Validity of property title and procedural conflict between 1990 and 2004 administrative litigation laws

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, iniţial pe rolul Judecătoriei Oradea, cu nr. x/2019, la data de 16.12.2019, reclamanţii Primarul Municipiului Oradea şi Municipiul Oradea au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A. S.A., Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Unitatea Administrativ Teritorială-Comuna Borş şi intervenientele B. şi C., să se constate că pârâta S.C. A. S.A. a dobândit în mod nelegal dreptul de proprietate asupra suprafeţei de 52.871 mp teren înscris în CF nr. x Sântion cu nr. topo x, respectiv 1309/66, să constate nulitatea absolută parţială a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x/1998 cu privire la suprafaţa de teren de 52.871 mp, să constate nulitatea absolută a Adeverinţei nr. x din 05.02.1999 emisă de Primăria Comunei Borş şi, drept consecinţă, să dispună efectuarea cuvenitelor menţiuni de carte funciară în sensul diminuării corespunzătoare a suprafeţei de teren proprietatea pârâtei A. S.A..

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 316 din data de 15 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii şi a respins ca tardivă acţiunea formulată de reclamanţii Primarul Municipiului Oradea şi Municipiul Oradea, în contradictoriu cu pârâţii A. S.A., Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Unitatea Administrativ Teritorială-Comuna Borş, şi cu intervenientele B. şi C.; a respins cererea de intervenţie accesorie, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii Primarul Municipiului Oradea, în calitate de Preşedinte al Comisiei Municipale de Aplicare a Legii nr. 18/1991, şi Municipiul Oradea, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, recurenţii au susţinut că în mod greşit instanţa de fond a reţinut încălcarea dispoziţiilor din Legea nr. 29/1990, aplicabile în cauză fiind dispoziţiile din Legea nr. 554/2004, act normativ în vigoare la momentul dezbaterii prezentului litigiu.

Un act administrativ individual cum este certificatul de atestare a dreptului de proprietate, se comunică numai beneficiarului său, în schimb terţii, iau cunoştinţă, de regulă, de existenţa unui act administrativ vătămător cu ocazia publicităţii prin înscrierile de carte funciară sau în orice alt mod.

În mod greşit a reţinut prima instanţă că din procesul-verbal de delimitare ar fi cunoscut existenţa certificatului de atestare a dreptului de proprietate în favoarea S.C. A.; dimpotrivă, Comisiei Municipale de Fond Funciar i-au fost puse la dispoziţie acele terenuri pentru a emite titluri de proprietate, Comisia apreciind că ele sunt libere de sarcini şi au situaţia juridică clară.

Prin procesul-verbal de delimitare încheiat între Primarul Municipiului Oradea, OCPI Bihor şi Agenţia Domeniilor Statului, la data de 07 05 2009, s-a pus la dispoziţia Comisiei Locale de Aplicare a Legii nr. 18/1991 suprafaţa de teren de 123,23 ha, cuprinzând şi aceste terenuri care au aparţinut S.C. A. S.A..

Având în vedere că pe aceste parcele nu existau niciun fel de construcţii, la nivelul Comisiei Locale nu au existat niciun fel de suspiciuni referitor la încălcarea unui eventual drept de proprietate în favoarea S.C. A. S.A., sens în care s-au făcut propuneri de reconstituire a dreptului de proprietate în favoarea persoanelor îndreptăţite, s-au emis titluri de proprietate, care s-au întabulat în colile de carte funciară aferente, s-au constituit cadastrale şi apoi s-au înstrăinat în favoarea altor persoane.

Abia în considerentele sentinţei civile nr. 4748/2018, instanţa comparând cele două titluri, respectiv certificatul de atestare a dreptului de proprietate emis pe seama S.C. A. S.A. şi Titlul de Proprietate nr. x/2009, a ajuns la concluzia că titlul emis în favoarea S.C. A. S.A. este mai bine caracterizat, dând eficienţă acestuia. Sentinţa civilă nr. 4748/2018 a rămas definitivă prin decizia civilă nr. 347/2019, un eventual termen în care putea fi atacat certificatul de atestare neputând fi decât cel ar rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti pronunţată în dosarul sus menţionat, respectiv 17.04.2019.

În acest context, recurenţii au susţinut că dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 contravin dispoziţiilor art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21 alin. (1) - (3) şi art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţie, întrucât instituie un termen de cel mult 1 an în care terţii se pot adresa justiţiei, termen care curge de la data emiterii actului administrativ atacat. Or, actele administrative unilaterale nefiind făcute publice prin mijloacele obişnuite de publicitate, terţii interesaţi pot lua cunoştinţă de existenţa acestora, doar atunci când drepturile lor sunt vătămate. Limitarea în timp a dreptului de a ataca aceste acte în justiţie, de a formula apărări ori pretenţii are caracter vădit discriminator, iar dreptul de proprietate este expus abuzurilor.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi A. S.A. prin lichidator judiciar D. şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată incidenţa în cauză a motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., sens în care va dispune admiterea recursurilor, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în integralitate, la aceeaşi instanţă, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În conformitate cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Aceste prevederi reprezintă dreptul comun în materia nulităţii actelor de procedură, care include în conţinutul acestuia toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia regulilor vizate de alte motive de casare, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În raport de obiectul acţiunii, Înalta Curte constată că instanţa de fond a nesocotit dispoziţiile procedurale cuprinse în art. 22 alin. (6) C. proc. civ., care stabilesc că judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără a depăşi limitele învestirii, în afară de cazul în care legea ar dispune altfel.

