Limits of administrative competence in regulating prison telephone calls: prohibition on unauthorized content restrictions not authorized by the prison law implementing regulation.

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 16.03.2021 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, a solicitat instanţei anularea din cuprinsul Deciziei nr. 463/2016, a secţiunii C, documentaţia de atribuire pct. 2 - cerinţe tehnice, lit. h), subpunctul VI, emisă de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor care prevede ca sistemul de telefonie să permită introducerea unui mesaj vocal la iniţierea convorbirilor cu următorul conţinut:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizaţii date şi informaţii persoanelor a căror identitate nu o cunoaşteţi."

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin decizia nr. 167/2021 din 9 iunie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, reclamantul A. a declarat recurs şi a invocat incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., considerând că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material incidente speţei.

În esenţă, a arătat că dreptul persoanelor condamnate de a efectua apeluri telefonice este reglementat de art. 65 din Legea nr. 254/2013, legiuitorul primar înţelegând să delege organizarea exercitării acestui drept prin intermediul unui regulament de aplicare, astfel cum reiese din alin. (4) al art. 65 din legea anterior menţionată. Această organizare este cuprinsă la art. 133 alin. (1) - (3) din H.G. nr. 157/2016, cu modificările ulterioare, însă alin. (4) nu mai vizează persoanele private de libertate, ci tratează obligaţia în sarcina Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor de a emite o decizie care va fi opozabilă unităţilor penitenciare şi operatorilor particulari de astfel de servicii. Ca atare, inserarea mesajului:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizaţii date şi informaţii persoanelor a căror identitate nu o cunoaşteţi." la iniţierea oricărui apel telefonic, este nelegală. Legiuitorul nu a trasat astfel de competenţe Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, aşadar nu se poate discuta despre oportunitate, cum eronat a reţinut prima instanţă.

O altă critică de nelegalitate formulată de recurentul-reclamant a vizat reţinerea de către prima instanţă a faptului că Administraţia Naţională a Penitenciarelor a consultat punctul de vedere al altor organisme publice cu competenţe în domeniu, amintind în acest sens: Direcţia tehnologia informaţiei şi comunicaţii, Serviciul cooperare şi programe, Direcţia contencios şi elaborare acte normative, precum şi Direcţia siguranţa deţinerii şi regim penitenciar. Or, toate acestea nu sunt alte organisme publice, cum eronat a reţinut prima instanţă, ci sunt divizii ale Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

A mai arătat că, din înscrisurile depuse la dosar de către intimata-pârâtă, rezultă caracterul arbitrar al mesajului vocal automat. Anterior adoptării Deciziei nr. 463/2016, Direcţia Control Intern din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor a transmis clar că nu au fost identificate fapte de natură penală în urma folosirii terminalelor de telefonie din unităţile penitenciare. În aceste condiţii, raportat la cerinţele art. 8 din Convenţie, ingerinţa în dreptul la viaţa privată nu este prevăzută de lege şi nu urmăreşte un scop legitim. Decizia de a insera acest mesaj, în condiţiile în care nu au fost identificate fapte de natură penală, aduce atingere art. 8 din Convenţie.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei civile şi, în rejudecare, admiterea acţiunii cum a fost formulată, anularea parţială a Deciziei nr. 463/2016 şi acordarea de daune morale.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Administraţia Naţională a Penitenciarelor a formulat întâmpinare prin care a solicitat anularea recursului ca netimbrat, precum şi anularea recursului pentru că nu cuprinde motivele de nelegalitate pe care se întemeiază.

Pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia, apreciind că sentinţa primei instanţe este temeinică şi legală.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 24 noiembrie 2022, cu citarea părţilor.

