şi a criteriilor apte să influenţeze adoptarea soluţiei de reorganizare, însă astfel nu fac decât să susţină viziunea proprie, potrivit căreia direcţia în cauză nu ar fi trebuit desfiinţată, respectiv transformată în compartiment în cadrul unei alte direcţii a ICR.

Or, susţinerile recurenţilor referitoare la eventualul impact negativ pe care l-ar produce desfiinţarea DRAG sau presupusa lipsă de eficienţă a măsurilor dispuse exced limitelor controlului în contencios administrativ.

Având în vedere că analiza oportunităţii presupune un control de proporţionalitate al măsurii, iar exces de putere este doar vădita eroare de apreciere asupra măsurii decise, instanţa de judecată nu are competenţa de a substitui aprecierile de ordin organizatoric ale autorităţii, dat fiind că evaluarea nevoilor de reorganizare ale instituţiei este apanajul organelor de conducere ale acesteia.

De asemenea, când autoritatea are drept de opţiune între mai multe soluţii legale posibile, actul său nu poate fi anulat de instanţa de contencios administrativ.

În concluzie, nu constituie motive de nelegalitate argumente precum importanţa activităţii desfăşurate de direcţia desfiinţată, nesuprapunerea sarcinilor DRAG şi DGRS (care ar fi direcţii cu funcţiuni şi obiective diferite) sau cele privitoare la lipsa caracterului real şi serios al motivelor de reorganizare.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., nefiind identificate motive de casare a sentinţei atacate, Înalta Curte va respinge recursul reclamanţilor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 592 din 15 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 ianuarie 2023.