Negative jurisdictional conflict resolved: Court of Appeal Iași holds exclusive review of Moldovan citizen's border-entry ban.

Şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 28.04.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, încetarea sau anularea măsurii interzicerii intrării în România, dispuse la data de 16.04.2022, de către agentul principal de poliţie din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră Bucur Vlăduţ.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 1217 din data de 14.06.2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. şi pe pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, în favoarea Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

În considerentele sentinţei a reţinut că art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 este o normă de procedură cu caracter special, derogatorie de la norma de drept comun prevăzută de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi se aplică cu prioritate.

A mai reţinut dispoziţiile art. 1063 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002, apreciind că pentru stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, este necesară stabilirea înţelesului noţiunii de "formaţiune care a dispus această măsură", prevăzută de 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002.

În acest sens, a apreciat că se impun a fi avute în vedere prevederile art. 12 alin. (1) şi (4) din O.U.G. nr. 104 din 27 iunie 2001, pe care le-a interpretat coroborat cu prevederile 1063 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002, reţinând că decizia prin care se dispune interzicerea intrării pe teritoriul României pentru o perioadă determinată, a unui cetăţean străin, se dispune de către inspectoratul teritorial al Poliţiei de Frontieră, în a cărui rază teritorială de competenţă se află punctul de trecere al frontierei unde s-a petrecut fapta care a generat luarea acestei măsuri.

În litigiul de faţă, măsura interzicerii intrării pe teritoriul României a reclamantei A. a fost dispusă prin Nota-raport nr. x/16.04.2022, de către comisarul de poliţie B. de la PTF – Iaşi din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi, astfel că, în speţă, competenţa teritorială exclusivă de soluţionare a cauzei aparţine Curţii de Apel Iaşi, în a cărei rază teritorială se află formaţiunea care a dispus această măsură.

Consideră că nu poate fi reţinută competenţa teritorială exclusivă de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, în raport cu prevederile art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, întrucât actul administrativ prin care s-a instituit măsura contestată de reclamant nu a fost emis de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, autoritate publică centrală, cu sediul în raza teritorială de competenţă a Curţii de Apel Bucureşti, iar măsura confirmării dispusă prin rezoluţia aplicată pe Nota-raport nr. x/16.04.2022 reprezintă o condiţie procedurală posterioară măsurii dispuse de către comisarul de poliţie B. de la PTF – Iaşi din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi, prin care organul superior, Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, s-a declarat de acord cu măsura dispusă deja de un organ inferior, care, fără această manifestare de voinţă posterioară nu ar produce, conform legii, efecte juridice. Aşadar, prin rezoluţia aplicată pe Nota-raport, organul ierarhic superior doar a aprobat măsura interziceri intrării reclamantului în România, dispusă anterior prin Nota-raport nr. x/16.04.2022 de către personalul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi.

De asemenea, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că, în aplicarea prevederilor art. 1063 alin. (4) din O.U.G. nr. 194/2002, PTF – Iaşi - Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi a comunicat reclamantei, sub semnătură, Decizia nr. 403643/16.04.2022, ceea ce reprezintă un argument juridic suplimentar în sensul că această Notă-raport, emisă de PTF – Iaşi - Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi, reprezintă actul administrativ tipic, de bază, care produce efecte juridice în ceea ce priveşte măsura interzicerii intrării pe teritoriul României a reclamantei.

Pe de altă parte, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că, dacă s-ar accepta punctul de vedere în sensul că Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră reprezintă, în toate cazurile, formaţiunea care a dispus măsura interzicerii intrării pe teritoriul României a reclamantei, Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal ar avea competenţă teritorială exclusivă de soluţionare a cererilor având ca obiect anularea actelor administrative prin care s-a dispus această măsură, or, o asemenea interpretare nu poate fi primită, fiind contrară scopului urmărit de legiuitor la adoptarea acestui act normativ, iar pe de altă parte, nu există o normă de procedură cuprinsă într-o lege specială care să instituie o competenţă teritorială exclusivă de soluţionare a unor astfel de cereri.

2.2. Hotărârea Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 144/2022 din data de 25 octombrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat soluţionarea cererii formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră - Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării conflictului.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că prin Nota-raport nr. x/19.07.2019 este prezentată situaţia de fapt şi s-a propus aprobarea instituirii măsurii interzicerii intrării în România, propunerea fiind aprobată de Inspectorul General al IGPF, C., fapt confirmat şi de site-ul oficial https:/www.x.ro, prin care se atestă că la data emiterii actului semnatarul acestuia era împuternicit Inspector General.

