Legality of government decree limiting animal welfare associations' dog adoptions and authorizing cross-municipal stray dog capture protocols

Şedinţa publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a în data de 21.04.2021, reclamantele A., B., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K.., L., M., N., O., P., Q. Timişoara, R., Asociaţia pentru protecţia animalelor HOPE, S., T., .U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ. şi AAA. au chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei, ca prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea Hotărârii de Guvern nr. 20/27.01.2021 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 129/08.02.2021 astfel cum aceasta a modificat H.G. nr. 1059/2013, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

I.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2004 din 22 decembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus admiterea în parte a acţiunii formulate de reclamante în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a anulat în parte H.G. nr. 20/27.01.2021, în ceea ce priveşte Articolul unic, pct. 7, privind introducerea art. 241, alin. (1) in cuprinsul H.G. nr. 1059/2013 şi a respins în rest acţiunea formulată.

I.3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2004 din 22 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au exercitat calea de atac a recursului reclamanta B. şi pârâtul Guvernul României.

I. 3.1. Prin recursul său, recurenta-reclamantă B., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., ("când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat"; "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material") a solicitat admiterea recursului şi rejudecându-se cauza să se dispună anularea H.G. nr. 20/2021.

În dezvoltarea criticilor sale, recurenta – reclamantă a susţinut, în esenţă, că aprecierea instanţei de fond este una eronată. Reclamantele nu au afirmat că "nu pot identifica un interes public", ci au afirmat argumentat că adoptarea Hotărârii atacate nu face altceva decât să promoveze nerespectarea unitară a legii speciale – O.U.G. nr. 155/2001 - şi a textelor imperative ale art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) şi art. 2 alin. (4) - care stabilesc obligaţii în sarcina consiliilor locale, ceea ce este o gravă încălcare a ordinii de drept şi a Constituţiei şi că prin adoptarea acesteia a fost eliminată concesionarea ca modalitate exclusivă de delegare a serviciului public. Or, asociaţiile au dovedit interesul şi calitatea, conform Deciziei nr. 8/2020 a ÎCCJ, toate având ca obiect de activitate - protecţia animalelor.

În esenţă, prin motivele de recurs se aduc următoarele critici sentinţei atacate:

- În ceea ce priveşte încălcarea normelor de transparenţă decizională, în aprecierea făcută, instanţa de fond a omis că constate că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001 drepturile asociaţiilor/fundaţiilor de a avea acces la procedurile de concesionare a serviciului public au fost încălcate.

Prin adoptarea H.G. nr. 20/2021, posibilitatea de a delega prin concesionare serviciul public - dacă unitatea administrativ teritorială nu poate desfăşura această activitate prin propriul serviciu public, din diverse motive - a fost suprimată, drepturile asociaţiilor/fundaţiilor fiind încălcate, raportat şi la Decizia 1/2012 a Curţii Constituţionale.

Cu toate acestea, obligaţia de gestionare a acelor câini rămâne tot în sarcina acelor autorităţi locale, ele nedevenind automat obligate să concesioneze serviciul către o asociaţie sau o fundaţie ce desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor, putând deci gestiona situaţia si prin intermediul altor UAT-uri care deţin servicii specializate şi adăposturi corespunzătoare.

În ceea ce priveşte motivul întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenta susţine următoarele:

- Instanţa de fond a încălcat decizia 1209/2018 a ÎCCJ, definitivă, având autoritate de lucru judecat, care a menţinut sentinţa nr. 190/F/2014 a Curţii de Apel Braşov cu referire la art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013.

- Instanţa de fond a încălcat decizia nr. 962/2014 a ÎCCJ prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că înlăturarea de la aplicare a legii generale ori de câte ori există o dispoziţie specială într-o materie dată nu trebuie să fie expresă, fiind de la sine înţeleasă, întrucât este consecinţa directă a principiului specialia generalibus derogant.

