Financial regulatory sanction: appeal against annulment of ASF decision allowed, judgment quashed and case remanded for re-judgment

Şedinţa publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 1 octombrie 2020, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat anularea Deciziei nr. 1138 emisă de Direcţia Supraveghere şi Control Asigurări Reasigurări a ASF în data de 28.09.2020 privind sancţionarea sa cu amendă în cuantum de 100.000 RON şi sancţiunea complementară a retragerii aprobării acordate de ASF pentru exercitarea funcţiei de director executiv, înlăturarea sancţiunii amenzii în cuantum 100.000 de RON şi a sancţiunii complementare a retragerii aprobării, iar în subsidiar, a solicitat înlocuirea amenzii şi a sancţiunii complementare cu sancţiunea avertismentului, cu aplicarea principiului proporţionalităţii. Totodată, a solicitat ca, în cazul admiterii acţiunii, pârâta să fie obligată la restituirea amenzii achitate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 968 din data de 22 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară şi, în consecinţă, a anulat Decizia nr. 1138/28.09.2020 şi a exonerat reclamanta de sancţiunea amenzii de 100.000 RON şi a sancţiunii complementare a retragerii aprobării.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 968 din data de 22 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, în ceea ce priveşte presupusa încălcare a procedurii prealabile obligatorii a notificării, instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 163 alin. (181) şi (182) din Legea nr. 237/2015.

Susţine că notificarea a fost transmisă de către ASF prin adresa nr. x/31.08.2020 şi intimatului, aspect care rezultă fără dubiu din conţinutul acesteia, unde s-a consemnat în mod expres că este transmisă "In atenţia Conducerii Executive". Or, la momentul transmiterii notificării, conducerea executivă era asigurată de către intimat, în calitate de Director General al B. S.A., şi de către C., în calitate de Director Executiv al aceleiaşi societăţi. Cu alte cuvinte, notificarea a fost transmisă de A.S.F. şi celor două persoane care au săvârşit fapta în legătură cu care s-a stabilit contravenţia, intimatului şi dnei. C., în temeiul art. 163 alin. (18 indice 1) din Legea nr. 237/2015 care prevede că ASF are îndatorirea de a notifica societăţile si/sau persoanele în cauză asupra nerespectării prevederilor legale. Destinatarii notificării rezultau fără echivoc, nefiind necesară, contrar susţinerilor primei instanţe, identificarea suplimentară a intimatului.

Mai mult decât atât, potrivit dispoziţiilor legale menţionate, notificare se comunică "societăţii şi/sau persoanelor în cauză", astfel că nu există nicio prevedere legală care să impună notificarea individuală, separată, a persoanelor vizate.

Referitor la presupusa nemotivare a deciziei contestate, invocată de către reclamantă, recurenta-pârâtă a criticat sentinţa recurată din perspectiva încălcării şi aplicării eronate de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 25 alin. (1) şi art. 163 alin. (1) lit. a) şi r) din Legea nr. 237/2015, coroborate cu prevederile art. 163 alin. (12) din aceeaşi lege, şi art. 10 din Norma A.S.F. nr. 21/2016 privind raportările referitoare la activitatea de asigurare şi/sau de reasigurare.

Contrar celor reţinute de către prima instanţă, decizia A.S.F. nr. 1138/28.09.2020 a fost motivată în acord cu prevederile legale incidente, reţinându-se că singura faptă ce constituie contravenţie a fost aceea privind nerespectarea cerinţelor legale în vigoare, cu privire la modul de întocmire şi completare a machetei S.23.01.01 - Fonduri proprii prevăzute în Regulamentul de punere în aplicare (CE) 2015/2450 al Comisiei din 02 decembrie 2015 de stabilire a standardelor tehnice de punere în aplicare în ceea ce priveşte procedurile, formatele şi machetele raportului privind solvabilitatea şi situaţia financiară în conformitate cu Directiva 2009/138/CE a Parlamentului European şi a Consiliului.

În Norma A.S.F. nr. 21/2016 este prevăzut expres faptul că raportările transmise de societăţile de asigurări trebuie să aibă un caracter complet, corect, conform cu realitatea si cu cerinţele prevederilor legale. Din această perspectivă, a importanţei caracterului raportărilor transmise la autoritate, în art. 10 din Norma A.S.F. nr. 21/2016 a fost stabilită o responsabilitate directă şi la un nivel suficient de înalt în ierarhia unei societăţi de asigurare, respectiv o răspundere colectivă la nivelul conducerii executive de asigurare a caracterului complet al raportărilor, corect, conform cu realitatea şi cu cerinţele prevederilor legale privind raportările. Nu mai puţin adevărat este faptul că, potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, conducerii societăţilor îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare.

Instanţa de fond trebuia să observe aceste dispoziţii legale şi să constate că toate aspectele reţinute pe larg de ASF în preambulul deciziei, converg către concluzia nerespectării de către intimat a cerinţelor legale în vigoare cu privire la modul de întocmire şi completare a machetei S.23.01.01 - Fonduri proprii, faptă proprie imputată intimatului.

