Competence for public land concession disputes: general administrative litigation panel versus specialized public procurement panel

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 01.02.2022 pe rolul Tribunalului Ialomiţa, secţia civilă, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Ialomiţa, B., companie daneză, C. S.R.L. şi D. S.R.L.:

1) anularea Comunicării nr. x/2021 - M din data de 03.06.2021, emise de Consiliul Judeţean privind rezultatul procedurii de licitaţie privind concesionarea unei suprafeţe de 638,0662 ha teren cu destinaţie agricolă, aflat în proprietatea privată a judeţului Ialomiţa şi situat în extravilanul comunei Vlădeni, pentru construirea de parc/parcuri fotovoltaic/fotovoltaice" ("Comunicarea nr. x/2021") aferente Modului 2 - 227,2351 ha;

2) anularea Comunicării nr. x/2021 - V din data de 03.06.2021, emise de Consiliul Judeţean privind rezultatul procedurii de licitaţie privind concesionarea unei suprafeţe de 638,0662 ha teren cu destinaţie agricolă, aflat în proprietatea privată a judeţului Ialomiţa şi situat în extravilanul comunei Vlădeni, pentru construirea de parc/parcuri fotovoltaic/fotovoltaice ("Comunicarea nr. x/2021") aferente Modului 1 — 339,6928 ha;

3) anularea în parte a Raportului procedurii nr. x/2021- P din data de 03.06.2021, emis de Consiliul Judeţean în cadrul Procedurii de licitaţie, în ceea ce priveşte modul de analizare şi declarare a ofertelor câştigătoare pentru Modulul 1 - 339,6928 ha şi Modulul 2 - 227,2351 ha ("Raportul procedurii");

4) obligarea Consiliului Judeţean la reluarea Procedurii de licitaţie şi reevaluarea ofertei depuse de A. pentru Modulul 1 - 339,6928 ha şi Modulul 2 - 227,2351 ha, precum şi emiterea unui nou raport al Procedurii de licitaţie, cu respectarea întocmai a criteriilor de atribuire şi a legislaţiei aplicabile, în ceea ce priveşte Modulul 1 339,6928 ha şi Modulul 2 - 227,2351 ha,

5) anularea Răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/05.07.2021, emis de Consiliul Judeţean,

6) obligarea pârâtului Consiliului Judeţean Ialomiţa la suportarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 766 din data de 22.06.2022, pronunţată de Tribunalul Ialomiţa – secţia civilă în dosarul nr. x/2022, s-a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Ialomiţa, B., C. S.R.L. şi D. S.R.L. având ca obiect anularea unor acte emise în cadrul procedurii aferente Anunţului de licitaţie nr. 8053/2+21 – F din 05.04.2021 privind concesionarea unei suprafeţe de 638,0662 ha teren cu destinaţie agricolă pentru construirea de parc/parcuri fotovoltaice de către autoritatea contractantă Consiliul Judeţean Ialomiţa.

Împotriva sentinţei civile nr. 766 din data de 22.06.2022, pronunţate de Tribunalul Ialomiţa – secţia civilă în dosarul nr. x/2022, a formulat recurs principal recurenta-reclamantă A. S.R.L. şi recursuri incidente pârâtele C. S.R.L. şi D. S.R.L., acestea fiind înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin încheierea din 28 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepţia nelegalei compuneri a completului de judecată şi a dispus înaintarea dosarului către registratura Secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Curţii de Apel Bucureşti, în vederea repartizării unui complet de judecată specializat în achiziţii publice.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că potrivit art. 49 alin. (2) din Legea nr. 101/2016: "Competenţa de soluţionare a contestaţiilor privind procedurile de atribuire prevăzute la art. 68 din Legea nr. 98/2016, cu modificările şi completările ulterioare, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016 aparţine tribunalului în a cărui arie de competenţă teritorială se află sediul autorităţii contractante, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin complete specializate în achiziţii publice", iar conform art. 53 alin. (1) din acelaşi act normativ: "Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice".

Potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016: "Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor prevăzută la art. 53 alin. (1) poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice".

Totodată, a reţinut că prin Decizia nr. 577/28.08.2018 a Preşedintelui Curţii de Apel Bucureşti, s-a dispus înfiinţarea la nivelul acestei instanţe a completurilor de judecată de recurs specializate în materia achiziţiilor publice.

Întrucât prezentul litigiu derivă dintr-o procedură de achiziţie publică, şi anume procedura de licitaţie deschisă, căreia îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 98/2016, a apreciat că se impune soluţionarea cauzei de către un complet de judecată specializat în achiziţii publice.