Or, legea specială prevede că activitatea de gestionare a câinilor fără stăpân se poate face numai de către serviciul specializat pentru gestionarea câinilor fără stăpân înfiinţat potrivit art. 1 alin. (1) sau operatorul concesionar al serviciului public, potrivit art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001, exclusiv în adăposturi publice potrivit art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, exclusiv pe raza teritorială a unităţii administrative la nivelul căreia a fost înfiinţat serviciul public şi nu la nivelul altor UAT-uri.

- Instanţa de fond a încălcat şi art. 7 alin. (2) din C. civ., permiţând, prin sentinţa atacată, consiliilor locale să adopte hotărâri privind încheierea de către serviciul public de gestionare a câinilor fără stăpân a unor protocoale de colaborare cu alte UAT-uri din judeţ în scopul prestării serviciului prin încălcarea principiului teritorialităţii şi în schimbul unor sume de bani publici şi cu încălcarea gravă a prevederilor art. 2 alin. (4).

În considerarea art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta invocă următoarele motive:

- Instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2001, care defineşte noţiunea de operator al serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân ca fiind - persoană juridică, de drept public sau privat, care are competenţa şi capacitatea de a presta servicii în domeniul protecţiei animalelor şi căreia i s-a delegat, încredinţat sau concesionat, în condiţiile legii, realizarea activităţii de gestionare a câinilor fără stăpân. Concesiunea este consecinţa delegării (gestiunii delegate) serviciului public, iar operatorul serviciului de gestionare a câinilor a fost stabilit de către ÎCCJ prin Decizia nr. 1209/2018.

Nu reiese existenţa unei legi speciale care să dea forma, obiectul şi conţinutul unor contracte administrative. Strict din punct de vedere material, orice contract administrativ, chiar dacă este prevăzut de o lege specială, trebuie să păstreze natura, scopul şi destinaţia tipurilor de servicii publice prevăzute în prima teză a art. 2, lit. c), caz în care, sub nicio formă, protocoalele nu se încadrează.

Pe de altă parte, un protocol de colaborare nu are consistenţa juridică a unui contract de concesionare şi, în consecinţă, nu poate transfera autoritatea unui consiliu local asupra unui serviciu public din alt U.A.T. (aşa cum face contractul de concesionare asupra operatorului privat care concesionează serviciul public), ceea ce înseamnă în mod implicit că un serviciu public nu poate acţiona în regim de putere publică pe teritoriul altui U.A.T., fiind încălcată de instanţa de fond Decizia 1209/2018, cu autoritate de lucru judecat.

Or, Guvernul a aprobat această Hotărâre nr. 20/2021 tocmai pentru ca activităţile de gestionare a câinilor fără stăpân să se desfăşoare, prin încălcarea legii speciale, în baza acestor protocoale de colaborare şi prin încălcarea principiului autonomiei locale

Instanţa de fond confundă "UAT-urile" cu persoanele juridice care pot concesiona serviciul pentru gestionarea câinilor fără stăpân, pentru simplul motiv că serviciul de gestionare a câinilor fără stăpân se înfiinţează la nivelul fiecărei unităţi administrative şi, aceasta, desfăşoară activitatea prin propriul serviciu public, prin gestiune directă. Gestiunea directă este modalitatea de gestiune prin care o autoritate a administraţiei publice îşi asumă/exercită nemijlocit competenţa care îi revine cu privire la prestarea unui serviciu public potrivit legii sau actului de reglementare a serviciului public (art. 591 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019) şi nu gestiune delegată. Gestiunea delegată este modalitatea de gestiune prin care prestarea serviciului public se realizează în baza unul act de delegare şi/sau a unei autorizări din partea autorităţii administraţiei publice competente, cu respectarea prevederilor din legislaţia privind achiziţiile publice, achiziţiile sectoriale şi concesionarea de servicii, de către organismele prestatoare de servicii publice, altele decât cele prevăzute la art. 591 alin. (2) şi art. 592 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019.

Singura "autorizare" prevăzută de lege este concesionarea serviciului public. Pe de altă parte, unităţile administrative locale nu pot face dovada, conform O.U.G. nr. 57/2019, că pot desfăşura activităţi de protecţie a animalelor.

