Competence for religious property retrocession in extravilan and administrative obligation to issue reasoned response for judicial access

Şedinţa publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia sub dosar nr. x/2020, reclamanta Mitropolia Română Unită cu Roma greco-catolică Blaj a solicitat în contradictoriu cu pârâta Comisia Specială de retrocedare a unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România următoarele: să se constate refuzul nejustificat al Comisiei Speciale de Retrocedare a unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România de a soluţiona cererea de restituire a imobilului ce face obiectul cauzei, înregistrată la pârâtă sub nr. x/2003, în ceea ce priveşte imobilele ce au aparţinut în proprietate reclamantei, respectiv: teren în suprafaţă totală de 11.834 mp, situat în Mun. Blaj, jud. Alba, înscris iniţial sub A+1.1 în CF nr. x Blaj sub nr. top x - compus din teren intravilan cu destinaţia "arător după garduri" în suprafaţă de 2 iugăre şi 90 stânjeni, transcris în CF nr. x sub nr. top x, actual înscris în CF nr. x Blaj cu nr. top x - teren construibil în suprafaţă de 7.600 mp şi în CF nr. x Blaj cu nr. top x - teren construibil în suprafaţă de 4,234 mp; construcţie edificată pe terenul înscris iniţial în CF nr. x Blaj sub nr. top x, dar neevidenţiată în cartea funciară, compusă din 54 de camere, 4 antree, 3 wc-uri şi magazie de lemne, construită din cărămidă şi acoperită cu ţiglă); să fie obligată Comisia să emită decizia prevăzută de art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2000; să fie obligată pârâta la plata cheltuielilor de judecată.

I.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 68/2021 din data de 30 martie 2021, Curtea de Apel Alba Iulia – secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus respingerea excepţiei lipsei de obiect a acţiunii, invocată prin întâmpinare, admiterea în parte a acţiunii în contencios administrativ formulate de reclamantă, fiind obligată pârâta la soluţionarea cererii privind retrocedarea imobilului înscris în CF x Blaj, nr. top x, înregistrată la Secretariatul Comisiei Speciale de Retrocedare sub nr. x/27.02.2003 în sensul emiterii deciziei motivate prevăzute de art. 3 alin. (6) din O.U.G. nr. 94/2000. Au fost respinse celelalte cereri.

I.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 68/2021 din data de 30 martie 2021 a Curţii de Apel Alba Iulia – secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Comisia Specială de Retrocedare prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii introductive, ca rămasă fără obiect.

În drept, recurenta-pârâtă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea criticilor sale, recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, următoarele:

- Instanţa a identificat în mod corect prevederile art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi ale punctului 4 din Normele metodologice de aplicare a ordonanţei anterior menţionate, însă în mod eronat a interpretat consecinţele respectării acestor prevederi, în raport cu situaţia juridică a imobilului ce face obiectul cererii de retrocedare nr. x/27.02.2003.

Astfel cum instanţa de fond a constatat, O.C.P.I. Blaj, prin adresa nr. x/16.02.2021 a transmis faptul că terenul s-a aflat în extravilan şi din anul 2003 şi-a schimbat categoria de folosinţă din arabil în teren construibil, constatându-se în anul 2019 ca fiind în intravilan.

În cuprinsul dosarului administrativ aferent cererii de retrocedare nr. x/27.02.2003 se regăseşte adresa nr. x/28.01.2021 emisă de O.C.P.I. Blaj, prin care acesta a transmis faptul că imobilul cu nr. top. x, ce face obiectul cererii de retrocedare anterior menţionat, a fost situat în extravilan de la localizare, dar odată cu dezmembrarea In cartea funciară nr. x a localităţii Blaj, prin încheierea nr. 59/2003 şi-a schimbat categoria de folosinţă din arabil în teren construibil, fără a se menţiona în cartea funciară dacă a fost trecut în intravilan.

De asemenea, acesta a mai menţionat faptul că, ulterior prin intabularea domeniului public al municipiului Blaj prin încheierea nr. 8363/2019, imobilul se afla în intravilan.

