Administrative sanction annulled for insufficient reasoning; appeals rejected, suspension and complaint dismissal upheld as void.

Şedinţa publică din data de 25 aprilie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc:

- anularea Deciziei nr. 1827/18.09.2018 emisă de Oficiul National pentru Jocuri de Noroc, prin care a fost aplicată reclamantei sancţiunea suspendării autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă pentru o perioadă de o lună, respectiv în perioada 26.09.2018 – 26.10.2018;

- anularea Deciziei nr. 2314/29.10.2018 emisă de Oficiul National pentru Jocuri de Noroc, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată de reclamantă, înregistrată la instituţia pârâtă sub nr. x/02.10.2018;

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 720 din 28 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, şi, pe cale de consecinţă, a anulat Deciziile nr. 1827/18.09.2018 şi nr. 2314/29.10.2018 emise de pârât.

3. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva sentinţei primei instanţe a declarat recurs pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

De asemenea, reclamanta A. a promovat recurs împotriva considerentelor sentinţei instanţei de fond, prevalându-se de cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.1 Recursul pârâtului Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc

Un prim motiv de recurs constă în aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul în care, instanţa de fond a menţionat că "faptele reţinute în sarcina reclamantului au primit o dublă încadrare juridică, respectiv art. 150 alin. (1) lit t) din Anexa 1 la H.G. nr. 111/2016.....şi art. 22 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2009... ". Arată pârâtul recurent că dispoziţia cuprinsă la art. 150 alin. (1) lit. t) din Anexa 1 Ia H.G. nr. 111/2016, "să respecte regulamentele de joc aprobate de Comitet", reprezintă o obligaţie în sarcina organizatorilor de jocuri de noroc, iar nerespectarea ei constituie contravenţie, potrivit art. 151 alin. (1) lit. a) din acelaşi act normativ, iar, potrivit art. 22 alin. (3) lit. d) din O.U.G. nr. 77/2009: "promovarea, prin intermediul activităţilor de joc de noroc definite la art. 10 alin. (1) lit. h) - n), a) oricăror servicii, mijloace şi activităţi care sunt interzise sau nu sunt reglementate prin intermediul normelor de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă ori al altor reglementări specifice", constituie de asemenea o contravenţie. Arătă, sub acest aspect că, instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile menţionate, nefiind o dublă încadrare juridică, ci fiind o aplicare corectă a prevederilor legale în vigoare, datorită săvârşirii contravenţiilor de către reclamanta intimată.

Al doilea motiv de recurs priveşte afirmaţia instanţei de fond conform căreia, în temeiul principiului accesorium sequitur principale, nu mai subzistă nici temeiurile pentru reţinerea legalităţii aplicării sancţiunii contravenţionale complementare a suspendării autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă seria x .

Susţine pârâtul recurent că, în dosarul nr. x/2018, instanţa s-a rezumat doar la a constata lipsa unor date din cuprinsul actelor sancţionatorii, ceea ce nu echivalează cu faptul că cele două contravenţii nu au fost săvârşite de către reclamantă.

Al treilea motiv de recurs constă în faptul că, instanţa de fond, în mod eronat a reţinut insuficienta motivare a actului administrativ.

Arată recurentul, în esenţă, că actul administrativ emis de către un organ deliberativ şi decizional nu echivalează şi nu reprezintă un act contravenţional pentru a fi supus prevederilor regimului juridic al contravenţiilor. Specifică, în acest sens, că instanţa de fond, pentru a face aplicabile normele de drept material în domeniul jocurilor de noroc, avea obligaţia să aibă în vedere regulile care reglementează deciziile emise de către Comitetul de Supraveghere din cadrul ONJN, respectiv art. 10 din Anexa 2 la H.G. nr. 298/2013, privind organizarea şi funcţionarea Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc, cu modificările şi completările ulterioare. La aliniatul 1 al articolului 10 se face menţiunea concretă " decizia reprezintă act administrativ şi se emite numai în formă scrisă." rezultând caracterul de act administrativ al Deciziilor nr. 1827/18.09.2018 şi nr. 1827/18.09.2018, prima instanţă având obligaţia de a analiza cauza potrivit normelor materiale de drept administrativ. Cu privire la prezentarea necesităţii motivării unui act administrativ specifică faptul că cele două decizii a căror anulare s-a solicitat sunt motivate în drept şi în fapt, fiind prezentate succint faptele şi temeiurile de drept care au stat la baza emiterii acestora.