În plus, aceste "alte UAT-uri", având prin ipoteză servicii publice specializate pentru gestionarea câinilor fam stăpân, intră chiar în categoria "persoanelor juridice ... ce desfăşoară activităţi în domeniul protecţiei animalelor", având astfel dreptul de a concesiona serviciile similare din alte UA T-uri care nu şi-au înfiinţat structuri specializate în acest sens.

- Instanţa de fond a făcut o interpretare şi aplicare greşită a prevederilor art. 5 alin. (6) din H.G. nr. 1059/2013.

- Cu privire la articolul 24, alin. (2), instanţa de fond încalcă decizia 1209/2018 a ÎCCJ. Pe cale de consecinţă, se impune şi anularea art. 24 alin. (2) introdus prin HG20/2021.

- În ceea ce priveşte art. 241 acesta trebuie anulat pentru că încalcă prevederile art. 4 din Ordinul nr. 523 din 30 iunie 2008 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 205/2004 privind protecţia animalelor. Numărul de animale, cu excepţia animalelor sălbatice, deţinut de o persoană fizică sau juridică nu este restricţionat, cu condiţia respectării normelor de sănătate, protecţie şi bunăstare a acestora, prevăzute de legislaţia în vigoare.

Fapt pentru care, prin similitudine, nici preluarea din adăposturile publice a câinilor, în scopul degrevării de cheltuieli inutile din bugetele publice cu întreţinerea acestora, nu trebuie limitat la 20.

Limitarea numărului constituie o gravă încălcare a Deciziei nr. 1/2012 a CCR. În acest sens legiuitorul este obligat, ca şi cerinţă constituţională, să implice şi să responsabilizeze autorităţile publice locale, inclusiv prin sancţiuni de natură contravenţională sau penală, pentru a se evita recurgerea la măsura eutanasierii.

De asemenea, Curtea observă că prin folosirea unei tehnici legislative inadecvate legiuitorul a adus atingere în final demnităţii umane, valoare supremă prevăzută fa art. 1 alin. (3) din Constituţie, care implică şi relaţia omului cu mediul înconjurător, inclusiv cu lumea animală, ceea ce implică, în privinţa animalelor, responsabilitatea morală a omului de a îngriji aceste fiinţe într-un mod de natură a ilustra nivelul de civilizaţie atins.

Or, "limitarea numărului de câini " la 20 conduce la eutanasierea unui număr mai mare de câini, ceea ce nu reprezintă intenţia legiuitorului şi nici spiritul legii speciale, care reprezintă legea adopţiei, nu a eutanasierii.

În acelaşi sens, recurentele invocă art. 7 alin. (1) şi art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 155/2001, precum şi articolul 22 din HG1059/2013.

I.3.2. În cadrul cererii sale de recurs, recurentul-pârât Guvernul României, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, iar în urma rejudecării cauzei, a solicitat respingerea, pe fond, a acţiunii, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea criticilor sale, recurentul – pârât a susţinut, în esenţă, că soluţia pronunţată de prima instanţă asupra fondului cauzei este rezultatul interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor legale şi, că totodată, instanţa şi-a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti indicate în motivarea acţiunii de către intimatele-reclamante.

Instanţa de judecată, potrivit competenţelor, este abilitată să analizeze dacă actul administrativ supus controlului judecătoresc e în concordanţă cu prevederile legii şi a actelor de nivel superior, or, în prezenta speţă, instanţa de fond nu s-a rezumat la o astfel de analiză, ci a ales să se pronunţe asupra unor aspecte ce ţin mai degrabă de oportunitatea măsurilor contestate, care intră în marja de apreciere a autorităţilor publice competente.

