Annulment of administrative appeal decisions for lack of logical-legal motivation despite reference to factual state and applicable norms

Şedinţa publică din data de 3 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16.11.2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, anularea Deciziilor nr. 202-a/30.04.2015 şi nr. 202-b/04.05.2015 de soluţionare a contestaţiei, precum şi a proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.01.2008 şi nr. y/28.01.2008.

2. Primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 1233 din 12 aprilie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură;

A dispus anularea deciziilor nr. 202-a/30.04.2015 şi 202-b/4.05.2015 emise de pârâtă privind soluţionarea contestaţiilor administrative;

A dispus anularea proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.01.2015 şi 3655/28.01.25015 emise de pârâtă;

A luat act că reclamanta înţelege să solicite cheltuieli de judecată pe cale separată.

Împotriva sentinţei de mai sus a formulat recurs pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

Prin decizia nr. 1047 din 28 februarie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2015, s-a admis recursul formulat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei civile nr. 1233 din 12 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal; s-a casat sentinţa recurată şi s-a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În considerentele deciziei de casare s-a reţinut, în esenţă, că prima instanţă nu a ţinut cont de faptul că în cauză erau incidente şi prevederile O.U.G. nr. 66/2011, aplicabilitatea acesteia fiind atrasă de data la care s-au desfăşurat activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, nefiind vorba despre o aplicare retroactivă a acesteia; că instanţa de fond a reţinut faptul că în procesele-verbale nu a fost menţionată şi analizată neregula din perspectiva O.G. nr. 79/2003, deşi trebuia, având în vedere aplicarea prioritară a dreptului comunitar, să se ţină seama de faptul că art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 a preluat art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 şi art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006; că instanţa de fond trebuia să analize motivul invocat privind încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii, având în vedere neregulile constatate şi temeiul acestora, în condiţiile în care, potrivit proceselor-verbale, s-a reţinut, ca bază legală a verificării O.U.G. nr. 66/2011, însă temeiul de drept al emiterii a fost constituit de norme naţionale şi de drept comunitar în vigoare la data săvârşirii faptelor apreciate ca nereguli (printre acestea, Ordinul MAPAM nr. 152/26.02.2004, O.U.G. nr. 125/21.12.2006, Regulamentul (CE) nr. 1290/21.06.2005, Regulamentul (CE) nr. 885/21.06.2006, Regulamentul (CE) nr. 1120/29.10.2009, Regulamentul (CE) nr. 1121/29.10.2009), precum şi faptul că interpretarea şi aplicarea legislaţiei interne se realizează în acord cu normele de drept comunitar; că instanţa de fond a analizat temeinicia proceselor-verbale numai prin prisma faptului că la momentul solicitării sprijinului pârâta a procedat la verificarea documentelor legale şi că, în legătură cu previzibilitatea conduitei administrative, poate trece cu vederea că însăşi autoritatea pârâtă este cea care a aprobat finanţarea ambelor proiecte, fără a examina celelalte motive invocate.

A mai reţinut instanţa de recurs prin decizia de casare că instanţa nu a ţinut cont nici de faptul că sprijinul financiar este acordat sub rezerva verificărilor ulterioare, iar creanţele bugetare rezultate din nereguli ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare şi a sumelor de cofinanţare aferente reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau la bugetele naţionale.

Astfel, instanţa de recurs a apreciat că nu poate proceda la rejudecarea cauzei în recurs, având în vedere atât faptul că prin sentinţa recurată au fost analizate numai o parte din motivele invocate pe fondul cauzei, cât şi faptul că instanţa de fond nu a analizat motivele de nelegalitate cu aplicarea corectă a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, ţinând seama de efectele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2015 şi cu aplicarea normelor de drept comunitar, ceea ce a condus la concluzia greşită privind încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii.

De asemenea a apreciat că pentru o soluţionare unitară a cauzei, se impune a fi reanalizate şi deciziile de soluţionare a contestaţiilor, ţinând seama că motivarea acestora trebuie examinată în funcţie de circumstanţele fiecărui caz, respectiv raportat la procesele-verbale de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare contestate, în rejudecare instanţa urmând să procedeze la o justă stabilire a actelor normative naţionale şi de drept comunitar aplicabile în cauză, cu aplicarea acestora situaţiei de fapt pe care o va stabili.

3. Soluţia instanţei de fond, atacată cu recurs în prezentul dosar

Prin sentinţa civilă nr. 2465 din 28.10.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură;

A anulat decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 202-a/30.04.2015 şi decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 202-b/04.05.2015 emise de pârât;

A obligat pârâtul la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.01.2015 şi nr. y/28.01.2018, conform considerentelor hotărârii.

4. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2465 din 28.10.2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (A.P.I.A.), întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului arată că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.01.2015 a fost emis pentru campania 2007, iar procesul-verbal nr. x/28.01.2015 a fost emis pentru campania 2009.

Faţă de capătul de cerere privind anularea Deciziilor nr. 202-a/30.04.2015 şi nr. 202-b/04.05.2015, recurenta-pârâtă solicită casarea în parte a sentinţei, apreciind că instanţa de fond a anulat aceste acte cu încălcarea prevederilor art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, reţinând că actele respective nu au o minimă motivare a măsurilor dispuse.

Susţine că în primele două file ale fiecărei decizii de soluţionare a contestaţiei, comisia a arătat care sunt motivele de fapt care au dus la respingerea contestaţiei, iar în fila nr. x sunt enumerate actele normative care au stat la baza deciziilor luate.

În acest sens, invocă prevederile art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora obiectul contestaţiei administrative îl constituie numai sumele şi măsurile stabilite şi înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanţei bugetare care reprezintă titlu de creanţă, aşa încât comisia de soluţionare a contestaţiilor nu se putea pronunţa şi pe alte aspecte.

Cu privire motivarea în fapt şi în drept a actelor atacate, arată că obligaţia motivării decurge din prevederile art. 31 din Constituţie, care consacră dreptul la informare. Mai arată că în jurisprudenţa comunitară şi în cea naţională s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, scopul obligaţiei de motivare fiind acela de a se evita abuzurile administraţiei, prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii sau adoptării actului.

Or, în condiţiile în care Deciziile nr. 202-a/30.04.2015 şi nr. 202-b/04.05.2015 de soluţionare a contestaţiilor fac trimitere exactă la motivele de fapt şi la actele normative incidente, care conţin prevederi clare şi detaliate cu privire la coordonatele acordării plăţilor în cadrul schemelor de acordare a sprijinului financiar în agricultură, de natură a face posibilă orientarea conduitei acestuia, consideră că nu se poate reţine lipsa motivării actelor administrative.

De asemenea, arată că instanţa nu a precizat cât ar fi trebuit comisia să detalieze motivele de fapt şi care este prevederea legală încălcată la emiterea acestor acte.

Invocă jurisprudenţa instanţelor de judecată referitoare la aceleaşi părţi.

4. Apărările intimatei-reclamante

Deşi a fost legal citată, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, anularea Deciziei nr. 202-a/30.04.2015 de soluţionare a contestaţiei şi a Deciziei nr. 202-b/04.05.2015 de soluţionare a contestaţiei, precum şi a proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.01.2008 şi nr. y/28.01.2008.

Prima instanţă a admis acţiunea şi a dispus anularea deciziilor nr. 202-a/30.04.2015 şi 202-b/4.05.2015 emise de pârâtă privind soluţionarea contestaţiilor administrative, reţinând în esenţă, că în contencios administrativ controlul de legalitate se exercită de către instanţă asupra deciziilor emise de pârâtă în soluţionarea contestaţiei, şi nu asupra actelor administrative împotriva cărora s-a formulat contestaţia, iar în speţă, actele administrative supuse controlului jurisdicţional, respectiv deciziile de soluţionare a contestaţiilor, nu au la bază o minimă motivare a măsurilor dispuse prin acestea, astfel că prima instanţă a apreciat că se impune anularea acestora şi obligarea pârâtei la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.01.2015 şi nr. y/28.01.2015.

Împotriva soluţiei de mai sus a declarat recurs pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, criticând considerentele sentinţei recurate în ceea ce priveşte nemotivarea deciziilor de soluţionare a contestaţiilor, pentru motivul că în primele două file ale fiecărei decizii de soluţionare a contestaţiei, comisia a arătat care sunt motivele de fapt care au dus la respingerea contestaţiei, iar în fila nr. x sunt enumerate actele normative care au stat la baza deciziilor luate, sens în care apreciază că deciziile de soluţionare ale contestaţiilor sunt motivate.

Instanţa de recurs apreciază că această critică este nefondată, în condiţiile în care potrivit art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011:

"Autoritatea emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunţa prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestaţiei sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz."

Examinând deciziile de soluţionare a contestaţiilor nr. 202-a/30.04.2015 şi 202-b/4.05.2015, emise de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Înalta Curte observă că, astfel cum a recunoscut şi recurenta-pârâtă prin cererea de recurs, primele două pagini din aceste decizii redau starea de fapt, iar pagina a 3-a redă o înşiruire de acte normative interne şi europene.

Or, o asemenea modalitate de întocmire a actelor atacate în prezenta cauză nu este în măsură să răspundă exigenţelor art. 47 alin. (1) lit. c) şi d) din O.U.G. nr. 66/2011, având în vedere că starea de fapt nu se confundă cu argumentele logico-juridice ce se impun a fi redate în conţinutul actului administrativ şi care prezintă argumentele pentru care printr-o anumită stare de fapt s-au încălcat anumite prevederi legale.