În sedinţa publică din 24 noiembrie 2022, Înalta Curte constatând că la dosar se află dovada achitării taxei judiciare de timbru a respins excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare, invocată de intimata-pârâtă prin întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-pârâtă prin întâmpinare, constatând că recurentul-reclamant a formulat critici de nelegalitate care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ. şi a dezvoltat argumentele pentru care a apreciat că pronunţarea hotărârii recurate a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente speţei, referindu-se în concret la dispoziţiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 254/2013 şi art. 133 alin. (1) - (4) din H.G. nr. 157/2016, cu modificările şi completările ulterioare.

2.2. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Reclamantul a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea din cuprinsul Deciziei nr. 463/2016, a secţiunii C, documentaţia de atribuire pct. 2 - cerinţe tehnice, lit. h), subpunctul VI, emisă de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor care prevede ca sistemul de telefonie să permită introducerea unui mesaj vocal la iniţierea convorbirilor cu următorul conţinut:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizaţii date şi informaţii persoanelor a căror identitate nu o cunoaşteţi."

Prima instanţă a respins cererea formulată de reclamant reţinând că Legea nr. 254/2013 consacră dreptul persoanei private de libertate la convorbiri telefonice şi acordă autorităţii publice, cu competenţe în gestionarea drepturilor persoanelor private de libertate, posibilitatea să organizeze modalitatea de exercitare a dreptului.

Totodată, a constatat că reglementarea dreptului la convorbiri telefonice este menţionată în art. 65 alin. (4) din Legea nr. 254/2003 precum şi în normele metodologice de aplicare a legi, respectiv art. 133 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, aprobat prin H.G. nr. 157/2016, astfel încât nu pot fi primite susţinerile reclamantului referitoare la lipsa unui temei legal privind reglementarea modului de exercitare a acestui drept. Atât timp cât legea care prevede dreptul face menţiune la necesitatea adoptării unui regulament, aspect confirmat şi prin normele metodologice menţionate anterior, emiterea actului administrativ pentru aprobarea procedurii de selecţie apare ca fiind legală.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte concluzia la care a ajuns judecătorul fondului şi constată că sentinţa recurată reflectă aplicarea greşită a normelor de drept material incidente speţei, motiv pentru care o va casa.

Actul administrativ normativ contestat în cauză şi a cărui anulare parţială se solicită este reprezentat de Decizia nr. 463/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 190/17.03.2017, modificată şi completată prin Decizia nr. 383/2018, publicată în Monitorul Oficial 253/22.03.2018, emisă de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

Prin această decizie la secţiunea C, documentaţia de atribuire pct. 2 - cerinţe tehnice, lit. h), subpunctul VI, s-a prevăzut ca sistemul de telefonie să permită introducerea unui mesaj vocal la iniţierea convorbirilor cu următorul conţinut:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizaţii date şi informaţii persoanelor a căror identitate nu o cunoaşteţi."

Temeiul legal care a stat la baza emiterii actului administrativ cu caracter normativ contestat în cauză, astfel cum rezultă din preambulul actului, este reprezentat de prevederile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu modificările şi completările ulterioare, de dispoziţiile art. 133 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi de art. 7 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 756/2016 pentru organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Art. 65 din Legea nr. 254/213 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu privire la dreptul la convorbiri telefonice prevede următoarele:

"(1) Persoanele condamnate au dreptul să efectueze convorbiri telefonice de la telefoanele publice instalate în penitenciare. Convorbirile telefonice au caracter confidenţial.

(2) Pentru asigurarea exercitării dreptului la convorbiri telefonice, directorul penitenciarului are obligaţia de a lua măsurile necesare pentru instalarea de telefoane publice în interiorul penitenciarului.

(3) Cheltuielile ocazionate de efectuarea convorbirilor telefonice sunt suportate de către persoanele condamnate.

(4) Numărul şi durata convorbirilor telefonice se stabilesc prin regulamentul de aplicare a prezentei legi."

Din interpretarea legală a dispoziţiilor redate anterior, Înalta Curte reţine că alin. (4) al art. 64 din Legea nr. 254/213 reglementează expres faptul că se stabilesc prin regulamentul de aplicare al legii doar numărul şi durata convorbirilor telefonice, nu şi conţinutul convorbirilor telefonice.

