Conflict of interest in public administration: personal interest test for signing self-appointment orders and project timesheets

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 13.08.2018, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/25.07.2018, emis de pârâtă.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 736 din data de 27 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

Admite cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează raportul de evaluare nr. x/25.07.2018 emis de pârâtă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat recurenta a susţinut că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 70, art. 71 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 raportat la situaţia de conflict de interese în care s-a găsit intimata-reclamantă A. în perioada exercitării funcţiei publice de director D.P.I.C.T.E- în cadrul Ministerului Economiei întrucât:

- a semnat, în calitate de director D.P.I.C.T.E, exemplarul 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017, prin care aceasta a fost desemnată manager proiect în cadrul echipei de implementare a proiectului B., Ordin întocmit şi aprobat în baza Notei de fundamentare fără număr şi nedatată semnată de către dna. A., în calitate de director C. şi de către AMC- secretar de stat şi în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de către dna. A., în calitate de director C.;

- a semnat şi aprobat în calitate de manager de proiect pontajul pentru activitatea sa pe care a desfăşurat-o în cadrul proiectului B., în lunile aprilie, mai, iunie 2017.

În esenţă, arată recurenta, prima instanţa a reţinut în ceea ce priveşte semnarea exemplarului 2 al Ordinului nr. 353/14.03.2017, "că nu este întrunită condiţia ca decizia pe care trebuie să o ia funcţionarul public în exercitarea funcţiei publice să poată fi influenţată de interesul său personal" întrucât decizia numirii în proiect a fost luată de ministrul economiei astfel cum prevede art. 34 alin. (3) din Legea nr. 284/2010.

În ceea ce priveşte cea de-a doua situaţie de conflict de interese reţinută de inspectorul de integritate, instanţa de fond "apreciază că nici această faptă nu reprezintă o încălcarea a normelor ce reglementează conflictul de interese" întrucât "simpla semnare a pontajelor atestă o situaţie de fapt privind orele lucrate de persoana pontată(...)"

Faţă de cele reţinute de către instanţa de fond apreciem că raţionamentul acesteia este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, conflictul de interese reţinut în sarcina doamnei A. a fost generat datorită implicării acesteia în procedura de numire a sa în cadrul proiectului B..

Astfel, intimata-reclamantă în baza Ordinului nr. 353/14.04.2017 al Ministrului economiei, a fost numită în echipa de implementare a proiectului B..

Ordinul nr. 353/14.04.2017 a fost întocmit şi aprobat în baza Notei de fundamentare fără număr şi nedatată semnată de către dna. A., în calitate de director C. şi de către AMC - secretar de stat şi în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de către dna. A., în calitate de director C., iar toate aceste etape anterioare emiterii ordinului nr. 353/14.04.2017 trebuie privite unitar şi nu separat.

Conform Anexei la Ordinul nr. 353/14.04.2017, echipa de proiect era formată din manager de proiect, manager de comunicare, manager financiar şi asistent manager, dna. A. fiind desemnată Manager de proiect având ca atribuţii coordonarea implementării proiectului din punct de vedere al derulării activităţilor şi atingerii rezultatelor preconizate.

Intimata-reclamantă A. avea obligativitatea să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziţie care ar conduce la încalcarea principiilor instituite de legiuitor cu privire la exercitarea funcţiei publice prin prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003, respectiv: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

Astfel, este evident că semnarea de către intimată a documentelor aferente emiterii Ordinului nr. 353/14.04.2017 al ministrului economiei precum şi a exemplarului 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017 prin care aceasta a fost numită în echipa de implementare a proiectului B., nu transformă această semnare a actelor administrative într-o simplă formalitate sau o obligaţie a directororului C. chiar dacă prin aceasta s-ar încălca dispoziţiile legii.

Din actele ce au stat la baza emitrii raportului de evaluare reiese foarte clar faptul că sunt întrunite condiţiile necesare existentei unui conflict de interese si anume:

- Exerciţiul unei demnităţi publice - intimata-reclamantă deţinea funcţia de director C. în cadrul Ministerului Economiei;

- Existenţa unui interes personal - intimata-reclamanta a semnat documentele aferente emiterii Ordinului nr. 353/14.04.2017 al ministrului economiei precum şi exemplarul 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017, prin care aceasta a fost numită în echipa de implementare a proiectului B., în calitate de manager de proiect. Prin urmare, este evident faptul că, intimata-reclamanta, în exercitarea funcţiei de director C., a avut un interes personal patrimonial, interesul fiind obţinerea unei funcţii în cadrul proiectului B., funcţie ce asigura şi beneficii pecuniare.

Intimata-reclamantă A. ar fi trebuit să se abţină de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea şi legalitatea actelor. În acest sens, directorul putea delega atribuţiile sale pentru semnarea respectivelor documente.