Deşi instanţa a dat eficienţă celor precizate de O.C.P.I. Blaj, reţinând cu precădere faptul că imobilul solicitat prin cererea de retrocedare s-a regăsit în extravilanul localităţii Blaj, fiind identificat abia în anul 2019 în intravilanul acesteia, aceasta a apreciat competenţa C.S.R, în raport cu existenţa clădirii de pe terenul identificat cu nr. top. x, atestată prin Inventarul bunurilor imobile care a aparţinut Mitropoliei.

Or, instanţa trebuia să aibă în punctul 4 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 94/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul că imobilul identificat cu nr. top. x, chiar dacă la momentul preluării era situat în extravilanul localităţii Blaj, iar în anul 2019, s-a constatat ca fiind în intravilan, acesta nu poate face obiectul ordonanţei anterior amintite.

Legiuitorul, în mod clar şi fără drept de echivoc a distins ce imobile pot face obiectul O.U.G. nr. 94/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar imobilele, situate, în prezent sau la data preluării abuzive, în extravilanul localităţilor, nu pot face obiectul ordonanţei anterior amintite, întrucât acestea fac obiectul Legii fondului funciar.

Ca atare, pentru cererile de retrocedare ce au ca obiect imobile aflate la momentul preluării abuzive sau in prezent în extravilanul localităţilor sunt competente de soluţionare Comisiile locale de fond funciar sau Comisiile judeţene de fond funciar, constituite în temeiul Legii nr. 18/1991. republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Este imperios a nu se omite dorinţa legiuitorului de a limita obiectele O.U.G. nr. 94/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi de a stabili competenţa fiecărei entităţi investite de lege, ce au atribuţii în procesul de restituire a imobilelor preluate abuziv şi de stabilire a măsurilor reparatorii.

Existenţa unei construcţii pe terenul solicitat de reclamantă, pentru care aceasta nu a făcut dovada proprietăţii (în cartea funciară a imobilului este înscris doar terenul având destinaţia de "arabil după grajduri") nu poate legitima speranţa că soluţionarea cererii de retrocedare ce are ca obiect imobilul teren şi construcţie este de competenţa C.S.R.

Prevederile O.U.G. nr. 94/2000 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi normele metodologice de aplicare ale ordonanţei stabilesc cu precădere faptul că imobilul, fie doar teren, fie teren şi construcţie, situat în extravilan nu face obiectul ordonanţei, prin urmare, C.S.R. nu are compentenţă de soluţionare a cererii de retrocedare ce are ca obiect un imobil (teren sau compus din teren şi construcţie). Potrivit O.U.G. nr. 94/2000, republicată cu modificările şi completările ulterioare, prin imobil se înţelege construcţie şi terenul aferent.

C.S.R. nu are competenţă de soluţionare a unei cereri de retrocedare având ca obiect un imobil compus din teren şi o construcţie care s-a aflat în extravilan, cu toate că respectiva construcţie, parte componentă a imobilului aflat în extravilan, în speţă, imobilul identificat cu nr. top. x, în viziunea instanţei de fond, nu poate fi atribuită ca aparţinând unei exploataţii agricole sau făcând parte din exploataţia forestieră.

Aceste prevederi vizează acele cereri de retrocedare formulate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005 în termenul prevăzut de art. 1 alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000, republicată.

Cererile noi având ca obiect imobile de natura celor prevăzute Ia art. IV din titlul II din Legea nr. 247/2005, având în vedere faptul că nu fac obiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000, republicată, vor fi depuse de către persoanele care se pretind a fi îndreptăţite direct la entităţile competente să le soluţioneze potrivit legilor fondului funciar, cu respectarea procedurii şi a termenelor din acest domeniu.

Aceste cereri se vor înainta de către Comisia specială de retrocedare, în vederea soluţionării, în termen de 60 de zile, comisiilor constituite potrivit legilor fondului funciar. Termenul de 60 de zile curge de la data la care Comisia specială de retrocedare primeşte situaţia juridică din care să reiasă incidenţa acestor dispoziţii.