În acest sens, precizează scopul Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1056/2013 şi arată că, potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2002, cu modificările şi completările ulterioare, consiliile locale, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti au obligaţia de a înfiinţa la nivelul unităţilor administrativ teritoriale, în funcţie de necesităţi, servicii specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân. La nivelul unor unităţi administrativ-teritoriale, numărul câinilor fără stăpân este scăzut, astfel încât nu se justifică amenajarea unor adăposturi publice. Pe de altă parte, în vederea reducerii numărului de câini fără stăpân, a ameliorării sănătăţii şi bunăstării acestora, a stopării înmulţirii lor necontrolate, a reducerii riscurilor asupra sănătăţii oamenilor, precum şi a prevenirii agresivităţii faţă de oameni şi alte animale este necesară gestionarea corespunzătoare de către populaţie a câinilor fără stăpân.

În actul normativ contestat este prevăzută suplimentar posibilitatea încheierii unor protocoale de colaborare între serviciile specializate pentru gestionarea câinilor tară stăpân şi unităţile administrativ-teritoriale de pe raza aceluiaşi judeţ.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 20/2021 se reglementează posibilitatea ca serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân, aparţinând consiliilor locale, să poată interveni şi prin capturarea câinilor din alte localităţi aflate pe raza întregului judeţ, nu doar în localităţile din vecinătate, ulterior, câinii fără stăpân capturaţi sunt/vor fi cazaţi în adăposturile pe care le gestionează acestea.

Această modificare era necesară întrucât circulaţia câinilor fără stăpân de cele mai multe ori depăşeşte graniţa unei singure localităţi, extinzându-se pe întregul judeţ.

În prezent, mai multe unităţi administrativ teritoriale, mai exact anumite municipii reşedinţă de judeţ, administrează adăposturi pentru câini fără stăpân, capacitatea acestora oferind şi posibilitatea adăpostirii câinilor fără stăpân capturaţi din alte localităţi de pe raza respectivului judeţ.

De asemenea, legiuitorul a înlesnit posibilitatea gestionării acestei problematici şi de către asociaţiile şi fundaţiile de profil care pot prelua din adăposturile publice un număr de maxim 20 de câini lunar.

În acest sens, consideră că prevederile Hotărârii de Guvern nr. 20/2021 nu sunt de natură să aducă atingere protocoalelor de colaborare încheiate în conformitate cu legislaţia în vigoare, nefiind necesar ca aceasta să cuprindă norme tranzitorii.

Prevederile în discuţie au fost supuse analizei Consiliului Legislativ, actul normativ fiind aprobat cu respectarea condiţiilor impuse de lege. Precizează că în Avizul nr. x/21.01.2021 al Consiliului Legislativ, prin care a fost avizat favorabil proiectul de Hotărâre de Guvern, înregistrat la registratura A.N.S.V.S.A sub nr. x/21.01.2021 s-a propus ca articol unic al proiectului să conţină trei noi puncte, respectiv pct. 5, 6 şi 7.

De asemenea, în Avizul nr. x/29.01.2021 al Consiliului Legislativ prin care a fost avizat favorabil proiectul de hotărâre, înregistrat la Registratura A.N.S.V.S.A sub nr. x/29.01.2021 se precizează faptul că art. 241 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1059/2013, introdus prin Hotărârea Guvernului nr. 20/2021, a fost introdus în urma dispoziţiilor formulate în cadrul şedinţei Guvernului din data de 27.01.2021. Astfel, actul normativ în discuţie este legal şi respectă normele de tehnică legislativă.

Concluzionând, precizează faptul că măsurile conţinute de prevederile legale prevăzute de art. 241 alin. (1) şi anulate de instanţa de fond, au fost dispuse în contextul gestionării eficiente a câinilor fără stăpân.

Faţă de toate aceste considerente, apreciază că sentinţa supusă analizei este netemeinică şi nelegală, motiv pentru care, solicită admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinţei recurate şi, rejudecând, respingerea acţiunii, în întregime, ca neîntemeiată.

I.4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamantă a formulat întâmpinare recurentul-pârât Guvernul României, solicitând respingerea recursului, ca neîntemeiat.

I.5. Procedura de soluţionare a recursului

În această etapă procesuală a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 07.10.2022, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 28.03.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul recursurilor ce fac obiectul pricinii deduse judecăţii.