Prin urmare, legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influenţe sau lipsă de obiectivitate, ci prin simplul fapt că în calitatea de director, intimata-reclamantă ar fi aptă să influenţeze activitatea instituţiei în favoarea sa.

Concluzionând, intimata-reclamanta nu avea dreptul de a fi implicată în nicio modalitate în procesul de desemnare a echipei de proiect, echipă ce a fost desemnată în baza Ordinului nr. 353/14.04.2017 al ministrului economiei precum şi nici să semneze exemplarul 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017, prezumându-se ca are interese de natură patrimonială care i-ar putea afecta imparţialitatea.

Nu prezintă relevanţă faptul că decizia numirii în proiect a fost luată de ministrul economiei astfel cum prevede art. 34 alin. (3) din Legea nr. 284/2010,fiind emis în acest sens ordinul nr. 353/14.04.2017 întrucât decizia ministrului economiei a fost luată în urma documentelor ce au stat la baza emiterii acestui ordin şi anume în baza Notei de fundamentare semnată de către d-na A. şi în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de către dna. A..

Atâta timp cât intimata-reclamantă, funcţionar public de conducere, a avut ca atribuţie, respectiv a avut competenţa de a interveni în procesul de avizare, semnare şi aprobare a documentelor menţionate mai sus, raportat la existenţa interesului său patrimonial (obţinerea unor venituri salariale pentru activitatea desfăşurată în proiect) avea obligaţia, pentru evitarea unei astfel de situaţii de conflict de interese, să îşi informeze, de îndată, conform art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, şeful ierarhic superior pentru luarea măsurilor necesare, respectiv desemnarea unui înlocuitor al acesteia.

Aşa cum a arătat constant practica judecătorească, "raţiunea instituirii acestei stări de conflict de interese (ca şi în cazul celorlalte reglementate de Legea nr. 161/2003, precum şi de alte acte normative) este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către funcţionarii publici şi de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituţiilor publice sau a bugetului statului (Sentinţa Civilă nr. 4126/19.12.2013, a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal) ".

Avantajul patrimonial, chiar şi eventual sau viitor fiind, se circumscrie sintagmei de interes personal, mai ales că legiuitorul nu distinge cu privire la faptul că acest interes personal trebuie, în mod obligatoriu, să fi fost materializat.

Astfel, simpla posibilitate ca respectivele documente menţionate mai sus, să fie semnate fără existenţa unor garanţii de obiectivitate din partea celui care le semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.

În aces sens, s-a reţinut şi conflictul de interese generat din semnarea şi aprobarea în calitate de manager de proiect, a pontajului pentru activitatea sa pe care a desfăşurat-o în cadrul proiectului B., în lunile aprilie, mai, iunie 2017.

În exercitarea unei funcţii publice, va prima interesul public, respectarea lui şi a principiilor lui, precum şi respectarea tuturor celorlalte norme legale imperative.

Persoanele care deţin functii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natura, fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de poziţiile pe care le deţin şi să obţină anumite beneficii pentru ei, rude sau alte persoane, în considerarea funcţiei lor.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata reclamantă A. a depus întâmpinare în cuprinsul cărora a solicitat respingerea recursul ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Prin raportul de evaluare nr. x/25.07.2011 emis de Agenţia Naţională de Integritate s-a reţinut că A., în perioada exercitării funcţiei publice de director D.P.I.C.T.E a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese deoarece:

- a semnat, în calitate de director D.P.I.C.T.E, exemplarul 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017, prin care aceasta a fost desemnată manager proiect în cadrul echipei de implementare a proiectului B., Ordin întocmit şi aprobat în baza Notei de fundamentare fără număr şi nedatată semnată de către dna. A., în calitate de director C. şi de către AMC- secretar de stat şi în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de către dna. A., în calitate de director C.;

- a semnat şi aprobat în calitate de manager de proiect pontajul pentru activitatea sa pe care a desfăşurat-o în cadrul proiectului B., în lunile aprilie, mai, iunie 2017.

Prin Ordinul nr. 353/14.04.2017, emis de Ministrul Economiei a fost numită echipa de implementare a proiectului B. - Parteneriat între clustere pentru stimularea eco-inovării prin dezvoltarea unei reţele de bioeconomie comune, cu valoare adăugată pentru regiunea Delta Dunării, echipă din care face parte şi reclamanta A., în calitate de manager de proiect.

Exemplarul 1 al Ordinului nr. 353/14.04.2017 este semnat de ministrul economiei - D., iar exemplarul 2 al aceluiaşi ordin este semnat de ministrul economiei D., secretarul de stat E., secretarul general F., directorul C. A., directorul D.J.R.I Alina Victoria Voicu şi consilierul juridic G.. La baza acestui ordin au stat Nota de fundamentare şi referatul de aprobare semnate atât de secretarul de stat E., cât şi de directorul C. A..

