Eligibility of operational leasing costs and expert wages in EU-funded projects; necessity and efficiency justification under financial management regulations

Şedinţa publică din data de 20 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat:

I. anularea Notei nr. x/05.08.2016 referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 27.4.2016 emisa de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generala Programe Capital Uman şi pe cale de consecinţa:

II. anularea răspunsului la contestaţie nr. 781/19.01.2016 emis de către CNDIPT-OIPOSDRU cu privire la contestaţia formulata împotriva scrisorii standard de informare nr. x/29.10.2015

III. anularea scrisorii standard de informare nr. x/20.10.2015 emisa de către parata CNDIPT-OIPOSDRU

IV. constatarea eligibilităţii sumei de 11.665 RON aferenta salariilor şi contribuţiilor aferente expertului B. - expert implementare şi a sumei de 38.680,58lei reprezentând contravaloarea ratelor de leasing şi obligarea paratelor în solidar, la plata sumei anterior menţionate către reclamantă

V. obligarea paratei, la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de derularea prezentului litigiu

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 748 din 13 mai 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., a anulat actele contestate de reclamantă şi a obligat pârâţii să plătească în solidar reclamantei suma de 11.665 RON, aferentă salariilor şi contribuţiilor, precum şi suma de 38.680,58 RON, aferentă ratelor de leasing.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 748 din 13 mai 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a formulat recurs, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prima critică vizează soluţia de admitere a cererii de anulare a actelor administrative pentru suma de 11.665 RON aferentă salariilor expertului B.; în opinia recurentului, soluţia primei instanţe ar fi nelegală, deoarece, conform Ghidului Solicitantului, beneficiarul ar fi trebuit să depună, în perioada de implementare, rapoarte de activitate care să conţină numărul de ore lucrate pe proiect (şi pe alte proiecte, după caz), intervalul orar, specificarea activităţii din proiect şi descrierea activităţii desfăşurate în perioada raportată, la care se vor anexa documente justificative, obligaţie pe care acesta din urmă nu ar fi îndeplinit-o.

Susţine recurentul că expertul din echipa de implementare ar fi lucrat în 6 proiecte, raportând doar activitatea desfăşurată în proiectul cu ID x astfel că, în Rapoartele de activitate şi Fişele individuale de pontaj depuse ca documente justificative, nu sunt evidenţiate intervalele orare în care expertul a desfăşurat activitate de proiect şi pe celelalte proiecte, aşa cum prevede Ghidul solicitantului 2013 la art. 7.1. ultimul paragraf; în acest fel, nu s-a putut verifica în ce măsură activităţile ar fi putut fi suprapuse, astfel că această cheltuială a fost declarată ca fiind neeligibilă.

Cu privire la susţinerile instanţei în motivarea acestui capăt de cerere, în opinia recurentului, spusele unei părţi, fără a se reţine şi efectuarea dovezii lor, deci nedovedite prin mijloacele de probă prevăzute de lege, nu pot fi avute în vedere la pronunţarea unei hotărâri temeinice şi legale.

De altfel, chiar şi în condiţiile în care s-au depus documentele care atestă activitatea expertului din perioada analizată, acestea nu sunt de natură a justifica eligibilitatea cheltuielilor în condiţiile în care s-au depus intervalele orare în care a lucrat expertul, acestea nefiind depuse conform legii, nu s-au putut verifica aceste activităţi în raport de cele din celelalte proiecte, neputând fi înlăturat astfel riscul de suprapunere a lor, depunerea intervalelor orare ale activităţilor din toate proiectele prevăzută de Ghidul Solicitantului având tocmai acest scop.

O altă critică încadrată în acelaşi motiv de recurs vizează soluţia curţii de apel privind suma de 38.680 RON, aferentă leasingului operaţional, care a fost invalidată prin Scrisoarea standard de informare nr. x/29.10.20151; în opinia recurentului, soluţia instanţei de fond ar fi nelegală, întrucât constatarea ca neeligibilă a sumei de 38.680 RON aferente leasingului operaţional a fost motivată de faptul că această cheltuială nu se încadrează în prevederile Ordinului nr. 989/2014, nu a fost aleasă firma care a ofertat preţul cel mai scăzut, la aceleaşi dotări, iar necesitatea alegerii unui autoturism cu astfel de dotări, nu ar fi fost justificată, în raport cu utilizarea acestuia pentru activităţile proiectului.

Susţine recurentul că au fost prezentate 2 oferte care nu pot fi comparate, din punct de vedere financiar, astfel că procedura pentru atribuirea contactului ar fi nulă, potrivit art. 209 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006, fiind încălcate dispoziţiile legale anterior menţionate, astfel că, în mod corect, această cheltuială a fost declarată neeligibilă.