În Decizia A.S.F. nr. 1138/28.09.2020, s-a arătat că raportarea sumei de 50 milioane RON în categoria fondurilor proprii s-a făcut fără documente justificative şi cu nerespectarea cadrului legal specific evaluării şi clasificării fondurilor proprii.

Consecinţa acestei înregistrări a fost aceea că indicatorii societăţii, raportaţi la A.S.F., au fost supraestimaţi, gradul de acoperire al SCR cu fonduri eligibile raportat de societate, de 122%, a scăzut la 100,10% după recalcularea acestuia prin eliminarea sumei de 50 mii. RON. Această creştere nejustificată cu documente, de aproximativ 22% a fondurilor proprii, raportată la A.S.F., a fost de natură să indice autorităţii, în mod nereal, o capitalizare adecvată a societăţii în condiţiile în care, dimpotrivă, dacă nu ar fi fost realizată, ar fi tras un semnal de alarmă asupra situaţiei financiare a societăţii. Astfel, a fost pusă la îndoială onestitatea conducerii societăţii, iar prin aceasta, influenţa susceptibilă de a aduce atingere unei administrări corecte şi prudente a societăţii, dată fiind evidenţa scopului raportării în cadrul machetei S23.01.01 de a creşte în mod artificial capitalul social, de a arăta în mod nereal o capitalizare adecvată a societăţii, respectiv a unei rate de acoperire a cerinţei de capital de solvabilitate (SCR) corespunzătoare şi o capacitate bună de onorare a obligaţiilor faţă de asiguraţi, în loc de o situaţie financiară în deteriorare.

Toate aceste elemente se regăsesc în decizia contestată, sens în care sunt nefondate argumentele primei instanţe referitoare la împrejurarea că în actul contestat nu ar fi nicio referire la fapta săvârşită personal de intimat, că motivarea se referă la societate, că nu ar exista o motivare a faptei prin raportare la conduita personală a intimatului, respectiv că nu ar fi indicat elementul material prin care intimatul a săvârşit contravenţia.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, motivul de casare invocat şi dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de către pârâta ASF este fondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Potrivit art. 163 alin. (18) indice 1 şi 18 indice 2 din Legea 237/2015, "A.S.F. notifică societăţile şi/sau persoanele în cauză asupra nerespectării prevederilor legale, acestea având dreptul ca în termen de 7 zile de la primirea notificării să explice motivul nerespectării sau să formuleze obiecţiuni. După expirarea termenului prevăzut la alin. (181), A.S.F. poate adopta măsuri adecvate pentru prevenirea sau remedierea oricăror situaţii de nerespectare a dispoziţiilor legale constatate sau poate aplica sancţiuni contravenţionale."

Potrivit dispoziţiilor legale menţionate anterior, autorităţii de supraveghere îi revine obligaţia de a notifica constatarea unor contravenţii societăţii şi/sau persoanelor vizate de aceste constatări.

În urma verificării actelor depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că notificarea nr. x/31.08.2020 a fost transmisă de către ASF cu respectarea prevederilor art. 163 alin. (18) indice 1 şi alin. (18) indice 2 din Legea nr. 237/2015, din partea introductivă a notificării reieşind că aceasta este adresată societăţii ("către B.") şi conducerii acesteia ("în atenţia conducerii executive").

Întrucât membrii conducerii executive erau la acel moment reclamantul, în calitate de director general şi doamna C., în calitate de director executiv, aspect ce nu a fost contestat de niciuna dintre părţile litigante, Înalta Curte, în dezacord cu instanţa de fond, constată că sintagma "în atenţia conducerii executive" asigură identificarea exactă a destinatarilor notificării, prin prisma calităţii deţinute, nefiind necesară nominalizarea expresă a acestora.

Înalta Curte observă că nici art. 163 alin. (18) indice 1 din Legea nr. 237/2015 şi nici art. 10 din Norma ASF nu prevăd în mod expres obligaţia notificării separate, individuale a membrilor conducerii executive.

Pe de altă parte, nu pot fi primite nici susţinerile intimatului-reclamant potrivit cărora nu a avut cunoştinţă de procedura derulată, respectiv că nu a avut acces la notificarea emisă de ASF întrucât la momentul comunicării acesteia s-a aflat în concediu medical, aceste apărări neavând relevanţă în privinţa modalităţii în care s-a desfăşurat procedura prealabilă de comunicare a notificării. În plus, nu există nicio prevedere legală care să condiţioneze validitatea comunicării notificării de aflarea în activitate a persoanei sancţionate. Scopul notificării este aducerea la cunoştinţă persoanei vizate a faptei în legătură cu care s-a stabilit contravenţia, pentru a-i da posibilitatea ca, în termen de 7 zile de la primirea notificării, să explice motivul nerespectării prevederilor legale sau să formuleze obiecţiuni. Formularea unui răspuns din partea persoanei vizate nu este obligatorie, astfel că, la expirarea termenului de 7 zile, chiar şi în lipsa formulării unor obiecţiuni, ASF poate proceda la emiterea deciziei de sancţionare.