Din raţionamentul Curţii de Apel Alba Iulia, prezentat prin considerentele sentinţei civile recurate, reiese faptul că aceasta a apreciat competenţa de soluţionare a cererii de retrocedare nr. x/27.02.2003, având ca obiect retrocedarea imobilului situat în prezent, localitatea Blaj, judeţul Alba, înscris în C.F. nr. x Blaj, nr. top. x aparţinând Comisiei speciale de retrocedare, numai prin simplul fapt că imobilul construcţie aflat pe terenul identificat cu nr. top. x are o destinaţie care nu poate fi încadrată destinaţiei de construcţie ca aparţinând exploataţilor agricole sau forestiere.

Or, instanţa de fond trebuia să ţină cont cu prioritate de locul situării imobilului solicitat prin cererea de retrocedare nr. x/2003 ce face obiectul prezentului litigiu.

Voinţa legiuitorului consacrată prin art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2000, republicată cu modificările şi completările ulterioare şi punctul 4 din Normele metodologice nu lasă loc de interpretări, nici de către instanţa de fond, fiind reglementate, in mod evident, de norme imperative, de ordine publică, întrucât protejează un interes general şi nu permit abateri de la conduita impusă.

Altfel spus, competenţa entităţilor învestite de lege cu soluţionarea cererilor de retrocedare în materia restituirii sau acordării de măsuri reparatorii se face, în raport cu prezenta speţă, în funcţie de locul situării imobilului (în extravilan sau în intravilan), nu în funcţie de destinaţia imobilului. Ca atare construcţia poate fi de orice natură, să aibă orice fel de destinaţie, atât timp cât imobilul, lato sens, teren şi construcţie strico sensu, este situat în extravilanul localităţilor, nu intră sub incidenţa O.U.G. nr. 94/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare legea cadru care reglementează restituirea bunurilor imobile care au aparţinut cultelor religioase din România.

Susţine recurenta că în mod corect si-a îndeplinit obligaţia de redirecţionare a cererii de retrocedare nr. 47S 1/27.02.2003. motivată de faptul că imobilul ce face obiectul cererii s-a aflat în extravilan Ia momentul preluării abuzive, cererea de chemare în judecată rămânând astfel fără obiect.

I.4. Apărările formulate în cauză

Deşi cererea de recurs i-a fost comunicată intimatei –reclamante Mitropolia Română Unită cu Roma Greco-Catolică Blaj în termenul legal, aceasta nu a formulat întâmpinare, ci Note de şedinţă, în cadrul cărora a solicitat respingerea recursului promovat de recurenta – reclamantă, ca nefondat.

II. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 21.07.2021, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 06.12.2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

III. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul promovat de pârâta Comisia Specială de Retrocedare este fondat, urmând a fi admis, pentru următoarele considerente:

Cadrul normativ care reglementează restituirea bunurilor imobile care au aparţinut cultelor religioase din România este reprezentat de către O.U.G. nr. 94/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În aplicarea prevederilor acestui act normativ, prin Hotărârea Guvernului nr. 1164/17.10.2002, modificată şi completată prin Hotărârea Guvernului nr. 1094/15.09.2005, au fost aprobate Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România.

Conform art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt imobile, în sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, construcţiile existente în natură, împreună cu terenurile aferente lor, situate în intravilanul localităţilor, cu oricare dintre destinaţiile avute la data preluării în mod abuziv, precum şi terenurile aflate la data preluării abuzive în intravilanul localităţilor, nerestituite până la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Pct. 4 din Normele metodologice stabileşte următoarele:

"Nu fac obiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000, republicată, imobilele situate, în prezent sau la data preluării abuzive, în extravilanul localităţilor, întrucât acestea fac obiectul legilor speciale de restituire din domeniul fondului funciar.