Totodată, art. 133 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, în privinţa dreptului la convorbiri telefonice, aprobat prin H.G. nr. 157/2016 cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că:

"(4) Procedura de selecţie a operatorilor serviciilor de telefonie necesare exercitării dreptului deţinuţilor la convorbiri telefonice, categoriile de servicii de telefonie şi condiţiile de furnizare a acestora se reglementează prin decizie a directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor."

Înalta Curte constată faptul că nici în cuprinsul art. 133 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 nu este reglementat modul în care se vor desfăşura convorbirile telefonice ale persoanelor condamnate, din punct de vedere al conţinutului acestora. Ceea ce se poate reglementa prin decizie a directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, astfel cum reise din aceste dispoziţii legale, este procedura de selecţie a operatorilor serviciilor de telefonie, categoriile de servicii de telefonie şi condiţiile de furnizare a acestora.

Prin urmare, în acord cu susţinerile recurentului-reclamant, instanţa de control judiciar constată că legiuitorul nu a trasat în sarcina directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor competenţa de a stabili modul în care se vor desfăşura convorbirile telefonice cu privire la conţinutul acestora.

Ca atare, inserarea la iniţierea oricărui apel telefonic, a mesajului:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizaţii date şi informaţii persoanelor a căror identitate nu o cunoaşteţi." este nelegală, neputându-se discuta despre condiţia oportunităţii recunoscută autorităţii publice în sarcina căreia a fost stabilită obligaţia de emitere a actului administrativ cu caracter normativ, cum eronat a reţinut prima instanţă.

În aceste condiţii, nu se mai impune analiza celorlalte aspecte invocate de părţi cu privire la faptul că decizia a fost luată de autoritate după solicitarea şi consultarea punctului de vedere a altor organisme publice, cu competenţe în domeniu, că mesajul are un caracter neutru şi nu este de natură să scoată în evidenţă locul de unde se efectuează apelul, dar, în schimb, poate preveni comiterea unor fapte de natură penală, ori că mesajul audio încalcă sau nu dreptul la viaţa privată prevăzut de art. 8 din CEDO.

Cu referire la solicitarea recurentului-reclamant de acordare a daunelor morale, Înalta Curte aminteşte că dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ale contenciosului administrativ reglementează dreptul persoanei vătămate prin emiterea unui act administrativ în condiţii de nelegalitate, de a obţine despăgubiri pentru prejudiciile materiale şi morale cauzate de emiterea actului. Cu toate acestea, pentru acordarea de despăgubiri nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, ci trebuie dovedite daunele morale suferite, precum şi legătura de cauzalitate între acestea şi emiterea actului anulat în tot sau în parte, ca nelegal.

Prin urmare, câtă vreme recurentul-reclamant nu a probat existenţa şi întinderea daunelor morale solicitate, Înalta Curte va respinge această cerere ca neîntemeiată.

2.3. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul A., va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite acţiunea şi va anula în parte Decizia nr. 463/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 190/17.03.2017, modificată şi completată prin Decizia nr. 383/2018, publicată în Monitorul Oficial 253/22.03.2018, în ceea ce priveşte secţiunea C, pct. 2, lit. h), subpunctul VI, emisă de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

În conformitate cu dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, prezenta decizie se va publica în Monitorul Oficial al României, Partea I.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-pârâtă.

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 167/2021 din 9 iunie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite cererea formulată de reclamant. Anulează în parte Decizia nr. 463/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 190/17.03.2017, modificată şi completată prin Decizia nr. 383/2018, publicată în Monitorul Oficial 253/22.03.2018, în ceea ce priveşte secţiunea C, pct. 2, lit. h), subpunctul VI, emisă de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

Prezenta decizie se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 decembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.