Challenge to pandemic alert decree: excess of power, procedural disposition, and validity of vaccination-based event access restrictions

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17.08.2021 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, modificată, reclamanţii A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne: anularea în întregime a H.G. nr. 826 din 5 august 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 11 august 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19; în subsidiar, anularea parţială a oricăreia dintre următoarele măsuri: anularea stării de alertă pentru judeţul Cluj; anularea anexei 2 art. 2 privind carantinarea; anularea anexei 2 art. 4 raportat la anexa 3 art. 1 pct. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 26 privind condiţionarea participării la orice eveniment de vaccin sau test; încetarea stării de alertă. De asemenea, au solicitat acordarea daunelor morale în cuantum de 1000 RON pentru reclamanta A..

2. Hotărârile instanţei de fond, atacate cu recurs

2.1. Prin încheierea de amânare a pronunţării din data de 23 septembrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de inadmisibilitate a acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, invocată de pârâtul Guvernul României, şi a unit cu fondul cauzei excepţia lipsei de interes şi excepţia nulităţii cererii de chemare în judecată.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 236/2021 din 28 septembrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins: excepţia tardivităţii modificării de acţiune; excepţia nulităţii cererii de chemare în judecată şi excepţia lipsei de interes a reclamanţilor în formularea acţiunii.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne; a anulat în întregime H.G. nr. 826/5 august 2021, H.G. nr. 932/9 septembrie 2021 şi H.G. nr. 990/17 septembrie 2021 şi a respins capătul de cerere privind acordarea de daune morale.

3. Cererile de recurs

3.1. Împotriva încheierii din 23 septembrie 2021 şi a sentinţei civile nr. 236/2021 din 28 septembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârilor recurate, în sensul admiterii excepţiilor invocate, iar pe fond, respingerea acţiunii, astfel cum a fost modificată.

În motivarea recursului a arătat că excepţia inadmisibilităţii acţiunii în justiţie pentru lipsa plângerii prealabile vizează însuşi exerciţiul dreptului la acţiune, sens în care a invocat disp. art. 193 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. A criticat motivarea soluţionării acestei excepţii, întrucât toate actele adoptate de Guvernul României (hotărâri şi ordonanţe) intră în circuitul civil de la momentul publicării lor în Monitorul Oficial, cu excepţia celor în cuprinsul cărora se indică o altă dată de la care încep să îşi producă efectul. O astfel de interpretare presupune golirea de conţinut a noţiunii de procedură prealabilă obligatorie, ceea ce nu este permis.

În considerarea faptului că obiectul cererii, astfel cum a fost modificat şi precizat, vizează anularea unor hotărâri ale Guvernului, iar nulitatea actelor juridice produce efecte retroactive, nu se justifică eludarea acestei obligaţii în sarcina reclamanţilor, doar pentru că valabilitatea măsurilor dispuse prin prelungirea stării de alertă este de 30 de zile.

Recurentul a criticat, totodată, şi soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes a reclamanţilor în formularea acţiunii. Aceştia au învederat doar un interes general, coroborat cu un interes personal ipotetic, fără a face nicio dovadă asupra prejudiciului produs prin adoptarea hotărârilor Guvernului contestate. Nu este suficientă afirmarea existenţei unui drept actual, ci şi justificarea folosului practic urmărit prin punerea în mişcare a procedurii judiciare.

A invocat disp. art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Decizia nr. 66/2009 a Curţii Constituţionale susţinând că interesul se dovedeşte, nu se presupune, iar reclamanţii nu au prezentat minime dovezi în sensul încălcării vreunui drept personal, recunoscut de lege, prin adoptarea actului administrativ contestat sau a unui interes legitim, iar motivele prezentate ar putea fi incluse în categoria interesului general. Instanţa de fond, prin motivarea soluţiei pronunţate cu privire la această excepţie, a adus argumente proprii, independente de susţinerile reclamanţilor, încălcându-se nu doar principiul disponibilităţii şi al contradictorialităţii, dar şi cel al exercitării cu bună-credinţă a rolului activ al instanţei în soluţionarea cauzei.

Cu privire la soluţia pronunţată pe fondul cauzei, a arătat că prima instanţă nu a realizat o încadrare juridică adecvată în raport cu situaţia de fapt, ceea ce a condus la pronunţarea unei soluţii vădit nefondate. Mai mult, motivarea soluţiei excede motivelor cererii de chemare în judecată şi ale cererilor precizatoare. Necesitatea menţinerii stării de alertă nu se rezumă la derularea concertelor, ci vizează - în primul rând - asigurarea stocului de medicamente şi echipamente, a vaccinurilor, a capacităţii de reacţie a instituţiilor statului. Măsurile au fost luate gradual pe parcursul ultimului an şi, ori de câte ori rata infectărilor a scăzut, au fost dispuse măsuri de relaxare. Măsurile dispuse prin hotărârile Guvernului supuse controlului judecătoresc în prezenta cauză nu "au împărţit populaţia României în persoane vaccinate şi nevaccinate", tot astfel cum disp. art. 37 C. civ. nu împart populaţia în persoane cu capacitate de exerciţiu şi persoane fără capacitate de exerciţiu.

Instanţa de fond nu a avut niciun temei sau documentaţie pentru a susţine că vaccinurile puse la dispoziţia populaţiei ar putea altera starea de sănătate a persoanelor vaccinate, acestea nefiind motive care să conducă la anularea hotărârilor în litigiu ale Guvernului.

Legalitatea actelor administrative impune respectarea anumitor cerinţe: actele să fie adoptate sau emise de către autorităţile competente din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestor competenţe; conţinutul actului administrativ să fie conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative şi a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege. Toate aceste cerinţe esenţiale au fost respectate în cauză, hotărârile Guvernului fiind adoptate în deplină concordanţă cu prevederile art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare. Toate măsurile dispuse atât în perioada stării de urgenţă, cât şi în prezent, în perioada stării de alertă, au fost instituite în limitele permise de Constituţia României, în măsura art. 53 din Constituţie.

3.2. Împotriva aceleiaşi sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului a arătat că instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, când a admis cererea de modificare a acţiunii, fiind incident motivul de casare prevăzut la art. 488 alin, (1) pct. 5 C. proc. civ.. Art. 204 alin. (3) C. proc. civ. are caracter imperativ şi nu lasă loc de interpretări, instanţa fiind obligată să îl aplice în toate situaţiile. Cu toate că a arătat în mod expres faptul că nu este de acord cu modificarea cererii de chemare în judecată, instanţa a înlăturat de la aplicare dispoziţiile legale imperative.

De asemenea, instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti la pronunţarea soluţiei, fiind incidente disp art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., prin raportare la disp. art. 1 alin. (4) din Constituţia României, întrucât nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri nu numai asupra oportunităţii măsurilor dispuse, ci chiar asupra menţinerii stării de alertă. În mod indirect, prin anularea hotărârilor de Guvern prin care s-a prelungit starea de alertă şi, implicit, eliminarea măsurilor de prevenire, se schimbă, în primul rând, politica de răspuns de sănătate publică.