I.6. Alte aspecte procesuale

Cererea de intervenţie formulată în cauză

Pentru acest termen de judecată BBB. a depus la dosar Cerere de Intervenţie accesorie în favoarea recurentei-reclamante B., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei nr. 2004 din 22.12.2021 pronunţată în dosarul civil nr. x/2021 şi, rejudecând, admiterea acţiunii şi anularea H.G. nr. 20/2021.

Prin cererea de intervenţie accesorie, BBB. a susţinut că respingerea acţiunii de către instanţa de fond s-a făcut prin încălcarea art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ. - când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei şi art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Instanţa de fond nu a motivat care este articolul din O.U.G. nr. 155/2001, ca act normativ de rang superior, pe care Guvernul l-a avut în vedere la adoptarea H.G. nr. 20/2021, care permite serviciului specializat de gestionare a câinilor fără stăpân să desfăşoare activitatea de gestionare a câinilor în baza unor protocoale de colaborare pe teritoriul altor unităţi administrativ-teritoriale din întregul judeţ.

Instanţa de fond a eliminat/ignorat prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1), ca dispoziţii imperative şi nu permisive (deoarece conţin sancţiuni prevăzute expres la art. 14 alin. (1), în cazul nerespectării lor de către autorităţile publice locale).

În justificare interesului şi calităţii, intervenienta a arătat, în esenţă, că, în realizarea obiectivelor proprii FPAM are dreptul şi obligaţia de a sesiza organele competente, inclusiv instanţele de judecată privind posibile încălcări ale legislaţiei în vigoare privind protecţia animalelor şi mediului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Asupra cererii de intervenţie accesorie formulată de BBB., în interesul recurentei – reclamante B., Înalta Curte s-a pronunţat în şedinţa publică de la acest termen de judecată, înainte de a declara închis controlul judecătoresc, în sensul admiterii în principiu a acesteia, acest aspect fiind consemnat în practicaua prezentei hotărâri.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâtul Guvernul României este fondat, urmând a fi admis, iar recursul formulat de reclamanta B. este nefondat, urmând a fi respins, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

II.1. Recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României este fondat, în privinţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prevederile legale introduse prin hotărârea de guvern atacate ca art. 241 alin. (1) şi anulate de instanţa de fond sunt următoarele: "Asociaţiile şi fundaţiile de profil pot prelua din adăposturile publice un număr maxim de 20 de câini lunar."

Sub acest aspect, instanţa de fond s-a rezumat la a analiza criticile reclamantelor sub un singur aspect, pe care l-a considerat definitoriu, şi anume acela că această limitare nu îşi găseşte suport în dispoziţiile O.U.G. nr. 155/2001, ordonanţa neconţinând o normă care să permită o astfel de limitare prin intermediul normelor metodologice, context in care trebuie să se constate că dispoziţia infralegală constituie o adăugare la lege, interzisă de art. 4, alin. (3) ("Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă") si de art. 13, lit. b) din Legea nr. 24/2000 ("proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia").

Înalta Curte reţine că dispoziţiile anulate de instanţa de fond sunt date în aplicarea legii, care nu poate prevedea în detaliu toate aspectele ţinând de executarea ei în concret. Faptul că prin dispoziţiile citate se stabileşte un număr de 20 de câini ce pot fi preluaţi lunar din adăposturile publice de către asociaţii nu constituie, aşa cum nefondat reţine instanţa de fond, o dispoziţie care adaugă la O.U.G. nr. 155/2001, ci o dispoziţie care ţine de aplicarea în concret a legii, un astfel de detaliu neavând gradul de abstractizare care să impună includerea sa în chiar textul legii, ci făcând parte din categoria de aspecte de amenajare în concret a modului de punere în executare a legii, susceptibile a fi reglementate pe calea Normelor metodologice, deci a normelor de aplicare a legii.

Prin urmare, critica de nelegalitate reţinută de instanţa de fond nu subzistă.