Înalta Curte reţine prevederile din Legea nr. 161/2003 ce reglementează conflictul de interese aplicabil funcţionarilor publici potrivit cărora:

Art. 70

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative" .

Art. 71

"Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public ".

Art. 79

"(1) Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situaţii:

a.)este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial;(...)

c.)interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice ".

"(2) În cazul existenţei unui conflict de interese, funcţionarul public este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. (...)".

Conform dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici:

"Funcţionarii publici au obligaţia să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii ".

Autoritatea pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a apreciat în cuprinsul declarţiei de recurs că "raţionamentul instanţei de fond este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale", iar "conflictul de interese reţinut în sarcina doamnei A. a fost generat datorită implicării acesteia în procedura de numire a sa în cadrul proiectului B.".

Înalta Curte apreciază această critică ca neîntemeiată întrucât în mod corect Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că atât pentru prima faptă reţinută, respectiv semnarea exemplarului 2 al Ordinului nr. 353/14.04.2017, cât şi pentru cea de a doua, semnarea pontajului pentru activitatea desfăşurată în cadrul proiectului B., nu este întrunită condiţia ca decizia pe care trebuie să o ia funcţionarul public în exercitarea funcţiei publice să poată fi influenţată de interesul său patrimonial.

Astfel, recurenta pârât este în eroare în ce priveşte persoana care decide componeţa echipei proiectului B., apreciind că semnarea exemplarului 2 al Ordinului nr. 353/14.04.2017 echivalează cu o decizie.

Este evident faptul că reclamanta A. a semnat exemplarul 2 al Ordinului nr. 353/14.04.2017 după ce în prealabil secretarul de stat E. îşi însuşise un referat de aprobare şi respectiv Nota de fundamentare care a precedat, în procedura de emitere, actul administrativ. Aşadar, atât referatul de aprobare cât şi Nota de fundamentare nu produc efecte în ce priveşte numirea intimatei în echipa proiectului B. dacă ar fi fost semnat numai de către A., în calitatea sa de director al unei direcţii din Ministerul Economiei.

În acelaşi sens, starea de fapt reţinută de Agenţia Naţională de Integritate, raportată la conduita reclamantei, nu întruneşte condiţiile conflictului de interese. În calitatea deţinută, intimata A. nu a urmărit obţinerea vreunui folos patrimonial direct prin implicarea în elaborarea actelor administrative indicate, trebuind să fie îndeplinite şi alte condiţii, independente de voinţa reclamantei. Aşadar, actele administrative în discuţie au fost semnate în etapa finală de ministru, având şi girul de legalitate al direcţiei juridice din cadrul ministerului.

Deopotrivă, în mod corect instanţa de fond a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 34 alin. (3) din Legea nr. 284/2010 potrivit cărora: pentru fiecare proiect contractat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, conducătorul instituţiei nominalizează, prin act administrativ, persoanele care fac parte din echipa de proiect.

În cazul concret analizat, ministrul economiei a luat decizia de numire a persoanelor care fac parte din echipa de proiect prin emiterea Ordinului nr. 353/14.04.2017.

Deopotrivă, susţinerea recurentei potrivit căreia "intimata reclamantă A. ar fi trebuit să se abţină de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea şi legalitatea actelor", reprezintă o afirmaţie lipsită de fundament.

Posibilitatea învederată de Agenţia Naţională de Integritate, anume că "directorul putea delega atribuţiile sale pentru semnarea respectivelor documente" reprezintă expresia unui formalism excesiv şi chiar a unei conduite lipsite de loialitate în desfăşurarea activităţii funcţionarilor publici. Opinăm că prin delegarea unei alte persoane, cel mai probabil subordonat, să semneze înscrisuri în care se menţiona numele directorului (cel care dă delegarea de competenţă semnatarului indicat) ca membru al unei echipe de proiect, orice observator şi-ar fi creat impresia unui "aranjament", a unei căi ocolite menite să ascundă ceva. Or, având în vedere transparenţa şi legalitatea care trebuie să caracterizeze emiterea unui act administrativ, o astfel de conduită nu poate reprezenta un standard cerut de etică.

Pe de altă parte, recurenta nu ia în considerare faptul că obiectivul principal al proiectului european în care intimata a avut calitatea de membru coordonator a fost acela de a facilita eco-inovarea în industria bio, prin îmbunătăţirea condiţiilor cadru şi dezvoltarea clusterelor, iar directorul direcţiei C. era persoana care coordona elaborarea politicilor de cluster, conform ROF raportat la atribuţiile din fişa postului.

Prin implicarea în acest proiect intimata nu urmărea un interes patrimonial personal, ci a exercitat funcţia publică potrivit ROF şi respectiv fişei postului.