Împrejurarea că instanţa a procedat la efectuarea unor calcule matematice nu conduce, în opinia recurentului, la concluzia că ofertele erau comparabile, întrucât preţul oferit de fiecare ofertant a fost stabilit de către aceştia în condiţii diferite, putând exista şi varianta ca, pentru o perioadă mai scurtă decât cea menţionată de ofertanţi, (de exemplu 10 luni), preţul să crească, şi nu în mod egal pentru ambii ofertanţi, ci în funcţie de elementele de referinţă relevante pentru fiecare societate (care nu sunt neapărat aceleaşi sau, chiar şi aceleaşi fiind, nu sunt în aceeaşi proporţie: o societate poate urmări maximizarea profitului, o alta, nou intrată pe piaţă, poate tinde la atragerea a cât mai mulţi clienţi, sens în care practică preţuri mai mici etc), ştiut fiind inclusiv că serviciile pentru perioade mai scurte de timp sunt în general mai scumpe, după cum şi cantităţile mai mari de bunuri sunt mai ieftine.

Pe cale de consecinţă, în opinia recurentului, instanţa de fond a nesocotit dispoziţiile Ordinului menţionat, astfel că în mod greşit, susţine titularul căii de atac, curtea de apel a apreciat ca fiind eligibile cheltuielile efectuate cu încălcarea acestora, ceea ce conferă caracter reformabil hotărârii pronunţate în condiţiile expuse.

Mai arată recurentul că împrejurarea că o cheltuială este prevăzută în bugetul proiectului constituie o condiţie de eligibilitate care, fără cumularea celorlalte, nu este însă în măsură să confere caracter eligibil cheltuielilor. În consecinţă, faptul reţinut de instanţă în sensul că cheltuiala pentru leasing a fost prevăzută în bugetul proiectului şi încadrată la subcapitolul 3.5. "Cheltuieli pentru închirieri şi leasing", este irelevantă în economia speţei întrucât nu justifică necesitatea, utilitatea şi eficienţa cheltuielii respective, aceste criterii făcând obiectul analizei.

1.4. Apărările formulate în cauză

În termen legal, intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legală şi temeinică.

În ceea ce priveşte prima sumă plătită expertului, intimata arată că abia prin Instrucţiunea 103 a AMPOSDRU, intrată în vigoare începând cu 18.03.2015, deci ulterior momentelor întocmirii raportărilor aferente lunilor respective- se reglementează în clar modul în care este precizat intervalul orar în care se prestează activităţile, introducându-se solicitarea clară iar la filele x, 45-109 vol. 4 din dosar se află documentele care atestă activitatea expertului în perioada analizată, - respectiv rapoarte de lucru, minute de şedinţă, fişe de pontaj, rapoarte de monitorizare, documente din care se observă că acest expert şi-a îndeplinit atribuţiile din fişa postului şi din proiect, fiind îndreptăţit la achitarea salariului.

Se mai arată în întâmpinare că critica vizând nota de conciliere din data de 27.04.2016 este inadmisibilă, fiind suplimentară motivelor de refuz menţionate în scrisoarea standard de informare, celor din răspunsul la contestaţie precum şi celor din nota de conciliere şi, pe de altă parte, nu precizează, în niciun mod, care este norma legală pe care instanţa de fond a încălcat-o, autoritatea înţelegând să îşi invoce propria culpă, în sensul că nu au efectuat verificările cuvenite.

În ceea ce priveşte cea de-a doua sumă, intimata arată că, instanţele de judecată au analizat motivele de neeligibilitate ale sumei reprezentând cheltuiala cu leasingul operaţional efectuată în proiect şi au decis în mod definitiv că această achiziţie a fost făcută în conformitate cu prevederile proiectului şi a respectat întocmai toate dispoziţiile legale aplicabile achiziţiei, achiziţia fiind aprobată în prealabil prin proiect şi autoturismul a fost utilizat în interesul şi în cadrul derulării activităţilor din proiect.

De asemenea, faţă de acelaşi recurs, a formulat întâmpinare şi intimatul-pârât Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman, solicitând admiterea recursului formulat de MIPE, casarea sentinţei civile nr. 748/13.05.2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti şi, pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată, în totalitate.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Se reţine că, prin Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. x/20.10.2015, au fost invalidate sumele care fac obiectul actelor contestate de reclamanta-intimată în prezenta cauză, fiind considerate cheltuieli neeligibile, cu privire la prima sumă deoarece expertul din echipa de implementare a desfăşurat/raportat activităţi de management contrar prevederilor Ghidului solicitantului – Condiţii generale, iar cu privire la a doua sumă, aferentă leasingului operaţional, deoarece cheltuiala nu s-ar încadra în prevederile Ordinului nr. 989/2014, nu a fost aleasă firma care a ofertat preţul cel mai scăzut, la aceleaşi dotări, iar necesitatea alegerii unui autoturism cu astfel de dotări, nu s-ar justifica, în raport cu utilizarea acestuia pentru activităţile proiectului.