Cum celelalte critici ale reclamantelor nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond, iar reclamantele nu au formulat recurs incident în privinţa considerentelor, acestea nu pot fi analizate omisso medio direct în recurs, fiindcă s-ar opune dispoziţiile art. 477 C. proc. civ., aplicabile în recurs prin prisma normei de trimitere prevăzute de art. 494 C. proc. civ.

Prin urmare, recursul formulat de Guvern va fi admis, iar acţiunea reclamantelor va fi respinsă sub acest aspect.

II.2. Recursul formulat de recurenta-reclamantă B. este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.2.1. Înalta Curte reţine că, potrivit Deciziei nr. 8/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recurs în interesul legii, în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului.

În raport de această Decizie, Înalta Curte, contrar susţinerile recurentei, confirmă soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte concluzia că încălcarea normelor de transparenţă decizională putea fi invocată de către reclamante numai subsidiar invocării unui interes legitim privat, simplul fapt că acestea au ca obiect de activitate protecţia animalelor nefiind suficient pentru a justifica orice încălcare a normelor de ordine publică.

II.2.2. Motivul întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. este, de asemenea, nefondat:

- În mod eronat se susţine de către recurentă că instanţa de fond a încălcat autoritatea de lucru judecat a deciziei 1209/2018 a ÎCCJ, definitivă, cu referire la art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, în condiţiile în care concluzia sentinţei de fond este în deplină concordanţă cu concluziile deciziei instanţei supreme invocate de recurentă, prin care s-a reţinut că: "Cu privire la dispoziţiile art. 3 alin. (1) şi (3) din H.G. nr. 1.059/2013, Curtea apreciază ca nefondate aspectele de nelegalitate reiterate în recurs de către recurenta care critică ca nelegală posibilitatea încheierii unor protocoale de colaborare de către serviciile specializate cu autorităţile administrativ- teritoriale cu care se învecinează.

Această reglementare nu încalcă principiul autonomiei locale şi nu adaugă la lege, reglementând această posibilitate numai pentru eficientizarea gestionării câinilor fără stăpân dintr-un UAT de către serviciile specializate dintr-un alt UAT cu care se învecinează."

- Motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. vizează situaţiile în care s-a încălcat autoritatea de lucru judecat, în sensul art. 430 C. proc. civ., ceea ce presupune tripla identitate de părţi, obiect şi cauză, iar nu orice situaţii în care o sentinţă contrazice o afirmaţie de principiu dintr-o hotărâre definitivă.

Recurenta susţine în esenţă că instanţa de fond a încălcat decizia nr. 962/2014 a ÎCCJ prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că înlăturarea de la aplicare a legii generale ori de câte ori există o dispoziţie specială într-o materie dată nu trebuie să fie expresă, fiind de la sine înţeleasă, întrucât este consecinţa directă a principiului specialia generalibus derogant.

Or, o astfel de critică nu se încadrează în motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., astfel încât acest motiv de recurs este nefondat.

- În ceea ce priveşte critica potrivit căreia instanţa de fond ar fi încălcat art. 7 alin. (2) din C. civ., permiţând, prin sentinţa atacată, consiliilor locale să adopte hotărâri privind încheierea de către serviciul public de gestionare a câinilor fără stăpân a unor protocoale de colaborare cu alte UAT-uri din judeţ în scopul prestării serviciului prin încălcarea principiului teritorialităţii, aceasta este, de asemenea, nefondată.

Potrivit art. 7 alin. (2) din C. civ.: "(2) Actele normative adoptate, în condiţiile legii, de autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale se aplică numai în raza lor de competenţă teritorială."

Or, în cauză, hotărârea de guvern pe care recurenta o critică este adoptată de Guvern, ca autoritate centrală, ceea ce face ca actului normativ să îi fie aplicabilă primul alineat a art. 7 C. civ., potrivit căruia: "Actele normative adoptate de autorităţile şi instituţiile publice centrale se aplică pe întreg teritoriul ţării, afară de cazul în care se prevede altfel."