A mai reţinut că actul contestat reprezintă doar înştiinţarea comunicată reclamantei cu privire la aplicarea interdicţiei de intrare pe teritoriul României, în conţinutul acestei adrese arătându-se în mod expres că organismul care a dispus măsura este Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, cu sediul în municipiul Bucureşti.

Curtea de Apel Iaşi a apreciat că structura teritorială ITPF Iaşi nu are decât calitatea de organ constatator al evenimentului, nu şi competenţa de a dispune măsura interzicerii intrării în România, întrucât această măsură are valabilitate pe întreg teritoriu ţării.

Consideră că, în condiţiile art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, reclamanta trebuia să înainteze cererea de anulare a actului administrativ curţii de apel în raza căreia se află formaţiunea ce a dispus această măsură, respectiv Curţii de Apel Bucureşti.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, reglementat de dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., potrivit cărora există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei, din perspectiva interpretării noţiunii de "formaţiune care a dispus această măsură", prevăzută de 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă contestaţia formulată de reclamantă, cetăţean moldovean, împotriva măsurii luate împotriva sa, având ca obiect interzicerea intrării pe teritoriul României, dispusă la data de 16.04.2022.

Potrivit dispoziţiilor art. 106 ind. 3 din O.U.G. nr. 194/2002 (forma în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată):

"(1) Interzicerea intrării în România se dispune, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de Inspectoratul General pentru Imigrări, concomitent cu emiterea deciziei de returnare.

(2) Interzicerea intrării în România se dispune, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de Inspectoratul General pentru Imigrări sau de organele poliţiei de frontieră şi în situaţia în care străinul nu a făcut obiectul unei măsuri de îndepărtare, precum şi împotriva străinilor prevăzuţi la art. 8 alin. (1) lit. b) -d) şi art. 8 alin. (2) lit. a) -b1) sau care nu îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 6 alin. (1) lit. h).

(3) Interzicerea intrării în România nu se dispune dacă străinul cu şedere ilegală face dovada că s-a aflat în imposibilitatea de a părăsi teritoriului României din motive umanitare sau din alte motive obiective independente de voinţa sa.

(4) Dispunerea măsurii de interzicere a intrării în România se comunică străinilor, în scris, de către organul care a luat măsura şi conţine motivarea în fapt şi în drept, precum şi informaţiile privind căile de atac posibile.

(5) Măsura de interzicere a intrării în România poate fi contestată de către străin în termen de 10 zile de la comunicare la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea care a dispus această măsură. Contestaţia nu suspendă executarea măsurilor de îndepărtare. Hotărârea instanţei este definitivă."

Astfel, în temeiul art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, suscitat, măsura interzicerii intrării în România poate fi contestată de către străin, în termen de 10 zile de la comunicare, la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea care a dispus această măsură, aceste dispoziţii stabilind o regulă de competenţă teritorială exclusivă, în funcţie de sediul autorităţii publice care a dispus măsura interzicerii intrării în România.

În speţă, se constată că măsura administrativă de interzicere a intrării în România a fost iniţiată şi realizată efectiv de PTF – Iaşi - Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi, prin Nota-raport, măsura fiind adusă la cunoştinţa reclamantei prin Decizia nr. 403643/16.04.2022.

Textul legal face referire la "formaţiunea" care a dispus această măsură, or, controlul de frontieră, constatarea că străinul a depăşit termenul legal de şedere în România şi măsura administrativă efectivă de interzicere a intrării în România au fost realizate de către formaţiunea PTF – Iaşi - Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi.

Prin urmare, sintagma "formaţiunea care a dispus această măsură" din cadrul art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 nu se referă la avizul administrativ propriu-zis al Inspectoratului General, care oricum este mult ulterior măsurii administrative de interzicere a intrării în România. Expresia se referă la măsura administrativă imediată de interzicere, de oprire a străinului de a intra în România, realizată în speţă de un angajat operativ al PTF Iaşi din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi, chiar dacă aceasta este avizată favorabil mult ulterior prin avizul conform al Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră. Străinul nu poate intra efectiv în România din cauza măsurii administrative a formaţiunii, nu din cauza avizului administrativ ulterior al Inspectoratului General.

Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că este corectă interpretarea dată de către Curtea de Apel Bucureşti, în sensul că, dacă s-ar accepta punctul de vedere conform căruia Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră reprezintă, în toate cazurile, formaţiunea care a dispus măsura interzicerii intrării pe teritoriul României a reclamantei, s-ar institui, cu privire la acest tip de cereri, o competenţă teritorială exclusivă în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Mai mult, într-o atare situaţie, norma de la art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 ar rămâne lipsită de conţinut, întrucât formaţiunea care a dispus măsura interzicerii intrării pe teritoriul României ar fi, în toate situaţiile, Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Iaşi, în favoarea Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 12 ianuarie 2023.