Jurisdictional conflict over administrative challenge to national authority inspection report under central versus local authority competence criteria
Romania (RO)
Legislator summary
AI generatedThe High Court of Cassation and Justice resolved a negative conflict of jurisdiction by determining that the Bucharest Court of Appeal holds exclusive material jurisdiction to hear the case in first instance, overturning the lower court's declination to itself. The dispute arose when a claimant challenged the absolute nullity of an inspection report issued by a national regulatory authority and a related mandate issued by a local authority, leading to a jurisdictional split after the claimant partially withdrew claims against the local authorities; the District Court and Tribunal initially treated the local mandate as the primary object of the challenge, while the Court of Appeal argued the remaining challenge to the national authority's act was merely accessory and thus fell under the Tribunal's jurisdiction. The Supreme Court reversed this view, holding that under Article 10(1) of Law No. 554/2004, material jurisdiction for administrative litigation is determined primarily by the hierarchical rank of the public authority issuing the contested act; since the inspection report was issued by a central-level national authority, the case falls within the jurisdiction of the Courts of Appeal, regardless of the procedural status or withdrawal of other claims.
Legislator headnote
AI generatedart. 30 C. civ, art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004, art. 10 din Legea nr. 554/2004, art. 129 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ, art. 123 alin. (1) C. proc. civ, art. 135 din C. proc. civ; Jurisdictional conflict over administrative challenge to national authority inspection report under central versus local authority competence criteria: The dispute arose when a claimant challenged the absolute nullity of an inspection report issued by a national regulatory authority and a related mandate issued by a local authority, leading to a jurisdictional split after the claimant partially withdrew claims against the local authorities; the District Court and Tribunal initially treated the local mandate as the primary object of the challenge, while the Court of Appeal argued the remaining challenge to the national authority's act was merely accessory and thus fell under the Tribunal's jurisdiction. The Supreme Court reversed this view, holding that under Article 10(1) of Law No. 554/2004, material jurisdiction for administrative litigation is determined primarily by the hierarchical rank of the public authority issuing the contested act; since the inspection report was issued by a central-level national authority, the case falls within the jurisdiction of the Courts of Appeal, regardless of the procedural status or withdrawal of other claims.
Keywords
AI generatedCited Legislation
AI generatedRelated Decisions
AI generatedKey legal questions extracted by Legislator
AI generatedLegal basis cited to establish the material jurisdiction of the court in resolving the negative conflict of competence.
Full text
Şedinţa publică din data de 5 aprilie 2023
Asupra conflictului negativ de competenţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;
1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.
Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti, la data de 22.10.2021, sub nr. x/2021, astfel cum a fost precizată la data de 18.11.2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Subdiviziunea administrativ teritorială a Sectorului 1 din Municipiul Bucureşti, Primarul Sectorului 1 B., C. şi Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Interes Public, în principal, constatarea nulităţii absolute a următoarelor acte: mandar fără număr şi dată, transmis ANRSC în data de 25.11.2020 prin care pârâtul C. a fost mandatat de primarul ales în data de 27.09.2020, document indicat prin Nota de control încheiată la data de 15.03.2021 la Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti, înregistrată la registratura Primăriei Sectorului 1 cu numărul de înregistrare x/15.03.2021; nota de control încheiată la data de 15.03.2021 la Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti înregistrată la registratura Primăriei Sectorului 1 cu număr de înregistrare x/15.03.2021 de către ANRSC, ca document subsecvent şi încheiat în legătură cu mandatul ilicit conferit pârâtului C. de către primarul B.; procesul-verbal nr. x din data de 15.03.2021 şi, în secundar, constatarea delictului civil şi atragerea răspunderii delictuale civile, în solidar, a pârâţilor B. şi C., cu recuperarea prejudiciului de la aceştia - în cuantum de 2 RON.
Prin sentinţa civilă nr. 3719 din data de 12 aprilie 2022, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulată de reclamanta A. şi pe pârâţii Subdiviziunea Administrativ Teritorială a Sectorului 1 din Municipiul Bucureşti prin Primar B., Primarul Sectorului 1 B., C., Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, în favoarea Tribunalului Bucureşti.
Pentru a pronunţa această sentinţă, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti, prin raportare la calificarea cererilor în justiţie (întemeiate pe dispoziţii art. 30 C. civ.), a reţinut că reclamanta a învestit instanţa cu soluţionarea unui capăt principal de cerere privind constatarea nulităţii absolute a mandatului transmis ANRSC în data de 25.11.2020 prin care pârâtul C. a fost mandatat de Primarul Sectorului 1, soluţionarea celorlalte capete de cerere depinzând de soluţia dată acestui capăt principal de cerere.