Prin urmare, nu se poate vorbi de o încălcare a principiului teritorialităţii, dreptul la încheierea protocoalelor fiind stabilit printr-un act al unei autorităţi centrale, iar nu locale.

II.2.3. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este, de asemenea, nefondat.

- Motivul de recurs potrivit căruia instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2013 este, de asemenea, nefondat. Textul invocat defineşte noţiunea de operator al serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân ca fiind persoană juridică, de drept public sau privat, care are competenţa şi capacitatea de a presta servicii în domeniul protecţiei animalelor şi căreia i s-a delegat, încredinţat sau concesionat, în condiţiile legii, realizarea activităţii de gestionare a câinilor fără stăpân.

Or, actul normativ atacat nu aduce niciun fel de atingere acestei definiţii.

Prin Hotărârea Guvernului nr. 20/2021 pentru modificarea şi completarea Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1059/2013, au fost modificate şi completate Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 155/2001.

Scopul Normelor este reducerea numărului de câini fără stăpân, ameliorarea sănătăţii şi bunăstării câinilor din adăposturi, stoparea înmulţirii necontrolate a câinilor de rasă comună, prevenirea abandonului şi a pierderii câinilor, facilitarea recuperării câinilor pierduţi, promovării deţinerii responsabile a câinilor, reducerea apariţiei rabiei şi a altor zoonoze, reducerea riscurilor asupra sănătăţii oamenilor, prevenirea agresivităţii asupra oamenilor şi animalelor, precum şi reducerea comerţului ilegal şi a traficului cu animale, eutanasierea câinilor nefiind una din soluţiile prioritare a acestor norme.

Prin H.G. nr. 20/2023 se reglementează posibilitatea ca serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân aparţinând consiliilor locale să poată interveni şi prin capturarea câinilor din alte localităţi aflate pe raza altui judeţ, nu doar a localităţilor din vecinătate. Prin această dispoziţie nu este cu nimic afectată dispoziţia legală pretins a fi încălcată de către recurentă.

În actul normativ contestat este prevăzută suplimentar, posibilitatea încheierii unor protocoale de colaborare între serviciile specializate pentru gestionarea câinilor iară stăpân şi unităţile administrativ-teritoriale de pe raza aceluiaşi judeţ. Această modificare era necesară întrucât circulaţia câinilor fără stăpân de cele mai multe ori depăşeşte graniţa unei singure localităţi, extinzându-se pe întregul judeţ.

Faptul că art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 nu se referă la acest tip de protocoale nu este un impediment pentru ca legiuitorul să prevadă posibilitatea încheierii lor şi nici nu schimbă destinaţia tipurilor de servicii publice prestate în baza acestor protocoale, aşa cum nefondat susţine recurenta.

Dispoziţiile art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2001 se referă nu doar la servicii concesionate, ci şi la cele încredinţate, în condiţiile legii. Or, aceste protocoale sunt tocmai o astfel de modalitate de încredinţare a prestării serviciilor, fiind fără relevanţă aspectul invocat de recurentă, că un protocol de colaborare nu are consistenţa juridică a unui contract de concesionare.

Semnificaţia acestor protocoale de colaborare nu echivalează cu încălcarea principiului autonomiei locale, ele fiind încheiate tocmai în spiritul colaborării între autorităţile locale, fiind încheiate în temeiul unei hotărâri de guvern.

- Nici critica potrivit căreia instanţa de fond a făcut o interpretare şi aplicare greşită a prevederilor art. 5 alin. (6) din H.G. nr. 1059/2013 nu se confirmă, din considerentele sentinţei rezultând că instanţa de fond a făcut o interpretare corectă a textului de lege, raportat la obiectul cauzei, care nu presupunea cenzurarea legalităţii viitoarelor protocoale, ci doar a textului ca atare din normele metodologice care consacră posibilitatea ca adăpostirea câinilor fără stăpân din unităţile administrativ-teritoriale vecine, în condiţiile alin. (4), să se facă în baza unor protocoale de colaborare.