A invocat prevederile Legii nr. 55/2020 (art. 2, art. 3, art. 4) precizând care sunt factorii de risc ce trebuie analizaţi, cumulativ, cu ocazia dispunerii/prelungirii stării de alertă. Prin analizele privind situaţia epidemiologică efectuate de organismele îndrituite prin legile emise în domeniul managementului situaţiilor de urgenţă/pe durata declarării pandemiei şi care au creat cadrul normativ specific, au fost propuse măsurile de limitare a răspândirii virusului SARS-CoV-2. Situaţia epidemiologică a fost supusă analizei în cadrul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, în limitele conferite de Legea nr. 55/2020, şi a avut loc în contextul generat de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale, determinată de răspândirea virusului SARS-CoV-2.

Din preambulul hotărârilor de Guvern rezultă că la baza măsurilor au stat Hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza unor Analize a factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, întocmită la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei. De asemenea, au fost luate în considerare propunerile Grupului de Suport Tehnico - Ştiinţific privind Gestionarea Bolilor Înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului. Aceste organisme au competenţa, din punct de vedere tehnic, administrativ, să evalueze riscul epidemiologic în rândul grupurilor populaţionale. Din acest punct de vedere, instanţa de fond şi-a depăşit competenţa privind asigurarea legalităţii soluţionării cererii depuse de reclamanţi. Instanţa era datoare să analizeze actul prin prisma "excesului de putere" în emiterea actului administrativ, deci cu reţinerea situaţiei de fapt existente, a datelor oficiale şi a propunerilor specialiştilor, urmând să concluzioneze dacă emitentul actului administrativ a depăşit limitele oferite de actul normativ de nivel superior în baza căruia au fost emise hotărârile de Guvern. Cu toate aceste, instanţa, nu numai că nu s-a limitat la analiza legalităţii actului, ci s-a substituit specialiştilor şi a depăşit chiar cadrul procesual făcând referiri la aspecte care excedează obiectului cauzei, menţionând în considerente informaţii şi date din afara cadrului procesual, cum sunt politicile de vaccinare ale altor state membre ale Uniunii Europene, pronunţându-se asupra politicii de sănătate publică a statului român în ceea ce priveşte acceptarea vaccinurilor avizate de Agenţia Europeană a Medicamentului, alte campanii de presă susţinute de Guvern (aspecte exterioare cauzei, care, evident, depăşesc competenţa instanţei).

O dovadă clară a imixtiunii judecătorului într-un domeniu pe care nu îl stăpâneşte, în care este necesară expertiza specialiştilor, este situaţia actuală a României şi a sistemului sanitar - 16.12.2021- în ultimele 24 de ore fiind 15.239 cazuri noi de persoane infectate. Chiar şi la data pronunţării sentinţei numărul cazurilor era în creştere - în ultimele 24 de ore au fost înregistrate 11.049 de cazuri noi de persoane infectate cu SARS- CoV-2.

Astfel cum s-a reţinut în practica judiciară, oportunitatea actului administrativ "scapă" controlului instanţei care este obligată să utilizeze un test similar celui folosit de CEDO, prevăzut şi de art. 53 din Constituţia României. Aspectele ştiinţifice, de natură medicală, ţin de aprecierea informaţiilor furnizate de INSP şi de analiza factorilor de risc care au sprijinit hotărârea C.N.S.U., ce a stat la baza emiterii hotărârilor de Guvern.

Recurentul a invocat şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la soluţia dată excepţiei lipsei de interes, sub dublu aspect. Pe de o parte, precizează că la acest moment hotărârile de Guvern contestate nu mai sunt în vigoare, acestea producându-şi efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel că intimaţii - reclamanţi nu ar obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de anulare a actului administrativ. În acest sens a invocat jurisprudenţă relevantă, respectiv Deciziile ÎCCJ nr: 1668/17.03.2021, 3973/29.07.2020, 4188/09.09.2020 şi 1/05.01.2021.

Pe de altă parte, nelegalitatea soluţiei se raportează şi la disp. art. 8 din Legea nr. 554/2004. Astfel, instanţa porneşte în argumentarea respingerii excepţiei de la o prezumţie nedovedită, aceea a calităţii reclamanţilor de persoane nevaccinate. În urma verificărilor efectuate, nu s-a reuşit identificarea acestei calităţi, expuse de către partea adversă. Trecând peste faptul că intimaţii - reclamanţi nu invocă motive de nelegalitate concrete în ceea ce priveşte hotărârile de Guvern contestate, limitându-se la afirmaţii de ordin general, nici nu arată care este interesul propriu, particular, vătămat, motivele invocate având un caracter general.

Prima instanţă a aplicat în mod eronat dispoziţiile legale privind legitimarea persoanelor fizice de a invoca încălcarea unui interes legitim public; deşi art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 stabileşte regula conform căreia persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care se invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în speţă a acceptat ca intimaţii să inverseze această regulă. Deşi reclamanţii au prezentat situaţii ipotetice, la nivel declarativ, fără a face dovada că le-a fost vătămat vreun drept personal, concret, instanţa a preluat afirmaţiile fără o minimă verificare a susţinerilor. Chiar şi acceptând ideea că interesul legitim privat vătămat este reprezentat de imposibilitatea reclamanţilor de a participa la evenimentele culturale şi sportive, deci cu privire la o serie de măsuri punctuale, totuşi, analiza instanţei s-a extins cu privire la actul administrativ normativ, în întregime.

Actul administrativ normativ ce face obiectul acţiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a Legii nr. 55/2020, iar instanţa a analizat actul administrativ în întregime, chiar dacă reclamanţii nu au invocat şi dovedit o vătămare în raport de toate măsurile dispuse. Aceştia tind la ocrotirea unui interes legitim public, criticile au un caracter general şi configurează apărarea unui interes public şi nu vătămarea concretă pe care actul administrativ normativ ar fi cauzat-o reclamanţilor. În acest sens a fost invocată Decizia nr. 8/2020, Î.C.C.J. (Complet RIL).

Recurentul a criticat şi soluţia pronunţată pe fondul cauzei, considerând că menţinerea stării de alertă şi măsurile dispuse prin cele trei hotărâri de Guvern au fost emise în limitele constituţionale şi a celor permise de Legea nr. 55/2020. Procedând la o analiză din oficiu pentru măsurile cuprinse în hotărârile de Guvern contestate, în modalitatea în care a procedat judecătorul în prezenta cauză, pe de o parte, au fost depăşite limitele învestirii, iar pe de altă parte, au fost încălcate disp. art. 22 alin. (6) C. proc. civ.. Instanţa trebuia să ia act de faptul că argumentele invocate de reclamanţi au caracter general, care nu permit verificarea în concret a respectării exigenţelor Constituţiei şi a actelor normative de nivel superior în baza cărora au fost emise, ci sunt aprecieri proprii cu caracter generic şi nedovedite. Prin modalitatea în care instanţa a redactat hotărârea a complinit obligaţiile reclamanţilor, cu toate că aceştia au calitatea de avocaţi, deci persoane cu pregătire de specialitate.