Dispoziţiile art. IV al titlului II din Legea nr. 247/2005 prevăd că cererile de retrocedare având ca obiect terenuri situate în extravilanul localităţilor la data preluării abuzive, precum şi construcţii de orice fel, situate în extravilanul localităţilor, aparţinând exploataţiilor agricole şi care au fost trecute în proprietatea statului, construcţii de pe terenurile forestiere, care au făcut parte din exploataţia forestieră la data trecerii în proprietatea statului, se vor înainta de către Comisia specială de retrocedare, în vederea soluţionării, în termen de 60 de zile, comisiilor comunale, orăşeneşti şi municipale constituite potrivit Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare. Termenul de 60 de zile curge de la data la care Comisia specială de retrocedare primeşte situaţia juridică din care reiese că imobilul respectiv era sau este situat în extravilan.

Aceste prevederi vizează acele cereri de retrocedare formulate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005 în termenul prevăzut de art. 1 alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000, republicată".

Interpretarea acestor dispoziţii legale confirmă susţinerile recurentei în sensul că nu fac obiectul prezentei legi terenurile situate în extravilanul localităţilor la data preluării abuzive, construcţiile de orice fel, situate în extravilanul localităţilor, aparţinând exploataţiilor agricole şi care au fost trecute în proprietatea statului, construcţii de pe terenurile forestiere, care au făcut parte din exploataţia forestieră la data trecerii în proprietatea statului.

Pct. 4 din Normele metodologice stabileşte, în mod clar şi fără drept de echivoc că nu fac obiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000, republicată, imobilele situate, în prezent sau la data preluării abuzive, în extravilanul localităţilor. Imobilele situate, în prezent sau la data preluării abuzive, în extravilanul localităţilor fac obiectul Legii fondului funciar, competenţa fiecărei entităţi învestite cu atribuţii în procesul de restituire a imobilelor preluate abuziv şi de stabilire a măsurilor reparatorii fiind stabilită în mod distinct.

În acord cu dispoziţiile legale citate, pentru cererile de retrocedare ce au ca obiect imobile aflate la momentul preluării abuzive sau in prezent în extravilanul localităţilor sunt competente de soluţionare Comisiile locale de fond funciar sau Comisiile judeţene de fond funciar, constituite în temeiul Legii nr. 18/1991. republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Aşa cum în mod corect susţine recurenta, competenţa entităţilor învestite de lege cu soluţionarea cererilor de retrocedare în materia restituirii sau acordării de măsuri reparatorii se face în funcţie de locul situării imobilului (în extravilan sau în intravilan), nu în funcţie de destinaţia imobilului.

Recurenta nu poate fi obligată la soluţionarea unei cereri în afara competenţei sale stabilite prin lege, competenţă pe care recurenta are obligaţia să şi-o verifice în raport de dezlegările instanţei de recurs mai sus arătate.

Recurenta a susţinut că si-a îndeplinit obligaţia de redirecţionare a cererii de retrocedare nr. x/27.02.2003, motivată de faptul că imobilul ce face obiectul cererii s-a aflat în extravilan Ia momentul preluării abuzive, cererea de chemare în judecată rămânând astfel fără obiect.

Cu toate acestea, din cuprinsul cererii de chemare în judecată rezultă că reclamanta-intimată se plânge de refuzul nejustificat al autorităţilor, inclusiv al autorităţii intimate, de a îi soluţiona cererea, la peste 20 de ani de la depunerea acesteia, intimata susţinând, inclusiv prin concluziile orale în faţa instanţei de recurs că nu a primit vreun răspuns, nici măcar unul negativ la cererea sa.