2.2. Prin decizia nr. 3286 din 19.12.2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială procesuală a Completului nr. 1 Recurs - Achiziţii publice din cadrul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a recursurilor formulate de recurenta-reclamantă A. S.R.L. şi de recurentele-pârâte C. S.R.L. şi D. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 766F/22.06.2022, pronunţate de Tribunalul Ialomiţa în dosarul nr. x/2022, în contradictoriu cu intimaţii-pârâţi Consiliul Judeţean Ialomiţa şi B., în favoarea Completului nr. 1 Recurs noul C. proc. civ. iniţial învestit, din cadrul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal;

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă între cele două completuri şi a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

În considerentele hotărârii de mai sus s-a reţinut că obiectul recursului de faţă este reprezentat de o sentinţă pronunţată de un complet de contencios administrativ şi fiscal al Tribunalului Ialomiţa, secţia civilă, nespecializat în materia achiziţiilor publice, şi anume Completul 7 Fond, iar în faţa instanţei de fond, obiectul cauzei a fost stabilit ca fiind "anulare act, obligaţie de a face", şi nu un litigiu privind achiziţiile publice.

De asemenea, a reţinut că Tribunalul Ialomiţa şi-a verificat competenţa la termenul din 30.05.2022 şi s-a considerat competent în baza art. 95 pct. 1 şi 4 din C. proc. civ., coroborate cu prevederile art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, fără a reţine aplicabilitatea normelor de competenţă prevăzute în Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică.

A mai reţinut că din întreaga procedură derulată în faţa primei instanţe rezultă că aceasta nu a aplicat prevederile speciale de procedură cuprinse în Legea nr. 101/2016 referitoare la cuantumul taxei de timbru, la termenele scurte acordate pentru soluţionare sau neaplicarea procedurii de regularizare prevăzute de art. 200 din C. proc. civ., ci a considerat litigiul ca fiind un litigiu comun de contencios administrativ supus prevederilor Legii nr. 554/2004.

Singurul aspect din care ar rezultă că instanţa de fond s-a raportat şi la prevederile Legii nr. 101/2016 este reprezentat de precizarea termenului de recurs ca fiind de 10 zile de la comunicare, ci nu de 15 zile, aplicabil litigiilor comune de contencios administrativ, însă acesta nu schimbă concluzia că instanţa de fond a soluţionat litigiul potrivit procedurii comune din materia contenciosului administrativ.

Prin urmare, reţinând că sentinţa recurată a fost pronunţată de un complet nespecializat în achiziţii publice şi care nu a aplicat prevederile speciale din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a apreciat că recursul se impune a fi soluţionat tot de către un complet nespecializat al Curţii de Apel Bucureşti.

Pe de altă parte, a reţinut că obiectul litigiului nu este reprezentat de o contestaţie formulată în temeiul prevederilor art. 49 şi următoarele din Legea nr. 101/2016, care se aplică exclusiv procedurilor de atribuire prevăzute la art. 68 din Legea nr. 98/2016, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016, astfel cum rezultă din prevederile art. 49 alin. (2) din Legea nr. 101/2016.

Astfel, potrivit acestor prevederi competenţa de soluţionare a contestaţiilor privind procedurile de atribuire prevăzute la art. 68 din Legea nr. 98/2016, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016 aparţine tribunalului în a cărui arie de competenţă teritorială se află sediul autorităţii contractante, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin complete specializate în achiziţii publice.

Acest aspect rezultă şi din prevederile art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 101/2016 care defineşte noţiunea de act al autorităţii contractante, ce poate fi contestat potrivit acestei legi, fără a include achiziţia directă care intră sub incidenţa Legii nr. 554/2004, sens în care a apreciat că doar contestaţiile privind procedurile de atribuire prevăzute la art. 68 din Legea nr. 98/2016, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016 se soluţionează prin complete specializate în achiziţii publice potrivit prevederilor speciale cuprinse în Legea nr. 101/2016, şi nu orice tip de achiziţii derulate în baza altor prevederi legale.

Referitor la prevederile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, invocate în încheierea din 28.11.2022 pentru trimiterea cauzei spre repartizare unui complet specializat în achiziţii publice, acestea au următorul conţinut: "Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice."

Or, aceste prevederi nu sunt aplicabile în cauză, întrucât, pe de o parte, se referă tot la procedurile de atribuire prevăzute la art. 68 din Legea nr. 98/2016, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016, iar pe de altă parte, litigiul de faţă nu este un litigiu privind acordarea de despăgubiri sau anularea unui contract, ci despre atribuirea unui contract de concesiune a unui teren proprietate publică în vederea construirii unui parc sau unor parcuri fotovoltaice în baza prevederilor art. 302 şi următoarele din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

A mai reţinut că potrivit art. 330 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ "soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul administrativ."