În al doilea rând, instanţa a apreciat, prin prisma dispoziţiilor art. 196 alin. (1) din Codul administrativ potrivit cărora "În exercitarea atribuţiilor ce le revin, autorităţile administraţiei publice locale adoptă sau emit, după caz, acte administrative cu caracter normativ sau individual." şi art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", că mandatul a cărui anulare se solicită este un act administrativ cu caracter individual.
Prin urmare, în opinia instanţei, competenţa de soluţionare revine instanţei de contencios administrativ potrivit art. 1 şi art. 10 din Legea nr. 554/2004, respectiv Tribunalului Bucureşti (având în vedere calitatea emitentului actului contestat).
2. A doua instanţă învestită.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021 la data de 16.05.2021.
În şedinţa publică din data de 19.09.2022, apărătorul reclamantei a depus la dosarul cauzei cerere de renunţare în parte la judecată, în sensul că renunţă la judecată în ceea ce priveşte capătul de cerere prin care a solicitat constatarea nulităţii mandatului fără număr şi dată, transmis ANRSC în data de 25.11.2020 prin care dl. C. a fost mandatat de dna. primar B., document indicat prin "Nota de control" încheiată la data de 15.03.2021 la Sectorul 1, cu nr. de înregistrare x/15.03.2021; ca urmare a renunţării la primul punct înţelege să renunţe la judecata împotriva pârâtului C.; renunţă la capătul de cerere prin care a solicitat constatarea nulităţii procesului-verbal nr. x de constatare şi sancţionarea a contravenţiilor din data de 15.03.2021 încheiat de agentul constatator al ANRSC şi renunţă la capătul de cerere privind atragerea răspunderii delictuale civile a primarului B. şi a dlui C. ca urmare a schimbării cadrului procesual din materie civile în materie contencioasă.
Tribunalul a dispus disjungerea din prezenta cerere de chemare în judecată a capetelor de cerere cu privire la care s-a formulat cerere de renunţare în parte la judecată, respectiv disjungerea următoarelor capete de cerere: constatarea nulităţii mandatului fără număr şi dată, transmis ANRSC în data de 25.11.2020 prin care dl. C. a fost mandatat de dna. primar B., document indicat prin "Nota de control" încheiată la data de 15.03.2021 la Sectorul 1, cu nr. de înregistrare x/15.03.2021; constatarea nulităţii procesului-verbal nr. x de constatare şi sancţionarea a contravenţiilor din data de 15.03.2021 încheiat de agentul constatator al ANRSC şi atragerea răspunderii delictuale civile a primarului B. şi a dlui C. ca urmare a schimbării cadrului procesual din materie civile în materie contencioasă şi dispune formarea unui nou dosar, cu termen de judecată în data de astăzi.
Tribunalul, în prezentul dosar în cadrul căruia instanţa de judecată a rămas investită cu capătul de cerere privitor la constatarea nulităţii absolute a notei de control încheiate la data de 15.03.2021 la Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti, înregistrată la registratura Primăriei Sectorului 1 cu nr. de înregistrare x/15.03.2021 de către ANRSC, a pus în discuţie excepţia necompetenţei materiale a prezentei instanţe în soluţionarea cererii deduse judecăţii, excepţie invocată în cuprinsul întâmpinării formulate în combaterea cererii.
Prin sentinţa civilă nr. 4442 din data de 19.09.2022, Tribunalul Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionarea a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – Secţiile de contencios administrativ şi fiscal.
Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bucureşti a reţinut că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Normele care reglementează competenţa materială sunt norme de ordine publică, acestea având caracter absolut, astfel încât părţile nu pot conveni să deroge de la aceste norme, nici chiar cu autorizarea instanţei. În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 129 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ., care statuează că necompetenţa este de ordine publică în cazul încălcării competenţei materiale, când procesul este de competenţa unei instanţe de alt grad.
În cauză, în raport de criteriul poziţionării autorităţii publice pârâte - Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice în sistemul administraţiei publice şi de obiectul principal al acţiunii în contencios, anularea unui act emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, competenţa de soluţionare a litigiului aparţine Curţii de apel Bucureşti, Secţiile de contencios administrativ şi fiscal.
3. A treia instanţă învesită.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021 la data de 28.10.2022.
Prin sentinţa civilă nr. 2274 din data de 29.11.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.
Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel a reţinut că, în cauză, capătul de cerere principal l-a reprezentat constatarea nulităţii absolute a mandatului fără număr şi dată, transmis ANRSC în data de 25.11.2020.
Capătul de cerere având ca obiect anularea notei de control din data de 15.03.2021, emisă de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice are caracter accesoriu în raport de capătul de cerere principal având ca obiect anularea mandatului, singurul motiv de nelegalitate invocat cu privire la nota de control fiind reprezentat de nelegalitatea mandatului, astfel cum rezultă din cuprinsul cererii de chemare în judecată.
Conform art. 123 alin. (1) C. proc. civ. "cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120."
Tribunalul a soluţionat capătul de cerere principal, luând act de renunţarea reclamantei la judecata acestuia.