Curtea de apel a admis acţiunea, în condiţiile arătate în preambulul prezentei decizii, iar Înalta Curte a fost sesizată cu recursul promovat de către pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene.

Examinând hotărârea prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de către recurent, Înalta Curte constată caracterul fondat în parte al recursului, pentru considerentele următoare:

Astfel, susţinerile recurentului în ceea ce priveşte greşita aplicare, de către instanţa de fond, a dispoziţiilor Ordinului nr. 989/2014, raportat la Nota justificativă de atribuire nr. x/19.12.2014, aceste susţineri sunt fondate şi atrag incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se impune a se preciza cu prioritate faptul că, în legătură cu suma de 38680 RON aferentă leasingului operaţional, în întâmpinarea depusă în recurs, reclamanta-pârâtă a invocat excepţia puterii lucrului judecat întrucât, prin hotărâri judecătoreşti anterioare, s-ar fi stabilit definitiv caracterul eligibil al sumei respective.

Faţă de acest aspect, Înalta Curte aminteşte că, între autoritatea de lucru judecat şi efectul pozitiv al lucrului judecat, există unele asemănări, dar şi deosebiri esenţiale, fiind două instituţii juridice distincte, care presupun şi implică analiza unor reguli de procedură, condiţii şi efecte diferite; astfel, în timp ce autoritatea de lucru judecat presupune întrunirea triplei identităţi de părţi, obiect şi cauză juridică şi impune regula potrivit căreia nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate, în temeiul aceleiaşi cauze şi pentru acelaşi obiect, singura condiţie impusă de legiuitor pentru a se invoca efectul pozitiv al lucrului judecat este aceea de a exista o legătură între cele două litigii, fără a fi necesar ca litigiul să fie purtat între aceleaşi părţi.

În practica instanţei supreme s-a evidenţiat deseori că efectul pozitiv al lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care nu prezintă triplă identitate cu primul, dar care are legătură cu aspectul litigios dezlegat anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis, prezumţia lucrului judecat venind să asigure, din nevoia de ordine şi stabilitate juridică, evitarea contrazicerilor între considerentele hotărârilor judecătoreşti; cu alte cuvinte, aceasta nu opreşte judecata celui de-al doilea proces, ci doar uşurează sarcina probaţiunii, aducând în faţa instanţei constatări ale unor raporturi juridice făcute cu ocazia judecăţii anterioare şi care nu pot fi ignorate.

Ca atare, invocarea efectului pozitiv al lucrului judecat este o apărare pe fondul cauzei, analizată în acest regim juridic, împreună cu celelalte apărări de fond, fără a atrage obligaţiile instanţei decurgând din regimul juridic aparte al excepţiilor procesuale, conform dispoziţiilor art. 248 alin. (4) C. proc. civ.

Revenind la cauza de faţă, contrar susţinerilor intimatei-reclamante, în ceea ce priveşte suma ce face obiectul analizei, nu se confirmă efectul pozitiv al puterii lucrului judecat câtă vreme, aşa cum însuşi aceasta a arătat, este vorba despre o altă cerere de rambursare, o altă sumă şi o altă scrisoare de informare, iar instanţa de judecată, în sentinţa anterioară, nu a analizat pe fond încadrarea sau neîncadrarea sumei respective în condiţiile Ordinului 989/2014, ci a reţinut că, în raport cu o sumă mult mai mare decât aceea de 38.680 RON, conduita autorităţii în sensul că suma nu s-ar încadra pentru a fi considerată ca eligibilă nu a fost motivată, astfel că judecătorul nu a putut stabili şi analiza ce împrejurări au fost avute în vedere de către emitentul scrisorii, fără a se proceda la o analiză pe fond a condiţiilor leasingului operaţional, ceea ce exclude ideea că, referitor la aceste aspecte, ar exista "lucru judecat".

Pe fondul analizei acestei sume, contrar aprecierii instanţei de fond, se reţine că, în conformitate cu Regulamentul nr. 2342/2002 al Comisiei Europene de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1605/2002 al Consiliului European privind Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţii Europene (art. 172 lit. i), sunt eligibile costurile care sunt "rezonabile, justificate şi respectă cerinţele bunei gestionări financiare, în special din punctul de vedere al economiei şi al eficienţei".

Din probele dosarului rezultă fără dubiu faptul că, atât cheltuiala cât şi necesitatea alegerii unui autoturism cu dotările celui achiziţionat de către beneficiara finanţării, nu a fost justificată în raport cu utilizarea respectivei maşini pentru derularea activităţilor specifice proiectului, în cauză fiind prezentate 2 oferte care nu pot fi comparate, contrar susţinerilor reclamantei, pe tot parcursul procesului.