Referitor la legalitatea H.G. nr. 826/05.08.2021, recurentul a susţinut că instanţa a pronunţat soluţia cu încălcarea normelor de drept material, respectiv art. 3 şi art. 4 din Legea nr. 55/2020, făcând referire la Decizia nr. 392/08.06.2021 a Curţii Constituţionale.

Analiza factorilor de risc din data de 02.08.2021 cuprinde toate elementele de fapt necesare pentru a lua o decizie informată, dar şi propunerea de a menţine starea de alertă. De asemenea, s-a arătat că în perioada supusă analizei, se observă faptul că răspândirea SARS-CoV-2 creşte în intensitate, context în care este necesar ca măsurile non-farmaceutice existente pentru prevenirea răspândirii infecţiilor să fie adaptate la trendul ascendent al evoluţiei situaţiei epidemiologice.

Motivele avute în vedere de instanţă sunt lipsite de profesionalismul, independenţa şi imparţialitatea de care trebuie să dea dovadă un judecător. Faptul că "Guvernul a avut răgazul" reprezintă o expunere ipotetică, instanţa fiind datoare să analizeze situaţia de fapt, realitatea şi nu măsurile pe care Guvernul ar fi trebuit sa le ia sau modul în care trebuia organizat şi administrat sistemul de sănătate.

În ceea ce priveşte analiza factorilor de risc, instanţa poate observa propunerea de menţinere/adaptare a măsurilor de intervenţie non-farmaceutice reglementate, cât şi pentru a implementa, la nevoie, măsuri mai stricte, cu recomandarea de a menţine la nivel naţional starea de alertă. Măsurile restrictive propuse de specialişti şi adoptate de Guvernul României au fost, de asemenea, apreciate ca fiind necesare şi în contextul european şi internaţional existent, şi au avut în vedere prognoza evoluţiei situaţiei epidemiologice.

Susţinerile primei instanţe cu privire la faptul că unele state europene au renunţat la starea de urgenţă/alertă nu pot fi primite, atât timp cât, la o simplă verificare a site-ului Ministerului Afacerilor Externe, se constată o situaţie contrară. Aceste aspecte sunt străine de natura cauzei, instanţa fiind obligată să analizeze actul administrativ prin raportate la normele legale de nivel superior, aplicate la situaţia/realitatea din România şi nu din alte state.

Cu privire la legalitatea H.G. nr. 932/09.09.2021, instanţa, în mod nelegal şi nefundamentat, a reţinut că, prin prelungirea succesivă a stării de alertă, a fost eludat cadrul constituţional, iar Guvernul a permanentizat această stare. Instanţa nu a ţinut cont de situaţia prezentată în analiza factorilor de risc din 05.09.2021, nefăcând vreo referire la aceasta. În mod corect autorităţile publice au constatat că se impune continuarea menţinerii măsurilor adecvate pentru a controla răspândirea şi impactul variantelor emergente SARS-CoV-2 cu transmisibilitate crescută, fiind de dorit estomparea răspândirii virusului.

Recurentul a precizat că pentru desfăşurarea festivalurilor a fost necesară respectarea prevederilor art. 1, pct. 7 şi urm. din anexa nr. 3 la H.G. nr. 826/2021, norme ce stabilesc restricţii referitoare la numărul de participanţi în funcţie de rata de infectare, obligativitatea portului măştii de protecţie, precum şi condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru a participa la festival. Nu este de acord cu aspectele reţinute de instanţă în ce priveşte caracterul discriminatoriu al măsurilor, întrucât evenimentele oferite ca exemplu au fost punctuale, cu durată redusă şi au fost dispuse condiţiile de acces pentru ţinerea sub control a riscului epidemiologie. Instanţa nu poate reţine stabilirea unor măsuri restrictive, bazate pe criterii discriminatorii, întrucât compară activităţi/evenimente diferite (ca durată, frecvenţă, natura activităţilor) raportat la grupuri populaţionale diferite, care participă în cadrul acestora.

Cu privire la pretinsa discriminare instituită prin măsurile dispuse a opinat că relaxarea treptată presupune evitarea oricăror riscuri de escaladare a cazurilor, prin redeschiderea anumitor evenimente sociale treptat, fiind necesară luarea unor măsuri de precauţie, cea mai la îndemână fiind aceea ca persoanele să facă dovada că nu sunt purtătoare de virus, şi astfel, că nu vor contribui la răspândirea acestuia în cadrul comunităţii. Măsurile contestate se circumscriu sferei drepturilor ce pot fi restrânse de autorităţile competente şi reprezintă o restrângere, justificată obiectiv, a exerciţiului libertăţii de circulaţie şi a libertăţii întrunirilor, sens în care a invocat jurisprudenţa CEDO (cauzele Aktasc. Franţei, Bayrak c. Franţei, Gamaleddyn c. Franţei, Ghazal c. Franţei, Singh c. Franţei, decizii din 30 iunie 2009).

Pe de o parte, nu există discriminare când instituirea unor criterii "este justificată obiectiv de un scop legitim". Ţinerea sub control a numărului de cazuri şi sprijinirea unor măsuri care să conducă la reducerea cifrei de infectări constituie "un scop legitim". Pe de altă parte, scopul activităţii de vaccinare a populaţiei este asigurarea dreptului la sănătate individuală şi colectivă, prin eliminarea sau reducerea morbidităţii, invalidităţii şi a mortalităţii prin boli transmisibile. Chiar dacă vaccinarea nu este obligatorie, constituţional, Statul român are obligaţia să ia măsuri pentru asigurarea sănătăţii publice, Legea fundamentală reglementând la art. 34 alin. (2) dreptul la ocrotirea sănătăţii.

A invocat recurentul disp. art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 şi a menţionat că instanţa nu arată care este criteriul identificat, dintre cele prevăzute la acest articol. Atât timp cât legiuitorul a indicat în cuprinsul actului normativ referit criteriul de discriminare boală cronică necontagioasă, per a contrario, în speţă, Covid-19 fiind o boală contagioasă, care se transmite pe cale respiratorie, este evident că restrângerea activităţilor persoanelor care nu au luat un minim de precauţie pentru prevenirea răspândirii virusului nu poate fi apreciată ca discriminatorie. În acelaşi sens este şi jurisprudenţa constantă a CEDO.

Recent, prin Hotărârea din 08.04.2021 în cauza Vavricka şi alţii v. Republica Cehă, CEDO a considerat că "măsurile contestate (obligaţia de vaccinare a copiilor pentru a fi admişi la grădiniţă) de reclamanţi se aflau într-o relaţie rezonabilă de proporţionalitate cu scopurile legitime urmărite de statul reclamat, care nu şi-a depăşit marja de apreciere prin impunerea obligaţiei de vaccinare. Prin urmare, aceste măsuri puteau fi considerate ca fiind "necesare într-o societate democratică."