Mai mult decât atât, intimatul – reclamant nu a dovedit în concret existenţa unei vătămări, limitându-se doar la a invoca pretinsa cenzurare a dreptului de a formula obiecţiuni, însă legislaţia incidentă în această materie îi recunoaşte posibilitatea de a-şi putea exercita dreptul de apărare şi pe calea controlului efectuat de către instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea cererii de anulare a deciziei de sancţionare emise de către ASF.

Nu poate fi ignorată nici împrejurarea că, la data de 4 septembrie 2020, înăuntrul termenului de 7 zile prevăzut de art. 163 alin. (18) indice 1 din Legea nr. 237/2015, societatea B. S.A., reprezentată legal de către reclamant, în calitate de director general şi prin reprezentant convenţional D. SCA, a răspuns notificării emise de către ASF, astfel cum rezultă din emailul ataşat la dosarul de fond, având ca subiect "clarificări privitoare la adresa x/31.08.2020".

Întreaga corespondenţă anterioară emiterii deciziei a fost adresată tot societăţii şi "în atenţia conducerii executive", care avea îndatorirea îndeplinirii obligaţiilor reţinute în actul contestat, fiind primită fără vreo împiedicare şi răspunzându-i-se, prin conducerea executivă, fără nicio obiecţiune de natura celei invocate în contestaţie, ci doar cu privire la calcule şi la constatările controlului.

Greşita apreciere a intimatului-reclamant în ceea ce priveşte notificarea, ca vizând exclusiv săvârşirea unei contravenţii de către societate, iar nu de conducerea executivă a acesteia, nu îi poate fi imputată autorităţii de supraveghere şi nu poate conduce la concluzia că aceasta nu a respectat prevederile Legii nr. 237/2015 referitoare la procedura de comunicare.

Înalta Curte are în vedere şi dispoziţiile art. 10 din Norma ASF nr. 21/2016, potrivit cărora "membrii conducerii executive a entităţii raportoare răspund pentru caracterul complet, corect şi conform cu realitatea şi cerinţele prevederilor legale al raportărilor transmise". Or, în speţă, notificarea a fost transmisă la sediul social al B. S.A., fiind adresată atât societăţii, cât şi conducerii executive, aşadar strict persoanelor în sarcina cărora cadrul legal referitor la raportări instituie obligaţii.

Faţă de toate aceste aspecte, Înalta Curte constată că recurenta Autoritatea de Supraveghere Financiară a respectat art. 163 alin. (18) indice 1 din Legea nr. 237/2015 în ceea ce priveşte procedura de comunicare a notificării către intimatul-reclamant, instanţa de fond reţinând eronat încălcarea acestor dispoziţii legale.

În continuare, Înalta Curte constată că şi cea de-a doua critică de nelegalitate a sentinţei recurate privind greşita constatare de către instanţa de fond a nemotivării actului administrativ contestat, este fondată.

Analizând conţinutul deciziei contestate în prezenta cauză, Înalta Curte apreciază că, în partea introductivă a acesteia, autoritatea de supraveghere a expus în mod detaliat motivele care au condus la constatarea săvârşirii contravenţiei de către intimat, cu respectarea prevederilor art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

Contrar susţinerilor intimatului-reclamant, actul administrativ este amplu fundamentat în fapt şi în drept, menţiunile satisfăcând pe deplin cerinţa motivării, asigurând atât posibilitatea persoanei interesate de a cunoaşte acuzaţiile ce i se aduc şi a formula apărări corespunzătoare, cât şi facilitarea controlului judiciar al instanţei de contencios administrativ.

În concluzie, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite, în limitele arătate, recursul declarat de pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Trebuie subliniat că prima instanţă a anulat decizia ASF nr. 1138/28.09.2020 reţinând două motive de nulitate a acesteia, respectiv încălcarea procedurii prealabile a notificării şi nemotivarea deciziei contestate, fără a mai examina şi a se pronunţa cu privire la celelalte aspecte invocate de către reclamant, respectiv la motivele de nelegalitate ale deciziei (numerotate cu 3.2, 3.3, 3.5 în acţiunea introductivă), la motivele de netemeinicie, precum şi la cele privind încălcarea principiilor supravegherii, documentării, raţionamentului calificat în procesul de supraveghere şi a principiului proporţionalităţii în ceea ce priveşte sancţiunea aplicată.

Înalta Curte reţine că judecătorul are obligaţia de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din acelaşi act normativ, instanţa trebuie să examineze fiecare pretenţie şi apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare şi a explicaţiilor părţilor, dacă este cazul. Or, în cauza de faţă, procedând la anularea deciziei ASF exclusiv din perspectiva încălcării procedurii prealabile a notificării şi nemotivarea deciziei contestate, celelalte argumente şi motive expuse de către părţi nu au mai fost examinate.

Faţă de această împrejurare, în raport şi de prevederile art. 497 alin. (1) coroborate cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. şi pentru a asigura părţilor dreptul la soluţionarea cauzei cu respectarea dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în vederea examinării cererii de chemare în judecată sub toate aspectele invocate.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta ASF, va casa sentinţa civilă recurată şi va trimite cauza spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 968 din data de 22 iunie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.