Din această perspectivă, se reţine că din documentele prezentate de reclamantă, nu rezultă sub nicio formă împrejurarea că ar fi fost necesar, pentru derularea activităţilor din cadrul proiectului, astfel cum acestea sunt menţionate în ordinele de deplasare şi în notele privind gradul de utilizare a autoturismului (coordonare, semnare/verificare/ridicare documente), genul de activităţi menţionate putând fi realizate şi cu un autoturism mult mai puţin costisitor; reclamanta nu a fost în măsură să justifice necesitatea şi utilitatea unui autoturism de genul celui care face obiectul leasingului, cu dotările aferente, nefiind în măsură să prezinte o notă justificativă a alegerii acestui tip de autoturism, şi nici să aducă argumente credibile, în acest sens.

Contrar aprecierii judecătorului de primă jurisdicţie, în Nota privind determinarea valorii estimate a contractului de achiziţii se face referire la specificaţiile minime obligatorii pe care autoturismul trebuie să le deţină, reclamanta justificând scopul achiziţionării unui autoturism, respectiv "în vederea desfăşurării proiectului", scop, de altfel, necontestat de către autoritate, dar nu şi utilitatea şi necesitatea dotărilor pretinse în acest sens, pentru autoturismul în cauză.

Aşadar, faţă de aceste considerente, se constată că prima instanţă a reţinut greşit că pârâtul nu ar fi dovedit existenţa unei situaţii contrare celei afirmate de reclamantă, sub aspectul necesităţii, utilităţii şi eficienţei cheltuielii cu leasingul operaţional, în condiţiile în care chiar documentele depuse de reclamantă dovedesc contrariul, astfel că sentinţa va fi reformată din această perspectivă.

În ceea ce priveşte, însă suma de 11.665 RON aferenta salariilor şi contribuţiilor plătite expertului B. - expert implementare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neexistând niciun motiv care să inducă instanţei de recurs ideea reformării sentinţei sub acest aspect, din perspectiva situaţiei de casare prevăzută de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ. se constată, aşadar, că instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile legale incidente, la situaţia de fapt stabilită corect, pe baza unui raţionament juridic judicios, în raport cu probele administrate.

Astfel, contrar susţinerilor recurentului, argumentele primului judecător sunt temeinice şi nu s-a făcut dovada unei situaţii contrară celei reţinute de acesta din urmă în sensul că, în legătură cu respectiva sumă, autorităţile pârâte au invocat direct, în cadrul procedurilor judiciare, pretinse neconformităţi legate de modul de completare a documentelor legate de activitatea expertului B., ceea ce nu poate fi admis, câtă vreme examinarea legalităţii actelor contestate se realizează în funcţie de situaţia de fapt şi de drept existentă la momentul emiterii lor, atât sub aspectul conţinutului lor, cât şi al documentaţiilor care au stat la baza emiterii acestora, iar nu în funcţie de situaţii noi, care nu au fost avute în vedere la momentul emiterii actelor ce fac obiectul controlului judiciar.

Pe de altă parte, conduita autoritaţii pârâte care a verificat cererea de rambursare şi documentaţia aferentă apare ca fiind una nejustificat excesivă, câtă vreme a avut posibilitatea să formuleze observaţii în cadrul procedurii administrative, fiindu-i puse la dispoziţie de către reclamantă toate actele solicitate, iar în cazul în care considera că sunt necesare lămuriri şi documente suplimentare, trebuia să solicite clarificări cu privire la aceste aspecte, la momentul derulării procedurilor administrative de rambursare, şi nu să le invoce ulterior, sub formă de pretinse nereguli, în cadrul apărărilor formulate în procedura judiciară.

Nu este lipsit de semnificaţie nici faptul că, aşa cum a observat curtea de apel, chiar dacă formularele standard în vigoare la momentul întocmirii rapoartelor de activitate şi a fişelor individuale de pontaj pentru luna decembrie 2014 şi ianuarie- februarie 2015 nu aveau o rubrică specială pentru menţionarea intervalelor orare, ceea ce exclude ideea reţinerii vreunei nereguli, reclamanta-intimată a inclus în cadrul documentelor prezentate pe CD pentru Cererea de rambursare nr. x tabele centralizatoare în care sunt indicate intervalele orare aferente activităţilor desfăşurate de experţi, ceea ce susţine cu atât mai mult, caracterul neîntemeiat al argumentelor din recurs ale titularei căii de atac.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 teza I din C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi va respinge ca neîntemeiată acţiunea în ceea ce priveşte suma de 38.680,58 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene împotriva sentinţei civile nr. 748 din 13 mai 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată.

Respinge acţiunea în ceea ce priveşte suma de 38.680,58 RON, ca neîntemeiată.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 ianuarie 2023.