Soluţia dispusă de instanţa de fond propune, în mod implicit, două soluţii fundamental diferite: fie accesul tuturor cetăţenilor la diferite evenimente este interzis, indiferent dacă aceştia sunt vaccinaţi sau nu; fie accesul tuturor cetăţenilor la diferite evenimente este permis, indiferent dacă aceştia sunt vaccinaţi sau nu; prin motivare, sentinţa tinde spre cea de-a doua variantă. În mod evident, niciuna dintre variante nu poate fi acceptată, iar rezultatele studiilor oficiale arată şi faptul că vaccinarea determină reducerea de aproape 2 ori a riscului de transmitere. Mai mult, instanţa de fond şi reclamanţii ignoră consecinţele unei situaţii pandemice date de apariţia în circulaţie a unui virus nou, cu transmitere respiratorie, adaptat pentru afectarea umană. Aşa cum instanţa de fond a constatat, peste 50% din populaţia României nu este vaccinată. Aceste persoane nu au niciun motiv demonstrat ştiinţific prin care să poată fi considerate imune la infectare în cazul în care sunt expuse la virus.

Pentru a modera afectarea sectoarelor sociale şi economice, în condiţiile în care a asigurat atât necesarul de vaccin, cât şi locuri de administrare gratuită a acestuia pentru populaţie, autorităţile au prevăzut ca desfăşurarea unor activităţi cu risc epidemiologie ridicat să aibă loc în condiţiile participării persoanelor imunizate prin vaccinare sau care prezintă dovada unui test negativ sau a trecerii prin boală în ultimele 180 de zile. Acest lucru este necesar pentru a limita apariţia infectării unui număr mare de persoane în acelaşi timp,

În ceea ce priveşte considerentele reţinute cu privire la vaccinurile puse în circulaţie de Agenţia Europeană a Medicamentului, recurentul a indicat aspectele arătate în pct. (34) din preambulul Regulamentului nr. 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului. Totodată, a susţinut că instanţa trebuia să ţină seama de faptul că, alături de dovada vaccinării şi trecerea a 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare, sunt prevăzute şi măsuri alternative: dovada unui rezultat negativ al unui test RT-PCR nu mai vechi de 72 de ore; dovada unui rezultat negativ certificat al unui test antigen rapid nu mai vechi de 24 de ore; dovada că persoana se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2. Faptul că testarea nu este gratuită nu poate reprezenta un element discriminatoriu, ci este o consecinţă a propriei alegeri a fiecărei persoane, statul permiţând accesul la diferite evenimente, condiţionat de una dintre măsurile mai sus expuse, necesare în contextul epidemiologie actual. Accesul la evenimente sociale este permis şi celorlalte persoane nevaccinate, cu asigurarea unei condiţii minimale privind reducerea riscului de infectare, reprezentat prin măsura alternativă a testării, astfel încât nu suntem în prezenţa unei discriminări între categorii diferite de persoane şi situaţii reglementate prin actele normative contestate.

În ceea ce priveşte măsurile de prezentare a certificatului digital al Uniunii Europene, reglementat prin O.U.G. nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19, România a procedat prin adoptarea hotărârilor de Guvern la armonizarea legislaţiei naţionale cu Regulamentul (UE) 2021/954 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19, pentru asigurarea liberei circulaţii a persoanelor în cadrul statelor Uniunii Europene, şi nu este limitată aplicabilitatea acestora la utilizarea lor între statele membre, fiind acceptate ca dovezi şi pe teritoriul naţional.

4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât Guvernul României a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat admiterea recursului declarat de Ministerul Afacerilor Interne.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând hotărârile recurate în raport cu motivele de recurs invocate şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de Guvernul României împotriva încheierii din 23 septembrie 2021 este nefondat, iar recursurile formulate de Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei sunt fondate, faţă de următoarele considerente:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

1.1. În ceea ce priveşte recursul formulat împotriva încheierii din 23 septembrie 2021 de către pârâtul Guvernul României, se constată că este criticată soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond motivând respingerea acestei excepţii prin faptul că hotărârea de Guvern a produs efecte intrând în circuitul civil, astfel că, faţă de disp. art. 7 din lege, nu se impune parcurgerea acestei proceduri, dat fiind termenul limitat de acţiune al hotărârii contestate.

Înalta Curte constată că este legală soluţia de respingere a excepţiei în discuţie, dar nu pentru motivul că actul administrativ contestat a intrat în circuitul civil, ci pentru că se impune reţinerea în cauză a incidenţei Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021, care statuează la par. 44 şi 47 că:

"44. În cazul atacării în justiţie a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucţiunilor miniştrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiţie efectiv, în sensul mai sus reţinut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunţată de instanţa de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalităţii actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia şi a consecinţelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătoreşti nu ar putea fi obţinute decât în măsura în care pronunţarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, aşa cum reiese din dispoziţiile art. 3 alin. (1) şi (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020. (...)

47. Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020."

Având în vedere că în această decizie s-a arătat că Legea nr. 55/2020 nu se completează cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004, procedura prealabilă reglementată de art. 7 din această lege nu este obligatorie.

1.2. Referitor la recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 236/2021 din 28 septembrie 2021, Înalta Curte constată că este criticată soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes a reclamanţilor în susţinerea acţiunii, precum şi soluţia pronunţată pe fondul acuzei.

Cu privire la această excepţie, prima instanţă, observând conţinutul cererii de chemare în judecată, a reţinut că reclamanţilor, în calitate de persoane nevaccinate, le este încălcat interesul personal prin măsurile restrictive care se răsfrâng individual şi asupra lor, deoarece nu le este permis accesul la competiţii sportive şi le este condiţionată participarea la anumite evenimente sportive sau culturale, ori la alte activităţi prevăzute în Anexa 3 a H.G.-urilor, care sunt condiţionate de îndeplinirea unor cerinţe sau de prezentarea testelor sau vaccinării. Aceste aspecte conduc la concluzia că reclamanţii se plâng de încălcarea unor drepturi sau libertăţi prin aceste H.G.-uri, care ar fi adoptate cu exces de putere, situaţie ce determină ca acţiunea să îndeplinească condiţiile de admisibilitate şi de interes cerute de Legea nr. 554/2004.

Curtea a considerat că reclamanţilor nu li se poate pretinde să dovedească faptul că într-o instituţie de cultură sau la un eveniment sportiv li s-a refuzat accesul, fiind evident că în lipsa dovezilor prevăzute de art. 4 din Anexa 2 a H.G. nr. 826/2021, reclamanţii nu ar fi putut participa la astfel de evenimente.

Soluţia instanţei este criticată, întrucât reclamanţii nu au prezentat minime dovezi în sensul încălcării vreunui drept personal, recunoscut de lege, prin adoptarea actului administrativ contestat sau a unui interes legitim, iar motivele prezentate ar putea fi incluse în categoria interesului general.