Or, dacă este adevărat că recurenta nu poate fi obligată să îşi depăşească competenţele prin soluţionarea unei cereri pentru care legiuitorul a stabilit competenţa de soluţionare în favoarea unei alte autorităţi, la fel de adevărat este că intimatei nu îi poate fi negat dreptul la a obţine un răspuns justificat la cererea sa, pozitiv sau negativ, fiindcă s-ar ajunge să îi fie astfel îngrădit dreptul de acces la o instanţă, garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Înalta Curte nu poate specula asupra şanselor pe care intimata le-ar avea atacând în instanţă adresa prin care cererea de retrocedare nr. x/27.02.2003, caracterul de act administrativ al unei astfel de adrese fiind subiect de controversă în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

În aceste condiţii, intimata justifică un interes în a obţine un răspuns motivat, întrucât numai fiind în posesia unui răspuns care să îmbrace forma unui act administrativ îşi poate valorifica în instanţă dreptul constituţional de a se adresa instanţelor de judecată cu o acţiune în contencios administrativ în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului impune existenţa unei căi judiciare efective care să permită revendicarea drepturilor civile [Běleš şi alţii împotriva Republicii Cehe, pct. 49; Nait-Liman împotriva Elveţiei (MC), pct. 112]. Fiecare justiţiabil are dreptul să prezinte în faţa unei instanţe orice contestaţie referitoare la "drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil". Astfel, art. 6 alin. (1) consacră "dreptul la instanţă", pentru care "dreptul de acces", şi anume dreptul de a sesiza instanţa în materie civilă, constituie un aspect [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 36; Nait-Liman împotriva Elveţiei (MC), pct. 113]. Art. 6 alin. (1) poate fi aşadar invocat de orice persoană care, considerând nelegală ingerinţa în exercitarea unuia dintre drepturile sale cu caracter civil, se plânge că nu a avut posibilitatea să se adreseze în privinţa unei asemenea încălcări unei instanţe ce corespunde cerinţelor art. 6 din CEDO. Atunci când există, cu privire la legalitatea unei astfel de ingerinţe, o încălcare reală şi serioasă referitoare fie la existenţa, fie la întinderea dreptului invocat, justiţiabilul are dreptul, în temeiul art. 6 CEDO, ca "o instanţă să soluţioneze această chestiune de drept intern" (Z şi alţii împotriva Regatului Unit (MC), pct. 92; Markovic şi alţii împotriva Italiei (MC), pct. 98].

În prezenta cauză, accesul intimatei la o instanţă este obstrucţionat prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii sale prin emiterea unui răspuns care să poată fi cenzurat de instanţă, răspuns în lipsa căruia instanţa nu se poate substitui autorităţii în exercitarea atribuţiilor proprii ale acesteia.

Prin urmare, pentru a permite intimatei exercitarea dreptului său de acces la o instanţă, se impune ca autoritatea recurentă să emită, în limitele competenţelor sale atribuite prin lege, pe care aceasta este obligată să şi le verifice în raport de dezlegările obligatorii date de instanţa de recurs prin prezenta decizie, un răspuns motivat care să îmbrace forma unui act administrativ care să poată face obiectul cenzurii de către instanţele de contencios administrativ.

În consecinţă, se va admite recursul formulat de pârâtă, se va casa în parte sentinţa recurată şi rejudecând va fi obligată pârâta Comisia Specială de Retrocedare a unor bunuri care au aparţinut cultelor religioase din România la emiterea unui răspuns motivat cu privire la cererea de retrocedare formulată de reclamanta Mitropolia Română Unită cu Roma Greco-Catolică Blaj. Se va menţine în rest sentinţa recurată.

IV. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtă, va casa în parte sentinţa recurată şi rejudecând va fi obligată pârâta Comisia Specială de Retrocedare a unor bunuri care au aparţinut cultelor religioase din România la emiterea unui răspuns motivat cu privire la cererea de retrocedare formulată de reclamanta Mitropolia Română Unită cu Roma Greco-Catolică Blaj. Se va menţine în rest sentinţa recurată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Comisia Specială de Retrocedare împotriva sentinţei nr. 68/2021 din 30 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi rejudecând:

Obligă pârâta Comisia Specială de Retrocedare a unor bunuri care au aparţinut cultelor religioase din România la emiterea unui răspuns motivat cu privire la cererea de retrocedare formulată de reclamanta Mitropolia Română Unită cu Roma Greco-Catolică Blaj.

Menţine în rest sentinţa recurată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 martie 2023.