Al doilea motiv de recurs se referă la critica pârâtei Agenţia Naţională de Integritate cu privire la faptul că "nu prezintă relevanţă faptul că decizia numirii în proiect a fost luată de ministrul economiei, astfel cum prevede art. 34 alin. (3) din Legea nr. 284/2010, fiind emis în acest sens ordinul nr. 353/14.04.2017 întrucât decizia ministrului economiei a fost luată în urma documentelor care au stat la baza emiterii acestui ordin şi anume în baza Notei de fundamentare semnată de d-na A. şi în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de d-na A.".

Faţă de critica formulată, Înalta Curte apreciază că recurenta face abstracţie de faptul că documentele reprezentate de Nota de fundamentare şi referatul de aprobare nu sunt semnate exclusiv de intimata A., ci pe fiecare dintre acestea se regăseşte şi semnătura secretarului de stat E., persoana care avea calitatea de coordonator al direcţiei al cărei şef era intimata.

Acest aspect a fost corect reţinut de instanţă şi se regăseşte menţionat la fila x ultimul paragraf din sentinţa recurată.

Totodată, instanţa a constatat că "referatul de aprobare este semnat şi însuşit de secretarul de stat E. care a propus mai departe aprobarea de către ministrul economiei a notei de fundamentare semnate atât de secretarul de stat cât şi de directorul C. A.".

Concluzia potrivit căreia simpla semnătură a reclamantei, în lipsa celorlalte semnături, nu este de natură a produce vreun efect juridic, este evidentă şi reprezintă elementul prin care se demonstrează că în mod greşit pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a apreciat că intimata se află în conflict de interese.

Un alt motiv de recurs vizează pretinsul avantaj patrimonial, care potrivit ANI poate să fie chiar şi eventual sau viitor.

Or, din analiza documentelor prezentate, raportat la cadrul legal indicat de recurentă, instanţa de fond a reţinut că nu este întrunită condiţia unui interes patrimonial, deoarece doar prin numirea intimatei în echipa de proiect nu se putea obţine un folos patrimonial, trebuind să fie îndeplinite şi alte condiţii, independente de voinţa d-nei A..

Critica formulată de recurentă contravine dispoziţiilor din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, aprobate prin Ordinul nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011, respectiv pct. I, lit. A), alin. (5) potrivit cărora majorarea salarială de care puteau beneficia unii dintre membrii echipelor care se ocupau de pregătirea şi implementarea proiectelor cu finanţare nerambursabilă era o activitate administrativă distinctă. Numai conducătorul instituţiei, prin act administrativ, nominaliza persoanele care ar fi urmat să obţină o majorare salarială, prevăzută de art. 34 alin. (1) din Legea nr. 284/2010.

Instanţa a constatat că deşi intimata a prestat activitate în cadrul proiectului în perioada aprilie- iulie 2017, doar pentru activitatea prestată în luna aprilie 2017 A. a primit drepturi salariale suplimentare.

Aşadar, acordarea acestei suplimentări salariale nu reprezenta un act automat, ci presupunea evaluarea activităţii membrului echipei de proiect, iar ulterior ministrul economiei era cel care decide dacă respectivul angajat întrunea condiţiile pentru a beneficia de drepturi salariale suplimentare.

Ultimul motiv de recurs se referă la aspecte care privesc semnarea pontajelor de către managerul de proiect.

Garanţiile de obiectivitate la care face referire recurenta, mai exact o posibilă lipsă a acestora în cazul intimatei A., nu pot fi validate de instanţa de control judiciar.

În mod corect instanţa a reţinut aplicarea disp. art. 34 alin. (6) din Legea nr. 284/2010, potrivit cărora coordonatorul de proiect/managerul de proiect/şeful de proiect semnează fişele de pontaj care atestă timpul efectiv lucrat în cadrul fiecărui proiect, pentru fiecare dintre persoanele nominalizate.

Or, prin semnarea unor pontaje, intimata A. nu a luat nicio decizie. Mai mult, semnarea pontajelor nu a generat vreo plată salarială către persoanele pontate, ci reprezenta un mecanism de raportare a activităţilor desfăşurate într-un anumit interval de timp către partenerul european.

Activitatea membrilor proiectului este una monitorizată, astfel încât să fie atinse obiectivele asumate, semnăturile de pe fişele de pontaj, nu este în măsură să îi aducă în mod direct un avantaj patrimonial reclamantei, aceasta este o procedură uzuală şi asumată de părţi (inclusiv de Ministerul Economiei) în cadrul proiectului.

Raportat la cele reţinute, Înalta Curte apreciază că sunt neconcludente argumentele recurentei în sensul că instanţa de fond a dat curs doar susţinerilor părţii adverse, cu ignorarea totală a probelor ataşate şi situaţiei de fapt expusă prin cererea introductivă.

În consecinţă, Înalta Curte nu poate reţine incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este neîntemeiat, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat şi la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 736 din data de 27 februarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2021.