În această privinţă, instanţa de recurs constată că Legea nr. 554/2004 consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedeşte că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, deoarece prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Interesul legitim public reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. r) din aceeaşi lege, interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Trebuie făcută distincţia între cele două noţiuni juridice: interesul legitim definit de Legea nr. 554/2004 şi interesul procesual definit de C. proc. civ., fiind necesar ca atunci când recurge la exerciţiul acţiunii în contencios administrativ reclamantul să dovedească, în primul rând, îndeplinirea unei condiţii de drept procesual, constând în existenţa unui interes în promovarea acţiunii, un folos practic al exercitării sau al continuării exercitării acesteia, iar, în al doilea rând, îndeplinirea unei condiţii de drept material constând în vătămarea unui drept sau a unui interes legitim.

Ambele condiţii sunt îndeplinite în cauză, reclamanţii precizând în cererea de chemare în judecată, în privinţa interesului personal, că acesta se împleteşte cu interesul public, fiind evident că toate măsurile se răsfrâng asupra persoanei fiecăruia, spre exemplu, nu au putut participa la finala campionatului de baschet şi la turneul WTA de la Cluj din perioada 1-8 august.

Folosul practic al exercitării prezentei acţiuni constă în posibilitatea de a participa fără restricţii la viaţa socială, la diferite evenimente culturale, sportive, ce se desfăşoară în perioada pandemiei, iar condiţia de drept material constând în vătămarea unui drept sau a unui interes legitim este şi ea îndeplinită, fiind vorba despre vătămarea unor drepturi sau libertăţi de care beneficiază reclamanţii în mod neîngrădit în lipsa stării de alertă.

Nu poate fi reţinută susţinerea recurentului potrivit căreia motivele prezentate ar putea fi incluse în categoria interesului general, din moment ce reclamanţii au invocat o vătămare concretă a drepturilor sau intereselor lor legitime private, de natură să justifice promovarea prezentei acţiuni în contencios administrativ. Prin urmare, nu este invocat de către reclamanţi exclusiv un interes legitim public pentru a avea relevanţă în cauză Decizia în interesul legii nr. 8/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2009, invocate în cererea de recurs.

Guvernul României a formulat şi critici de nelegalitate care vizează soluţia pronunţată pe fondul cauzei, acestea urmând să fie analizate cu ocazia soluţionării celui de-al doilea recurs declarat în cauză, întrucât aceste critici se regăsesc în cererea de recurs formulată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

1.3 În privinţa recursului declarat de Ministerul Afacerilor Interne împotriva aceleiaşi sentinţe, Înalta Curte reţine că primul motiv de casare invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, atunci când a admis cererea de modificare a acţiunii.

Referitor la această critică Înalta Curte reţine că, prin cererea iniţială de chemare în judecată, modificată din cerere de ordonanţă preşedinţială în acţiune de drept comun, reclamanţii au solicitat anularea în întregime a H.G. nr. 826 din 5 august 2021, iar, în subsidiar, anularea parţială a hotărârii, pentru judeţul Cluj.

Primul termen de judecată acordat în cauză a fost 9.09.2021, iar la data de 13.09.2021, reclamanţii au depus la dosar o precizare a acţiunii prin care au solicitat anularea totală sau parţială a H.G. nr. 932/9.09.2021.

Cel de-al doilea termen de judecată acordat a fost 16.09.2021, iar la data de 20.09.2021, reclamanţii au depus la dosar o nouă precizare a acţiunii, prin care au solicitat anularea totală sau parţială a H.G. nr. 990/17.09.2021.

Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne s-a opus în mod expres modificării acţiunii peste termenul reglementat de art. 204 alin. (3) C. proc. civ., dar instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii modificării acţiunii cu motivarea că actele administrative contestate sunt acte normative ce privesc regimul stării de alertă şi că reclamanţii au fost îndreptăţiţi să ceară modificarea cererii de chemare în judecată având în vedere că prin H.G. 826/05.08.2021 a fost prelungită cu 30 de zile starea de alertă, situaţie care a determinat Guvernul să adopte o nouă H.G. - nr. 932/09.09.2021, care la rândul ei a fost modificată prin H.G. 990/17.09.2021, toate hotărârile privind regimul stării de alertă.

A admite excepţia tardivităţii ar însemna, datorită intervalului scurt de timp în care apar aceste acte administrative normative, să rezulte o împiedicare a liberului acces la justiţie contravenind atât disp. art. 6 din CEDO, cât şi dreptului reclamanţilor la un proces echitabil, reglementat la art. 6 C. proc. civ., printr-un fine de neprimire, deci o denegare de dreptate. Totodată, Curtea a luat în considerare la respingerea acestei excepţii şi Decizia 457/25.06.2020 a Curţii Constituţionale care a arătat că "statul de drept înseamnă că agenţiile guvernamentale trebuie să funcţioneze în cadrul legii şi acţiunile lor trebuie să fie supuse controlului de către instanţele independente". Or, Curtea Constituţională, adoptând această decizie raportat la prevederile Legii 55/2020, a arătat că nu se permite eludarea cadrului constituţional care guvernează legalitatea, separaţia puterilor în stat şi condiţiile restrângerii unor drepturi şi libertăţi, deoarece aceasta ar contraveni exigenţelor generale ale unui stat de drept, astfel cum sunt guvernate de Constituţia României. Prin urmare, şi în acest caz al instituirii stării de alertă, accesul la justiţie trebuie garantat.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 204 alin. (3) C. proc. civ., "Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părţilor".

Termenul de la alin. (1) - primul termen la care reclamantul este legal citat - este un termen procedural imperativ, sancţiunea care intervine în cazul nerespectării lui fiind decăderea din dreptul de a modifica cererea. Prin excepţie, dacă există acordul expres al tuturor părţilor, sancţiunea decăderii nu va interveni şi instanţa va trebui să procedeze la soluţionarea cererii, astfel cum a fost modificată. Cum în cauză nu a existat acest acord expres al tuturor părţilor, rezultă că modificarea acţiunii era tardivă.

Nu poate fi reţinut argumentul primei instanţe conform căruia admiterea excepţiei tardivităţii ar însemna o afectare a liberului acces la justiţie, întrucât nimic nu îi împiedica pe reclamanţi să solicite instanţei, pe calea unor acţiuni întemeiate pe disp. art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea fiecăreia dintre cele două hotărâri de Guvern care au prelungit starea de alertă ulterior hotărârii ce formează obiectul cererii iniţiale de chemare în judecată. Prin urmare, constatând tardivitatea modificării acţiunii, instanţa de control judiciar are de examinat doar legalitatea soluţiei de anulare a H.G. nr. 826/2021.

Cel de-al doilea motiv de recurs este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., invocat prin raportare la faptul că instanţa nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri nu numai asupra oportunităţii măsurilor dispuse, ci chiar asupra menţinerii stării de alertă.