Solicită pârâtul recurent ca instanţa de recurs să aibă în vedere şi dispoziţia cuprinsă la art. 13 din Anexa 2 la H.G. nr. 298/2013, respectiv " lipsa unuia dintre elementele deciziei referitoare la numele, prenumele şi calitatea persoanei care semnează actul administrativ, numele şi prenumele ori denumirea persoanei juridice sau a persoanei împuternicite de către aceasta, după caz, a obiectului deciziei ori a semnăturii preşedintelui sau vicepreşedintelui Comitetului, cu excepţia prevăzută la art. 11 alin. (3), atrage nulitatea acesteia. Nulitatea se poate constata la cerere sau din oficiu."

Or, din cele arătate, arată că nu există motive de nulitate a celor două decizii emise de către Comitetul de Supraveghere din cadrul ONJN.

Al patrulea motiv de recurs constă în faptul că instanţa de fond a reţinut eronat că "în ceea ce priveşte organizarea jocurilor de tip pariuri B. şi respectarea de către reclamant a regulamentului de joc aprobat de comitetul pârâtului ... deciziile nr. 1827/18.09.2018 şi nr. 2314/29.10.2018 sunt nelegale şi, deci, lovite de nulitate". Menţionează pârâtul recurent, în primul rând, că ONJN este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu atribuţii în domeniul jocurilor de noroc, care acordă dreptul de organizare şi funcţionare, monitorizează, supraveghează şi controlează activităţile din domeniul jocurilor de noroc şi a activităţilor conexe, urmărind respectarea aplicării unitare, corecte şi nediscriminatorii a dispoziţiilor legale în vigoare în domeniul jocurilor de noroc, având în vedere principiile legalităţii, imparţialităţii, rolului activ şi disponibilităţii, precum şi a asigurării respectării prevederilor legale incidente în domeniu. Susţine că ONJN nu a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material, ci dimpotrivă a aplicat în mod corect dispoziţiile legale din domeniul jocurilor de noroc.

În continuarea cererii de recurs pârâtul recurent relevă normele de drept care circumscriu situaţia de fapt avută în vedere la prima instanţă, după care reia apărările invocate la judecata în fond şi, în finalul cererii de recurs, amplu şi dilatoriu redactată, reia motivele de recurs antereferite.

3.2 Recursul reclamantei A.

Susţine recurenta reclamantă că Decizia nr. 1827/18.09.2018 a fost adoptata cu greşita aplicare a dispoziţiilor legale, raportat la regimul juridic al actelor administrative, sancţiunea aplicata fiind o sancţiune contravenţionala complementară, iar nu o sancţiune administrativă.

Mai arată că, prin procesele-verbale de constatare si sancţionare a contravenţiei nr. x/10.08.2018, respectiv nr. x/17.09.2018, s-a dispus aplicarea sancţiunii contravenţionale principale a amenzii.

Ulterior, prin Decizia nr. 1827/18.09.2018, intimata a dispus suspendarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc pentru un termen de o lună, întemeindu-şi măsura pe dispoziţiile art. 151 alin. (3) şi (4) din H.G. nr. 111/2016, şi pe art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 20/2013 privind înfiinţarea, organizarea si funcţionarea ONJN.

Or, intimata, în mod eronat, s-a intemeiat pe dispoziţiile art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 20/2013, acestea nefiind aplicabile şi în situaţia in care Comitetul de Supraveghere dispune aplicarea unei sancţiuni contravenţionale.

Arată recurenta că dispoziţiile art. 151 au rolul de a stabili modalitatea de aplicare a art. 5 din O.G. nr. 2/2001 în materia jocurilor de noroc, şi anume care este cuantumul amenzii, în cazul sancţiunii principale, respectiv care este durata măsurii complementare a suspendării autorizaţiei de exercitare a unei activităţi, în cazul sancţiunii complementare.

De asemenea, din analiza dispoziţiilor art. 151 alin. (4), reiese faptul că aplicarea sancţiunii contravenţionale complementare este de competenţa Comitetului de Supraveghere, iar nu a organului de control, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 21 alin. (1) si 2 din O.G. nr. 2/2001.

În consecinţă, în materia jocurilor de noroc, doar aplicarea sancţiunii contravenţionale principale este de competenta organului cu atribuţii de control, pentru aplicarea măsurii complementare fiind necesara sesizarea unui alt organ competent, respectiv Comitetul de Supraveghere al ONJN.

In ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7 din O.U.G. nr. 20/2013, care prevăd faptul ca ONJN, prin decizie administrativă, are atribuţii de revocare, anulare sau suspendare a efectelor documentelor privind dreptul de organizare si funcţionare în domeniul jocurilor de noroc, acestea nu sunt aplicabile in ipoteza aplicării unei sancţiuni contravenţionale.

Prin urmare, in ceea ce priveşte sancţiunea contravenţională a suspendării, organul cu atribuţii de control avea obligaţia ca, ulterior întocmirii proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/10.08.2018 si nr. x/17.09.2018, să le înainteze Comitetului de Supraveghere în vederea aplicării sancţiunii complementare a suspendării autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, prin rezoluţie scrisa pe procesul-verbal, temeinicia măsurii urmând a fi analizata exclusiv de către instanţa învestita cu soluţionarea plângerii contravenţionale.

4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului promovat de pârât ca nefondat, arătând, în esenţă, că suspendarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă, seria x, nu s-a dispus de agentul constatator, ci de Comitetul de Supraveghere, fiind o măsură administrativă şi nu o măsură complementară contravenţională.

II. Analiza cererilor de recurs

1. Succintă prezentare a situaţiei de fapt

Prin Decizia nr. 1827/18.09.2018, în temeiul prevederilor art. 150 alin. (1) lit. t) din H.G. nr. 111/2016, art. 151 alin. (3), (4) din H.G. nr. 111/2016, art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 20/2013, pârâtul a dispus suspendarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă seria x, emisă în favoarea reclamantei, pentru o lună de la data comunicării deciziei.

Prin decizie s-a precizat că faptele reţinute în sarcina reclamantei au fost sancţionate prin procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor seria x/A nr. x/10.08.2018 şi nr. x/17.09.2018.

Împotriva Deciziei nr. 1827/18.09.2018, reclamantul a formulat plângere prealabilă, respinsă prin Decizia nr. 2314/29.10.2018.

Prima instanţă, prin sentinţa recurată, a constatat, în esenţă, că:- 1) măsura suspendării autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă reprezintă o sancţiune contravenţională complementară, în sensul prevederilor art. 5 alin. (3) lit. b) şi alin. (4) din OG2/2001, aşa cum însuşi pârâtul a recunoscut prin decizia nr. 2314/29.10.2018, şi, contrar susţinerilor reclamantului, nu există obligaţia legală de aplicare a sancţiunii contravenţionale complementare exclusiv prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, sancţiunea putând fi aplicată prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal, dar şi prin alt act administrativ;

- 2) în speţă, câtă vreme prin hotărâre judecătorească definitivă (sentinţa civilă nr. 4502/06.05.2019 pronunţată de Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă în dosarul nr. x/2018), cu putere de lucru judecat, s-a constatat nelegalitatea proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor şi s-a dispus anularea acestora, inclusiv anularea sancţiunilor principale (constând în amenzi contravenţionale), s-a apreciat că, în temeiul principiului accesorium sequitur principale, nu mai subzistă nici temeiurile pentru reţinerea legalităţii aplicării sancţiunii contravenţionale complementare a suspendarii autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă seria x;

- 3)al doilea motiv de nelegalitate a deciziilor contestate, reţinut de prima instanţă, îl constituie insuficienta motivare a actelor administrative contestate;

- 4)în ceea ce priveşte organizarea jocului de tip pariuri B. şi respectarea de către reclamant a regulamentului de joc aprobat de comitetul pârâtului, instanţa a reţinut că şi sub acest aspect deciziile nr. 1827/18.09.2018 şi nr. 2314/29.10.2018 sunt nelegale şi, deci, lovite de nulitate, pârâtul făcând o greşită aplicare a dispozitiilor legale ce reglementează activitatea specifică in această materie.

A reţinut prima instanţă că, prin sentinţa civilă nr. 471/19.09.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a CAF, în dosarul nr. x/2019, s-a hotărât, cu putere de lucru judecat provizorie, anularea, în parte, a deciziei nr. 1625/26.07.2018, în ceea ce priveşte refuzul de autorizare a jocului de tip pariuri în cotă fixă denumit "B." şi obligarea pârâtului la emiterea în favoarea reclamantului a unei decizii privind autorizarea exploatării jocului de tip pariuri în cotă fixă denumit "B.", tocmai ca urmare a constatării legalităţii modului de organizare şi desfăşurare a acestui joc.

2. Motivele de fapt şi de drept relevante

Procedând la propria evaluare în raport de cadrul procesual fixat prin susţinerile şi apărările părţilor şi considerentele sentinţei recurate, instanţa de control judiciar reţine că sunt nefondate criticile formulate de către ambii recurenţi.