Cu alte cuvinte, redarea stării de fapt din cauză nu suplineşte motivarea deciziilor de soluţionare a contestaţiilor, în lipsa arătării considerentelor logico-juridice ale organului de soluţionare a contestaţiilor şi a indicării în concret a textelor de lege încălcate, în condiţiile în care motivarea reprezintă un element esenţial al actului administrativ, o garanţie a analizării aspectelor invocate prin contestaţia administrativă, precum şi o premisă a analizării corespunzătoare de către instanţă a deciziilor de soluţionare a contestaţiei.

De altfel, astfel cum a şi recunoscut prin cererea de recurs, în pagina 3 a deciziilor atacate, recurenta-pârâtă a enumerat mai multe acte normative interne şi europene, fără a arăta în mod concret articolele pe care le apreciază a fi fost încălcate de către intimata-reclamantă, or, şi din această perspectivă, nu se poate considera că deciziile atacate îndeplinesc cerinţa motivării.

Examinând contestaţia administrativă formulată de către intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L., Înalta Curte constată că aceasta a invocat, ca motive de nelegalitate a proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare atacate, printre altele, indicarea şi aplicarea eronată a unor texte de lege din Regulamentul (CE) nr. 1122 din 2009, nerespectarea termenului de 90 de zile pentru efectuarea verificărilor şi emiterea proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare de la data finalizării activităţii de organizare a verificării, conform art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi critica referitoare la corecţiile de suprafaţă, în contextul în care organul constatator procedase la verificarea suprafeţei de teren încă de la momentul aplicării intimatei-reclamante pentru obţinerea sprijinului financiar.

Or, recurenta-pârâtă, prin deciziile de soluţionare a contestaţiilor nu a răspuns niciuneia dintre criticile formulate de către intimata-reclamantă prin contestaţia administrativă şi, prin urmare, nu se poate aprecia că scopul contestaţiei administrative, şi anume acela de a examina, pe calea unei proceduri administrative, criticile entităţii ce face obiectul controlului, precum şi conformitatea actelor atacate cu normele de drept, pentru a da posibilitatea emitentului să revină asupra actului emis, ar fi fost atins.

Astfel fiind, simpla prezentare a stării de fapt reţinute prin procesele-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare atacate şi enumerarea unor acte normative, fără trimitere directă la aspectele de fapt ce se impută societăţii beneficiare a fondurilor nerambursabile, nu poate conduce la concluzia că deciziile de soluţionare a contestaţiilor ar fi motivate.

Prin urmare, date fiind aspectele anterior reţinute, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a reţinut în mod corect că, întrucât controlul de legalitate în contencios administrativ este exercitat de instanţă asupra deciziilor emise de pârâtă în soluţionarea contestaţiei, conform art. 51 alin. (2) O.U.G. nr. 66/2011, iar în speţă acestea nu au la bază o minimă motivare a măsurilor dispuse sau a criticilor concrete formulate de către reclamantă prin contestaţia administrativă, soluţia care se impunea era aceea de anulare a acestora şi obligarea pârâtei la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.01.2015 şi nr. y/28.01.2015.

În ceea ce priveşte critica din recurs conform căreia jurisprudenţa comunitară şi cea naţională au reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, Înalta Curte constată că argumentul este întemeiat, dar în speţă nu este vorba de o motivare lacunară, ci de lipsa acesteia, ceea ce face ca acest argument să nu poată fi reţinut.

Referitor la critica potrivit căreia instanţa nu a precizat cât ar fi trebuit comisia să detalieze motivele de fapt, aceasta nu poate fi reţinută, în condiţiile în care, pe de o parte, chiar recurenta a susţinut că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, iar pe de altă parte, nu starea de fapt era elementul ce se impunea a fi detaliat, ci se impuneau a fi prezentate elementele logico-juridice care să facă legătura între starea de fapt reţinută şi textele de lege încălcate, respectiv răspunsurile la criticile din contestaţia administrativă.

Deciziile invocate de recurentă cu titlu de jurisprudenţă, nu sunt de natură să conducă la o altă concluzie. Este de reţinut că în sistemul de drept românesc jurisprudenţa nu constituie izvor de drept, efectele hotărârilor judecătoreşti neputând fi extinse la alte cauze, întrucât acestea au fost pronunţate ca urmare a aplicării normelor de drept material situaţiei de fapt din cauza respectivă, în alte situaţii fiind pronunţate decizii ce pot avea soluţii contrare.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-pârâtă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei civile nr. 2465 din 28.10.2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei civile nr. 2465 din 28.10.2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 februarie 2022.