Înalta Curte constată că depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, la care face referire motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., reprezintă incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum sunt delimitate de Constituţie sau de legile organice, instanţa de judecată săvârşind acte ce intră în atribuţiile unor organe ce aparţin altei autorităţi constituite în stat.

Considerentele pe care le critică recurentul invocând acest motiv de recurs nu relevă săvârşirea de către instanţă a unui act ce intră în atribuţiile unor organe ce aparţin autorităţii executive sau legislative, ci ele reprezintă argumente pe care s-a întemeiat soluţia de admitere a acţiunii. O eventuală analizare de către instanţa de fond a oportunităţii actului administrativ contestat nu reprezintă o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, ci este subsumată motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din moment ce oportunitatea este o condiţie distinctă de legalitate, ce ar trebui să fie respectată de actul administrativ pentru ca acesta să fie valabil. Legea nr. 554/2004, prin art. 2 alin. (1) lit. n), explică semnificaţia termenului de exces de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, rezultând că legiuitorul a înţeles prin oportunitate dreptul de apreciere al autorităţilor publice, acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi publice astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acţiune în limitele competenţei sale.

Expunerea de către instanţă a unor considerente ce fac referire la vaccinare, în condiţiile în care reclamanţii au invocat prin cererea de chemare în judecată şi aspecte legate de vaccinare, nu înseamnă că, indirect, prin soluţia pronunţată, instanţa a schimbat politica de răspuns de sănătate publică sau că s-a substituit specialiştilor depăşind atribuţiile puterii judecătoreşti.

Împrejurarea invocată de recurent, că instanţa ar fi depăşit cadrul procesual făcând referiri la aspecte ce excedează obiectului cauzei, menţionând în considerente informaţii şi date din afara cadrului procesual, cum sunt politicile de vaccinare din alte state membre ale Uniunii Europene, pronunţându-se asupra politicii de sănătate publică a statului român în ceea ce priveşte acceptarea vaccinurilor avizate de Agenţia Europeană a Medicamentului, alte campanii de presă susţinute de Guvern - aspecte exterioare cauzei - poate fi subsumată motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin prisma încălcării principiului disponibilităţii care guvernează procesul civil, şi nu motivului de casare ce are în vedere depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Ultimul motiv de recurs invocat este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi acesta vizează atât soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes, cât şi soluţia pronunţată pe fondul cauzei.

Referitor la respingerea acestei excepţii, instanţa de control judiciar a expus, cu ocazia analizării recursului formulat de Guvernul României împotriva sentinţei, argumentele pentru care consideră că soluţia instanţei de fond este legală. În plus, recurentul Ministerul Afacerilor Interne a invocat lipsa interesului şi sub un alt aspect, acela că, la acest moment, hotărârile de Guvern contestate nu mai sunt în vigoare, acestea producându-şi efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel că intimaţii - reclamanţi nu ar obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de anulare a actului administrativ.

Înalta Curte nu poate reţine această susţinere având în vedere că abrogarea sau ieşirea din vigoare a unui act administrativ nu are ca efect lipsirea părţii de un folos efectiv în ipoteza admiterii acţiunii şi anulării actului. Actul administrativ atacat şi-a produs efectele pe perioada cât a fost în vigoare, iar în situaţia admiterii acţiunii partea are dreptul să solicite despăgubiri, astfel că, din acest punct de vedere, există interes în susţinerea acţiunii.

În ceea ce priveşte criticile aduse soluţiei pronunţate pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine că, deşi a invocat motivul de casare referitor la aplicarea greşită a normelor de drept material, recurentul a criticat, în primul rând, încălcarea disp. art. 22 alin. (6) C. proc. civ. potrivit căruia "Judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel." O asemenea critică este subsumată motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin prisma încălcării principiului disponibilităţii care guvernează procesul civil, şi nu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond, în motivarea soluţiei de anulare a H.G. nr. 826/2021, a analizat documentaţia care a stat la baza emiterii acesteia şi a concluzionat în sensul că, după mai mult de 1 an de la instituirea stării de alertă, la data adoptării H.G. 826/05.08.2021, menţinerea acesteia nu mai este justificată, deoarece Guvernul a avut răgazul necesar să efectueze toate demersurile necesare pentru combaterea epidemiei, iar la momentul la care a fost emis actul normativ, amploarea situaţiei de urgenţă nu mai justifica prelungirea stării de alertă pe teritoriul României. Astfel, cele aproximativ 138 de persoane confirmate zilnic în perioada analizată nu erau în măsură să necesite un răspuns amplificat şi să determine menţinerea întregii ţări în situaţia de urgenţă, fiind posibilă menţinerea situaţiei sub control prin funcţionarea normală a sistemului sanitar care nu poate fi pus în pericol ca urmare a acestui număr scăzut de cazuri. De asemenea, nu se reliefează o intensitate a situaţiei de urgenţă, o insuficienţă a capabilităţilor de răspuns, iar factorii de risc analizaţi nu justifică necesitatea impunerii stării de alertă tocmai pentru că lipsesc orice date care ar fi impus necesitatea menţinerii acestei măsuri atât din conţinutul actului normativ, cât şi din documentele care îl fundamentează, precum şi din datele statistice arătate.

Or, faptul că 138 de persoane sunt pozitive nu arată impactul asupra sistemului medical, întrucât ele pot să nu dezvolte viroze respiratorii sau alte complicaţii. State ca Germania analizează în ce măsură este incidentă spitalizarea persoanelor care au contactat virusul deoarece aceasta este esenţial în cazul de faţă şi doar aceste persoane pot pune în pericol funcţionarea sistemului sanitar. Persoanele care nu dezvoltă viroze respiratorii sau alte complicaţii, deşi pot transmite virusul, nu necesită din partea statului alte măsuri decât acelea de a verifica respectarea măsurilor de prevenţie în scopul izolării o perioadă de timp. Numărul persoanelor contaminate arătat prin chiar actele autorităţilor este atât de nesemnificativ încât sistemul sanitar poate să facă faţă în condiţii normale.

Este de remarcat că, din consultarea site-ului Ministerul Afacerilor Externe www.x.ro, rezultă că, cu excepţia câtorva state, majoritatea statelor europene au renunţat la regimul stării de alertă sau de urgenţă tocmai pentru că este o măsură provizorie, excepţională, menită a afecta drepturile şi libertăţile cetăţenilor, şi care trebuie să înceteze în momentul în care condiţiile care au impus luarea acestei măsuri nu mai sunt în fiinţă.

Rezultă că prima instanţă a apreciat că este vorba despre un exces de putere în emiterea actului administrativ contestat, nefiind justificată menţinerea stării de alertă în raport cu numărul mic al persoanelor infectate şi cu decizia majorităţii statelor europene de a renunţa la starea de alertă sau de urgenţă.