Decizia nr. 1827/18.09.2018 prin care pârâtul a dispus suspendarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă seria x, emisă în favoarea reclamantei, pentru o lună de zile de la data comunicării deciziei, precum şi Decizia nr. 2314/29.10.2018, dată în soluţionarea plângerii prealabile, sunt, incontestabil, acte administrative.

Dată fiind natura juridică a acestor decizii, printre exigenţele emiterii lor se numără şi cerinţa motivării, care în legislaţie şi în jurisprudenţă este privită ca o veritabilă condiţie de legalitate, o garanţie împotriva conduitei arbitrare şi a excesului de putere al autorităţilor publice, menită să ofere destinatarilor actului ori terţilor interesaţi o informarea corectă asupra treburilor publice şi asupra problemelor de ordin personal, iar instanţei să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, la indicarea generală a actelor normative în temeiul cărora îşi desfăşoară activitatea, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept concrete, de o calitate informativă suficientă pentru a putea fi atins scopul ambivalent anterior expus.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar reţine că în mod corect s-a reţinut prin hotărârea instanţei de fond că, din cuprinsul deciziei nr. 1827/18.09.2018, nu rezultă analiza efectuată de Comitetul de supraveghere al pârâtului cu privire la gravitatea faptelor constatate şi a consecinţelor ce decurg din acestea, cu privire la raportul de proporţionalitate între sancţiunea aplicată (suspendarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă seria x pentru o perioadă de o lună de zile) şi gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale reclamantului contravenient şi de celelalte date înscrise în procesele-verbale care au stat la baza emiterii deciziei.

De asemenea, concordant opiniei primei instanţe, Înalta Curte constată că o motivare corespunzătoare a deciziei nr. 1827/18.09.2018, din perspectiva necesităţii aplicării sancţiunii suspendării autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă seria x, se impunea cu atât mai mult cu cât, la data emiterii deciziei nr. 1827/18.09.2018, reclamantul nici nu mai organiza jocul de tip pariuri B..

Mai mult, atâta timp cât prin decizia nr. 1827/18.09.2018, pârâtul a suspendat autorizaţia de exploatare a jocurilor de noroc la distanţă seria x pentru întreaga platformă a reclamantului (platforma/website-ul www.x.ro), nu doar pentru jocul de tip pariuri B., şi din această perspectivă se impunea motivarea corespunzătoare a deciziei contestate, mai ales sub aspectul necesităţii aplicării sancţiunii suspendării autorizaţiei de exploatare şi a raportului de proporţionalitate între sancţiunea aplicată şi gradul de pericol social al faptei săvârşite.

De asemenea, Înalta Curte constată că nici decizia nr. 2314/29.10.2018 (de soluţionare a plângerii prealabile) nu conţine o motivare corespunzătoare, pârâtul nerăspunzând în vreun fel apărărilor reclamantului privind legalitatea organizării jocului de tip pariuri B. (apărări cuprinse în plângerea prealabilă), ci s-a rezumat la reluarea întocmai a conţinutului deciziei contestate (decizia nr. 1827/18.09.2018).

Or, sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea Europeană de Justiţie a reţinut că motivarea trebuie sa fie adecvată actului emis si trebuie să prezinte de o manieră clară algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât sa li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor si de asemenea, sa permită instanţelor efectuarea revizuirii actului, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea.

Astfel, în speţă, cerinţa motivării actelor administrative contestate nu a fost îndeplinită, în mod corect prima instanţă reţinând că acest fapt este de natură să atragă nulitatea deciziilor nr. 1827/18.09.2018 şi nr. 2314/29.10.2018 emise de pârât.

Fiind dat acest motiv de nelegalitate al actelor contestate, Înalta Curte constată că nu se mai impunea ca prima instanţă să analizeze şi celelalte motive invocate de către reclamant, astfel că, reţinând nemotivarea actelor contestate, Înalta Curte va înlătura din sentinţa primei instanţe considerentele care exced acestui motiv de nelegalitate.

Odată înlăturate considerentele sentinţei primei instanţe criticate de către reclamantă prin cererea de recurs, Înalta Curte nu va mai proceda la analiza punctuală a recursului acesteia, soluţia care se impune, implicit, faţă de considerentele antereferite, fiind aceea de respingere a ambelor recursuri, ca nefondate.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul art. 461 alin. (2), art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1), (8) din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta A. şi pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinţei nr. 720 din 28 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 25 aprilie 2023.