Renunţarea la judecata unui capăt de cerere nu echivalează cu o modificare a cererii iniţiale peste termen, întrucât, în acest fel s-ar încălca prevederile art. 204 alin. (1) teza I C. proc. civ., conform cărora "reclamantul poate să îşi modifice cererea şi să propună noi dovezi, sub sancţiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat."
Aşadar, pe această cale nu se poate transforma o cerere accesorie în cerere principală, de competenţa unei alte instanţe judecătoreşti, în cadrul căreia să se invoce nelegalitatea mandatului pe calea unei excepţii de nelegalitate.
Având în vedere aceste considerente, în baza art. 132 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.
Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.
4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Subdiviziunea Administrativ Teritorială a Sectorului 1 din Municipiul Bucureşti, Primarul Sectorului 1 B., C. şi Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Interes Public şi vizează constatarea nulităţii absolute a următoarelor acte: mandat fără număr şi dată, transmis ANRSC în data de 25.11.2020 prin care pârâtul C. a fost mandatat de primarul ales în data de 27.09.2020, document indicat prin Nota de control încheiată la data de 15.03.2021 la Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti, înregistrată la registratura Primăriei Sectorului 1 cu numărul de înregistrare x/15.03.2021; nota de control încheiată la data de 15.03.2021 la Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti înregistrată la registratura Primăriei Sectorului 1 cu număr de înregistrare x/15.03.2021 de către ANRSC, ca document subsecvent şi încheiat în legătură cu mandatul ilicit conferit pârâtului C. de către primarul B.; procesul-verbal nr. x din data de 15.03.2021 şi, în secundar, constatarea delictului civil şi atragerea răspunderii delictuale civile, în solidar, a pârâţilor B. şi C., cu recuperarea prejudiciului de la aceştia - în cuantum de 2 RON.
În şedinţa publică din data de 19.09.2022, în faţa Tribunalului Bucureşti – secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, apărătorul reclamantei a depus la dosarul cauzei cerere de renunţare în parte la judecată, în sensul că renunţă la judecată în ceea ce priveşte capătul de cerere prin care a solicitat constatarea nulităţii mandatului fără număr şi dată, transmis ANRSC în data de 25.11.2020 prin care dl. C. a fost mandatat de dna. primar B., document indicat prin "Nota de control" încheiată la data de 15.03.2021 la Sectorul 1, cu nr. de înregistrare x/15.03.2021; ca urmare a renunţării la primul punct înţelege să renunţe la judecata împotriva pârâtului C.; renunţă la capătul de cerere prin care a solicitat constatarea nulităţii procesului-verbal nr. x de constatare şi sancţionarea a contravenţiilor din data de 15.03.2021 încheiat de agentul constatator al ANRSC şi renunţă la capătul de cerere privind atragerea răspunderii delictuale civile a primarului B. şi a dlui C. ca urmare a schimbării cadrului procesual din materie civile în materie contencioasă.
După disjungerea acestui capăt de cerere, instanţa de judecată a rămas investită cu capătul de cerere privitor la constatarea nulităţii absolute a notei de control încheiate la data de 15.03.2021 la Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti, înregistrată la registratura Primăriei Sectorului 1 cu nr. de înregistrare x/15.03.2021 de către ANRSC.
Problema care a generat conflictul de competenţă între instanţele de judecată priveşte stabilirea competenţei materiale procesuale, din perspectiva obiectului cauzei şi a calităţii părţilor implicate în litigiul dedus judecăţii.
Potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referinţă, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."
În interpretarea şi aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut, cu caracter unitar, că aceste dispoziţii instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond, după cum urmează:
1. criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat;
2. criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.
Cu alte cuvinte, dacă litigiul are caracter fiscal, în sensul că priveşte taxe, impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, competenţa se stabileşte în funcţie de valoarea debitului contestat, iar în cazul în care litigiul nu are caracter fiscal, pentru departajarea competenţei tribunalului de cea a curţii de apel relevant este rangul autorităţii publice emitente a actului contestat sau care este parte în contractul administrativ.
În raport cu obiectul litigiului dedus judecăţii, anularea unui act emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, Înalta Curte constată că sub aspectul competenţei de soluţionare, cauza intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/204, faţă de împrejurarea că, în speţă, se solicită anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică de nivel central.
În acest context, având în vedere criteriul poziţionării autorităţii publice pârâte - Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice în sistemul administraţiei publice şi de obiectul principal al acţiunii în contencios, anularea unui act emis de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice, Înalta Curte constată că litigiul dedus judecăţii este de competenţa Curţii de Apel.
5. Temeiul de drept al soluţiei.
În consecinţă, pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Subdiviziunea Administrativ Teritorială a Sectorului 1 din Municipiul Bucureşti, Primarul Sectorului 1 B., C. şi Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Interes Public, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 5 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.