Contrar concluziei instanţei de fond, Înalta Curte constată, în acord cu recurentul, că analiza factorilor de risc din data de 02.08.2021 cuprinde toate elementele necesare pentru a lua o decizie fundamentată, dar şi propunerea de a menţine starea de alertă. La pct. II - "Intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate" s-a concluzionat că, în absenţa menţinerii/adaptării unor măsuri de restricţie, este posibilă păstrarea sau chiar accentuarea trendului ascendent al numărului de cazuri noi, manifestat în ultima perioadă. S-a mai menţionat că în perioada supusă analizei, se observă faptul că răspândirea SARS-CoV-2 creşte în intensitate, context în care este necesar ca măsurile non-farmaceutice existente pentru prevenirea răspândirii infecţiilor să fie adaptate la trendul ascendent al evoluţiei situaţiei epidemiologice.

La pct. VI - "Interpretarea factorilor de risc privind apariţia unor noi variante ale virusului SARS-CoV2" este menţionată propunerea de menţinere/adaptare a măsurilor de intervenţie non-farmaceutice reglementate, cât şi pentru a implementa, la nevoie, măsuri mai stricte, cu recomandarea de a menţine la nivel naţional starea de alertă.

Conform art. 3 alin. (1)-(3) din Legea nr. 55/2020, "Starea de alertă se declară la nivel local, judeţean sau naţional, atunci când analiza factorilor de risc indică necesitatea amplificării răspunsului la o situaţie de urgenţă, pentru o perioadă limitată de timp, care nu poate fi mai mare de 30 de zile. (2) Starea de alertă poate fi prelungită ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, care nu poate fi mai mare de 30 de zile. (3) Starea de alertă încetează, înainte de împlinirea termenului pentru care a fost declarată ori prelungită, atunci când analiza factorilor de risc indică faptul că nu mai este necesară menţinerea unui răspuns amplificat."

În condiţiile în care analiza factorilor de risc sus menţionată atestă intensificarea răspândirii SARS-CoV-2 şi, deci, necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, nu poate fi reţinut argumentul primei instanţe conform căruia menţinerea stării de alertă nu mai este justificată, deoarece Guvernul a avut răgazul necesar să efectueze toate demersurile necesare pentru combaterea epidemiei, iar amploarea situaţiei de urgenţă nu mai justifica prelungirea stării de alertă pe teritoriul României.

Susţinerea că Guvernul a avut la dispoziţie timpul necesar pentru a lua măsurile ce se impun pentru combaterea epidemiei nu constituie un argument în sprijinul soluţiei de anulare a actului administrativ contestat, din moment ce menţinerea stării de alertă se face în condiţiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 şi art. 4 alin. (1) din aceeaşi lege, care stabileşte că "(...) Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne.

Cu privire la susţinerea reclamanţilor că se impune anularea H.G. nr. 826/5 august 2021 din cauza prelungirii repetate, pe bandă rulantă, a stării de alertă bazată pe acelaşi motiv, ceea ce reprezintă un exces de putere, Înalta Curte reţine incidenţa în cauză a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/8.06.2021 prin care s-a reţinut că:

"52. Pentru a garanta caracterul temporar al măsurilor dispuse în timpul stării de alertă, dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevăd că starea de alertă nu poate fi dispusă decât pentru o perioadă de cel mult 30 de zile. Cu toate acestea, în măsura în care, după expirarea termenului de aplicabilitate a hotărârii anterioare a Guvernului de instituire a acestei stări, se constată că raţiunile care au determinat-o se menţin, legea prevede posibilitatea prelungirii stării de alertă, pentru acelaşi termen limitat. Decizia Guvernului este circumscrisă unor condiţii obiective, clare, respectiv "ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă suplimentară" şi "pentru motive temeinice" [art. 3 alin. (2) şi art. (4) alin. (1) din Legea nr. 55/2020 ].(...) 53. Circumscrierea clară a stării de alertă existenţei condiţiilor obiective care impun declararea acesteia reiese şi din prevederile 3 alin. (3) din Legea nr. 55/2020, care precizează că:

"Starea de alertă încetează, înainte de împlinirea termenului pentru care a fost declarată ori prelungită, atunci când analiza factorilor de risc indică faptul că nu mai este necesară menţinerea unui răspuns amplificat." 54. Alături de aceste cerinţe, măsurile dispuse odată cu emiterea hotărârilor Guvernului pentru prelungirea stării de alertă sunt condiţionate de respectarea aceloraşi exigenţe referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi aplicabile şi în cazul declarării stării de alertă. Analizând aceste prevederi legale, Curtea constată că reglementările referitoare la prelungirea stării de alertă prevăd cerinţe şi criterii clare şi suficiente pentru ca decizia executivului să fie circumscrisă în mod strict existenţei condiţiilor obiective generate de evoluţia şi efectele pandemiei de COVID-19, astfel încât dispariţia factorilor care ameninţă viaţa şi sănătatea persoanelor să justifice şi să determine decizia de încetare a stării de alertă. Dispoziţiile art. 3 alin. (2) şi art. (4) alin. (1) din Legea nr. 55/2020 nu permit, aşa cum susţine autoarea excepţiei, o permanentizare a stării de alertă, ci doar prevăd menţinerea acesteia atât timp cât se păstrează condiţiile obiective care justifică instituirea unor măsuri restrictive de drepturi şi libertăţi fundamentale, cu respectarea condiţiilor constituţionale ale art. 53."

Rezultă deci că, atât timp cât analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă suplimentară, existând motive temeinice, Guvernul poate proceda la prelungirea stării de alertă, fără ca respectiva prelungire să constituie un exces de putere şi o încălcarea a drepturilor şi libertăţilor fundamentale garantate de Constituţie.

În considerentele sentinţei, instanţa de fond a arătat că disp. art. 7 din Legea 24/2000 definesc evaluarea preliminară a impactului actelor normative ca fiind un set de activităţi şi proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a iniţiativelor legislative. Evaluarea preliminară presupune identificarea şi analizarea efectelor economice şi sociale de mediu şi bugetare pe care le produc reglementările propuse. În cazul prelungirii stării de alertă sunt incidente disp. art. 43 din O.U.G. nr. 21/2004, fiind fundamentate pe analiza factorilor de risc de grupurile de suport tehnico-ştiinţific. Or, din toate aceste H.G.-uri nu rezultă a fi analizaţi factori de risc prevăzuţi asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale, impactul socio-economic, efectele asupra mediului macro economic de afaceri, sociale şi asupra mediului înconjurător menţionate şi de prevederile art. 31 a Legii 24/2000, fiind evidentă lipsa oricărei analize în privinţa drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi a impactului socio-economic.