Principiul prevăzut de art. 22 alin. (6) din C. proc. civ. este dezvoltat de prevederile art. 397 alin. (1) din cod, potrivit căruia instanţa este obligată să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii. Ea nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel.

Aşadar, în baza principiilor enunţate anterior, judecătorul este ţinut de cadrul procesual trasat de către părţi, sub aspectul obiectului, cauzei şi al părţilor. Obligaţia instanţei de a se pronunţa numai cu privire la ceea ce s-a cerut constituie garanţia respectării şi aplicării principiului disponibilităţii.

În cauză, cadrul procesual a fost stabilit de reclamanţi, care au indicat în mod expres care sunt pretenţiile lor şi motivele de fapt şi de drept pe care se fundamentează acestea.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamanţii au solicitat să se constate nulitatea absolută parţială a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x/1998 cu privire la suprafaţa de teren de 52.871 mp.

De asemenea, reclamanţii au mai solicitat să se constate dobândirea în mod nelegal de către pârâta S.C. A. S.A. a dreptului de proprietate asupra suprafeţei de 52.871 mp teren înscris în CF nr. x Sântion cu nr. topo x, respectiv 1309/66, nulitatea absolută a Adeverinţei nr. x din 05.02.1999 emisă de Primăria Comunei Borş, solicitând, totodată, să se dispună efectuarea cuvenitelor menţiuni de carte funciară în sensul diminuării corespunzătoare a suprafeţei de teren proprietatea pârâtei A. S.A..

Cu toate acestea, deşi avea obligaţia să analizeze pretenţiile deduse judecăţii în modalitatea în care acestea au fost formulate, prima instanţa a respins acţiunea ca tardiv formulată, în raport cu capătul de cerere privind anularea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor Seria x nr. x/17.12.1998, modul în care a fost formulat dispozitivul sentinţei fiind în dezacord cu prevederile art. 397 alin. (1) din C. proc. civ., mai sus menţionate.

În consecinţă, în raport de aspectele anterior prezentate, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare analizat.

Înalta Curte reţine şi incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond apreciind în mod nelegal că acţiune este tardivă, în raport cu prevederile Legii nr. 29/1990.

Astfel, principala critică formulată de recurenţii-reclamanţi, care se circumscrie motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la faptul că, în soluţionarea excepţiei tardivităţii acţiunii, prima instanţă a aplicat dispoziţiile Legii nr. 29/1990, în vigoare la data de 12.03.1999, când s-a făcut menţiunea în CF nr. x Sântion a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor Seria x nr. x/17.12.1998, şi nu dispoziţiile Legii nr. 554/2004, în vigoare la data sesizării instanţei de judecată.

Înalta Curte apreciază a fi fondată critica de nelegalitate formulată cu privire la legea aplicabilă litigiului, prima instanţă făcând o greşită apreciere asupra naturii juridice a prevederilor celor două legi succesive ce reglementează contenciosul administrativ.

Astfel, pornind de la obiectul de reglementare al Legii nr. 29/1990 şi al Legii nr. 554/2004, natura juridică a acestora este, în mod evident, aceea de acte normative care stabilesc regulile şi procedurile de soluţionare a litigiilor generate de actele şi faptele autorităţilor publice.

Această concluzie este confirmată de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora prin "contencios administrativ" se înţelege: "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Natura juridică de dispoziţii cu caracter procedural generează o deosebire importantă faţă de prevederile dreptului substanţial, în ceea ce priveşte aplicarea în timp a legii noi. Astfel, în timp ce aplicarea în timp a dispoziţiilor dreptului substanţial se raportează la legea în vigoare la data întocmirii/emiterii actului contestat, dispoziţiile de procedură au caracter de imediată aplicare, reglementând litigiile adresate instanţelor de judecată după intrarea în vigoare a legii noi, indiferent de data emiterii actului juridic ce face obiectul judecăţii.

Prin urmare, deşi este real faptul că, la data emiterii actului administrativ contestat în cauză, respectiv H.G. nr. 930/2002, legea în vigoare era Legea nr. 29/1990, acest aspect nu are relevanţă în soluţionarea cauzei, întrucât dispoziţiile legale care reglementează contenciosul administrativ nu se supun regulilor de aplicare în timp a normelor de drept substanţial.

Întrucât acţiunea a fost introdusă la data de 16.12.2019 – dosarul Judecătoriei Oradea, aceasta se judecă potrivit legii aplicabile la momentul sesizării instanţei, şi anume Legea nr. 554/2004.

În aceste condiţii, reţinând că instanţa de fond a analizat cauza în temeiul unei legi inaplicabile litigiului, în raport de data sesizării sale, Înalta Curte apreciază că se impune casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., precum şi a prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentinţa civilă recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În rejudecare, urmează ca instanţa de fond să se conformeze prezentei decizii şi să aplice prevederile legale incidente, urmând a se pronunţa asupra excepţiei tardivităţii şi, dacă este cazul, asupra fondului cauzei, în limitele învestirii sale şi cu respectarea principiilor ce guvernează procesul civil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamantul Primarul Municipiului Oradea în calitate de Preşedinte al Comisiei Municipale de Aplicare a Legii nr. 18/1991 şi Municipiul Oradea împotriva sentinţei civile nr. 316 din data de 15 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 ianuarie 2023.