Astfel, a apreciat că, în ceea ce priveşte procedura de soluţionare, respectiv stabilirea instanţei competente să soluţioneze cererea de recurs întru-un litigiu privind procedura de atribuire a unui contract de concesiune de bunuri publice, sunt aplicabile prevederile comune din materia contenciosului administrativ, şi nu prevederile speciale cuprinse în Legea nr. 101/2016, care se aplică exclusiv contestaţiilor privind procedurile de atribuire prevăzute la art. 68 din Legea nr. 98/2016, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016.

Referitor la aspectul că părţile ar fi invocat şi instanţa de fond ar fi reţinut aplicabilitatea unor prevederi din Legea nr. 98/2016, a reţinut că este o chestiune ce excede problematicii stabilirii competenţei de soluţionare a cauzei şi care va fi lămurită cu ocazia soluţionării pe fond a recursului, aspectul esenţial pentru stabilirea competenţei fiind obiectul procedurii contestate.

Prin urmare a reţinut că recursurile din speţă trebuie soluţionate de un complet de recurs nespecializat în achiziţii publice.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la completul iniţial învestit (Completul nr. C1RNCPC), pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces, dispoziţii ce au aplicabilitate, în temeiul art. 136 alin. (1) şi (4) şi în cazul completelor specializate.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte stabilirea competenţei funcţionale de soluţionare a cauzei în faza procesuală a recursului, din perspectiva obiectului litigiului dedus judecăţii.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Ialomiţa, B., companie daneză, C. S.R.L. şi D. S.R.L.: anularea Comunicării nr. x/2021 - M din data de 03.06.2021, emise de Consiliul Judeţean Ialomiţa; anularea Comunicării nr. x/2021 - V din data de 03.06.2021, emise de Consiliul Judeţean Ialomiţa; anularea în parte a Raportului procedurii nr. x/2021- P din data de 03.06.2021, emis de Consiliul Judeţean Ialomiţa în cadrul procedurii de licitaţie; obligarea Consiliului Judeţean Ialomiţa la reluarea procedurii de licitaţie şi reevaluarea ofertei depuse de A. pentru Modulul 1 - 339,6928 ha şi Modulul 2 - 227,2351 ha, precum şi emiterea unui nou raport al procedurii de licitaţie; anularea răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/05.07.2021, emis de Consiliul Judeţean Ialomiţa.

Prin sentinţa civilă nr. 766 din data de 22.06.2022, pronunţată de Tribunalul Ialomiţa – secţia civilă în dosarul nr. x/2022, s-a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Ialomiţa, B., C. S.R.L. şi D. S.R.L., iar împotriva acestei sentinţe a formulat recurs principal recurenta-reclamantă A. S.R.L. şi recursuri incidente pârâtele C. S.R.L. şi D. S.R.L., acestea fiind înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022.

Înalta Curte constată că în primă instanţă cauza a fost soluţionată de Tribunalul Ialomiţa, secţia civilă, de un complet nespecializat în materia achiziţiilor publice, care a constatat că este competent să soluţioneze cauza.

Obiectul litigiului de faţă constă într-o procedură demarată de Consiliul Judeţean Ialomiţa de atribuire în concesiune a unor terenuri aflate în proprietatea sa, în vederea construirii de parcuri fotovoltaice.

Din această perspectivă, contractul ce face obiectul cererii de chemare în judecată este reglementat de art. 302 şi următoarele din Ordonanţa de Urgenţă nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora:

Art. 302:

"Bunurile care sunt prevăzute prin lege sau care prin natura lor pot fi exploatate în vederea culegerii de fructe naturale, civile sau industriale şi producte pot face obiectul concesiunii".

Art. 303 alin. (1) şi (2):

"(1) Bunurile proprietate publică pot fi concesionate de către stat sau de către unităţile administrativ-teritoriale în baza unui contract de concesiune de bunuri proprietate publică.

(2) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul unei redevenţe."

Competenţa de soluţionare a litigiilor izvorâte din aceste contracte este reglementată prin art. 330 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 57/2019 privind Codul administrativ, care prevede că: "Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul administrativ."

Prin urmare, în raport cu textele de lege arătate mai sus, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine instanţelor de contencios administrativ, cauza urmând a fi soluţionată de un complet ce judecă în această materie, şi nu de un complet specializat în achiziţii publice, motiv pentru care competenţa de soluţionare a cauzei urmează a fi stabilită în favoarea completului iniţial învestit (Completul nr. C1RNCPC).

De altfel, şi în primă instanţă, cauza a fost soluţionată de un complet nespecializat în materia achiziţiilor publice din cadrul Tribunalul Ialomiţa, secţia civilă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în recurs, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la completul iniţial învestit (Completul nr. C1RNCPC).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe recurenta-reclamantă A. S.R.L., recurentele-pârâte C. S.R.L. şi D. S.R.L. şi intimaţii-pârâţi Consiliul Judeţean Ialomiţa şi B. în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la completul iniţial învestit (Completul nr. C1RNCPC).

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 25 ianuarie 2023.