Referitor la aceste considerente, Înalta Curte constată că reprezintă o încălcarea a principiului disponibilităţii care guvernează procesul civil, câtă vreme în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu este invocat un asemenea motiv de nulitate a H.G. nr. 826/2021, respectiv încălcarea disp. art. 7, art. 31 din Legea nr. 24/2000 şi a disp. art. 43 din O.U.G. nr. 21/2004. Simpla susţinere a reclamanţilor că starea de alertă se menţine prin prelungiri lunare, fără să existe vreun studiu, raport serios documentat raportat la situaţia concretă din momentul prelungirii, nu impunea instanţei analizarea respectării prevederilor legale menţionate, din moment ce reclamanţii au obligaţia motivării în fapt şi în drept a cererii de chemare în judecată. Or, aceştia nu s-au referit la existenţa unui motiv de nelegalitate a hotărârii de Guvern contestate reprezentat de încălcarea disp. art. 7, art. 31 din Legea nr. 24/2000 şi a disp. art. 43 din O.U.G. nr. 21/2004, ci au făcut o afirmaţie cu caracter general privind lipsa unui studiu la momentul prelungirii stării de alertă. Prin urmare, este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care a fost invocat de recurent.

Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut, totodată, că toate aceste H.G.-uri au împărţit populaţia României în persoane vaccinate şi nevaccinate, punând semnul egalităţii între o persoană nevaccinată şi una bolnavă şi între o persoană vaccinată şi una sănătoasă, fapt pe care instanţa îl consideră absolut inadmisibil. De altfel, şi în privinţa vaccinării lipseşte orice analiză a tipului de risc, Guvernul bazându-se că vaccinurile puse în circulaţie sunt avizate de Agenţia Europeană a Medicamentului. Acest lucru nu absolvă Guvernul, prin ministerul de resort, ca prin mijloace proprii, naţionale, să verifice în ce măsură aceste vaccinuri afectează sau influenţează starea de sănătate a cetăţenilor săi atât în sens pozitiv, cât şi negativ. Nu se poate considera că orice vaccin din cele puse în circulaţie este benefic oricărei persoane, indiferent de vârsta acesteia sau starea de sănătate, iar situaţia apărută în Japonia ca urmare a campaniei de vaccinare, ce a condus la demisia Guvernului respectiv, este de natură a conduce toate guvernele naţionale la o analiză aprofundată a tipului de risc. Mai mult, unele state europene au apreciat periculoase pentru sănătatea cetăţenilor lor folosirea vaccinului C. sau D., ca urmare a unor efecte negative sau unui risc privind sănătatea persoanelor.

Vaccinarea este un act esenţialmente medical care trebuia lăsat la aprecierea autorităţilor medicale în funcţie de situaţia personală a fiecărei persoane. Nu în ultimul rând, Curtea a reţinut că nu este adoptată o lege care să impună obligativitatea vaccinării, situaţie care însă ar presupune şi asumarea responsabilităţilor pentru această activitate, deci efectuarea unor minime studii medicale. În această privinţă aşadar, se încalcă libertatea conştiinţei persoanei de a decide, la recomandarea medicului curant, dacă alege sau nu să facă vaccinul, încălcându-se astfel dispoziţiile art. 29 din Constituţie.

Şi în privinţa acestor considerente se reţine incidenţa aceluiaşi motiv de casare, instanţa de fond procedând la analizarea unor aspecte ce nu fac obiectul judecăţii.

Este de necontestat că reclamanţii au invocat existenţa unei discriminări prin condiţionarea participării la evenimente, activităţi, nunţi, petreceri, de prezentarea dovezii de vaccinare, dar şi a unui test PCR, test antigen sau trecerea prin boală. În privinţa vaccinului au arătat că nu există în prezent dovezi ştiinţifice incontestabile în legătură cu aspecte esenţiale, studiile clinice referitoare la vaccinurile existe nefiind finalizate nici cu privire la efectele terapeutice şi preventive, nici cu privire la efectele adverse.

Aceste susţineri nu justifică însă analizarea de către instanţa de fond a situaţiei vaccinurilor utilizate în combaterea pandemiei, a politicilor de vaccinare din alte state, a obligaţiei Guvernului României să verifice în ce măsură aceste vaccinuri afectează sau influenţează starea de sănătate a cetăţenilor săi, ori a încălcării libertăţii conştiinţei persoanei, consacrată de disp. art. 29 din Constituţie, încălcare ce nu a fost invocată prin cererea de chemare în judecată.

Din acest punct de vedere este fondată critica recurentului potrivit căreia instanţa a depăşit cadrul procesual făcând referiri la aspecte care excedează obiectului cauzei, menţionând în considerente informaţii şi date din afara cadrului procesual.

Aşa cum s-a arătat însă, această critică pe care recurentul a subsumat-o motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., în realitate, se circumscrie motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., fiind vorba despre încălcarea principiului disponibilităţii.

Ceea ce au invocat reclamanţii este existenţa unei discriminări, acesta fiind aspectul pe care îl avea de examinat prima instanţă, respectiv dacă poate fi reţinută situaţia de discriminare prin raportare la motivele din cererea de chemare în judecată şi dispoziţiile legale incidente în materie.

Or, o asemenea discriminare nu poate fi reţinută în cauză, în lipsa unui criteriu dintre cele la care se referă art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, criteriu care nu a fost precizat de instanţă în considerentele sentinţei, şi prin raportare la jurisprudenţa CEDO în materie, care a statuat, în aplicarea art. 14 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, că reprezintă discriminare orice diferenţă de tratament la care sunt supuşi indivizi aflaţi în situaţii analoage, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă, şi că statele au o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă şi în ce măsură diferenţele între situaţii analoage sau comparabile sunt de natură să justifice diferenţele de tratament juridic aplicabile, întinderea acestei marje depinzând de circumstanţele fiecărei cauze. Faţă de aceste considerente, este nelegală reţinerea unei situaţii de discriminare prin sentinţa recurată.

Celelalte critici ale recurentului, care vizează soluţia de anulare a H.G. nr. 932/2021 şi nr. 990/2021, nu se impun a fi analizate, dată fiind constatarea instanţei de control judiciar că este întemeiată excepţia tardivităţii modificării acţiunii prin care se solicita anularea acestora.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa este nelegală, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul formulat de Guvernul României împotriva încheierii din 23 septembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat; va admite recursurile formulate de Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 236/2021 din 28 septembrie 2021; va casa, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând: va admite excepţia tardivităţii modificării acţiunii şi, în consecinţă, va respinge, ca tardiv formulată, modificarea acţiunii; va respinge, ca neîntemeiat, capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 826/2021. De asemenea, va menţine soluţiile de respingere a excepţiei nulităţii cererii de chemare în judecată şi a excepţiei lipsei de interes în formularea acţiunii, precum şi soluţia de respingere a capătului de cerere privind acordarea daunelor morale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Guvernul României împotriva încheierii din 23 septembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursurile formulate de Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Generală Juridică împotriva sentinţei civile nr. 236/2021 din 28 septembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite excepţia tardivităţii modificării acţiunii şi, în consecinţă, respinge, ca tardiv formulată, modificarea acţiunii.

Respinge, ca neîntemeiat, capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 826/2021.

Menţine soluţiile de respingere a excepţiei nulităţii cererii de chemare în judecată şi a excepţiei lipsei de interes în formularea acţiunii, precum şi soluţia de respingere a capătului de cerere privind acordarea daunelor morale.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 25 mai 2022.