- Critica cu privire la articolul 24, alin. (2), prin care recurenta susţine că instanţa de fond încalcă decizia 1209/2018 a ÎCCJ este, de asemenea, nefondată, în condiţiile în care, prin decizia menţionată Înalta Curte a reţinut că: "În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 24 alin. (1) şi art. 29 alin. (3) din anexa la H.G. nr. 1.059/2011, Curtea apreciază că, în mod corect prima instanţă le-a apreciat ca nelegale în raport cu dispoziţiile O.U.G. nr. 155/2001.

Instanţa fondului a reţinut că solicitarea de anulare a acestui text de lege este întemeiată în condiţiile în care se face o diferenţiere în tratamentul persoanelor care adoptă mai mult de doi câini din adăposturile publice şi persoane care ajung să deţină acelaşi număr de câini pe alte căi. Curtea apreciază ca întemeiată reţinerea instanţei de fond în cauză, situaţia persoanelor care deţin mai mult de doi câini în apartament trebuind să fie reglementată similar, nefiind aplicabile dispoziţiile deciziilor Curţii Constituţionale invocate în recurs de către pârâtul Guvernul României. Pe de altă parte, dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Norme limitează dreptul adoptatorilor de a opta între acordul vecinilor şi acordul asociaţiei de proprietari, drept prevăzut de art. 8 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 1.556/2001."

Or, în prezenta cauză, critica recurentei a vizat prevederile modificate ale art. 24 alin. (2) din Norme, potrivit cărora " 2) În cazul în care persoana adoptă mai mult de 2 câini din adăposturile publice şi îi adăposteşte într-un imobil, aceasta trebuie să prezinte în momentul depunerii cererii de adopţie acordul asociaţiilor de proprietari sau, după caz, al vecinilor.", neexistând identitate între aspectul analizat de decizia invocată ca având autoritate de lucru judecat şi prezenta cauză, în condiţiile în care dispoziţiile art. 24 alin. (1) din H.G. nr. 1.059/2013 prevedeau că: "(1) Persoana care adoptă mai mult de 2 câini din adăposturile publice şi îi adăposteşte într-un bloc de locuinţe în care există asociaţie de proprietari, aceasta trebuie să prezinte la momentul depunerii cererii de adopţie acordul asociaţiei de proprietari."

Or, actuala prevedere nu mai limitează dreptul adoptatorilor de a opta între acordul vecinilor şi acordul asociaţiei de proprietari, respectând întocmai considerentele deciziei atacate.

- În ceea ce priveşte art. 241 , Înalta Curte reţine că acest articol a fost anulat de către instanţa de fond, formând obiectul recursului pârâtului, mai sus analizat, astfel încât motivele invocate constituie apărări la acest recurs, iar nu critici în recurs.

II.3. În ceea ce priveşte cererea de intervenţie accesorie formulată în cauză de către BBB. în favoarea recurentei-reclamante B., ţinând seama de dispoziţiile art. 67 C. proc. civ. şi de caracterul accesoriu al cererii, care presupune că soluţia pronunţată asupra cererii principale condiţionează soluţia ce se va pronunţa asupra cererii de intervenţie voluntară accesorie, având în vedere că terţa asociaţie a intervenit în folosul reclamantei recurente, iar cererea principală a fost respinsă, aceasta va determina şi respingerea cererii de intervenţie voluntară accesorie ca neîntemeiată.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtul Guvernul României, va casa în parte sentinţa civilă recurată şi rejudecând va respinge în tot acţiunea formulată de reclamantele asociaţii, ca nefondată.

Se va respinge recursul formulat de reclamanta B., ca nefondat şi, în baza art. 67 C. proc. civ. se va respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta BBB., ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 2004 din 22 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa civilă recurată şi rejudecând:

Respinge în tot acţiunea acţiunea formulată de reclamantele A., B., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K.., L., M., N., O., P., Q. Timişoara, R., Asociaţia pentru protecţia animalelor HOPE, S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ. şi AAA., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca nefondată.

Respinge recursul formulat de reclamanta B. împotriva sentinţei civile nr. 2004 din 22 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta BBB., ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 martie 2023.