Scope of Court of Audit's jurisdiction to evaluate internal public audit compliance versus statutory limitation to financial operations

Şedinţa publică din data de 6 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 24.08.2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea încheierii nr. 31/09.08.2018 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia formulată de A.N.R.E. împotriva măsurii dispuse la pct. I.2. din Decizia nr. 6/2018, anularea măsurii dispuse la pct. I.2 din Decizia nr. 31/2018 emisă de Curtea de Conturi a României, precum şi anularea procesului-verbal de constatare nr. x/06.2018, anexă la Raportul de audit-financiar nr. x/08.06.2018, în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. II, corelativ cu anularea constatărilor reţinute la pct. V, teza 1 din raport şi pct. VIII pct. l.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 2533 din 15 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs recurenta-reclamantă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 6 C. proc. civ. a fost invocat formal de recurenta-reclamantă nefiind arătate critici de nelegalitate care să poată fi verificate în cadrul acestui motiv de casare.

În cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă nelegalitatea sentinţei de fond prin care a fost apreciată ca neîntemeiată acţiunea reclamantei şi respinsă ca atare, respectiv aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material incidente atât în ceea ce priveşte activitatea reclamantei, cât şi în ceea ce priveşte dispoziţiile special aplicabile autorităţii pârâte ca entitate de control.

Se apreciază ca nelegală soluţia pronunţată de prima instanţă prin care au fost menţinute ca legal actele contestate ce aveau ca obiect:

Anularea încheierii nr. 31/09.08.2018 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia formulată de ANRE împotriva măsurii dispuse la pct. 1.2. din Decizia nr. 6/2018;

- Anularea măsurii dispuse la pct. 1.2 din Decizia nr. 31/2018 emisă de Curtea de Conturi a României, prin care s-a dispus în sarcina conducerii ANRE că " va dispune şi va urmări intrarea în legalitate privind exercitarea activităţii de API", auditarea cel putin o dată la 3 ani, a tuturor activităţilor desfăşurate, în conformitate cu prevederile legii nr. 672/2012 privind auditul public intern (pentru abaterea prezentată la pct. 2 din Decizie")

- Anularea Procesului-verbal de constatare nr. x/06.2018, anexă la Raportul de audit-financiar nr. x/08.06.2018, în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. II (pag. 9-13), corelativ cu anularea constatărilor reţinute la pct. V, teza 1 din Raport (pag. 31-33) şi pct. VIII pct. 1

În cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă două aspecte de nelegalitate.

Primul aspect de nelegalitate priveşte interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea ANRE, aprobată prin Legea nr. 160/2012 modificată şi completată prin Legea nr. 1/2018 dispoziţii cu caracter special aplicabile cu prioritate în ceea ce priveşte competenţa Curţii de Conturi de a verifica activitatea de audit public intern a ANRE, susţinându-se în esenţă că de la data intrării în vigoare a Legii nr. 1/2018 autoritatea pârâtă nu mai avea în mod expres menţionat competenţe de a verifica activitatea de audit, având o competenţă limitată de a verifica numai operaţiunile economico-financiare.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (8) ale O.U.G. nr. 33/2007 "Verificarea activităţii ANRE de către Curtea de Conturi a României se realizează mimai asupra operaţiunilor economico-financiare efectuate de ANRE, care se reflectă în bugetul de venituri şi cheltuieli şi în situaţiile anuale."

Raportat la dispoziţiile speciale, coroborate cu principiul de drept potrivit căruia "Specialia generalibus derogam", rezultă că auditorii Curţii de Conturi au competenţă restrânsă de a verifica doar operaţiunile economico-financiare efectuate de ANRE. Astfel, atâta timp cât legea specială cuprinde o prevedere expresă cu privire la competenţa auditorilor Curţii de Conturi în ceea ce priveşte Autoritatea de reglementare, apreciem că aceştia nu pot încălca limitele expres prevăzute de un act normativ de legislaţie primară, ce are caracter special faţă de Legea nr. 94/1992 de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi, republicată. Mai mult decât atât, orice act normativ trebuie privit şi interpretat în sensul dea produce efecte juridice, acesta şi fiind scopul emiterii oricărui act de legiferare. Astfel, dispoziţiile Legii nr. 1/2018 au intrat în vigoare şi de la acel moment trebuie aplicate şi respectate chiar şi de către auditorii Curţii de Conturi.

Al doilea aspect de nelegalitate care priveşte pe fond constatarea cuprinsă în pct. 2 din Decizia nr. 6/6.07.2018 şi anume:

"nerespectarea prevederilor legale privind exercitarea activităţii de audit public intern, respectiv nu au fost auditate cel puţin o dată la 3 ani toate activităţile desfăşurate la nivelul entităţii (activitatea economico-financiară, activitatea de management şi resurse umane, "activitatea juridică, activitatea de achiziţii şi investiţii, activitatea de control teritorial, activitatea petiţii, mediere şi soluţionare divergenţe, activitatea privind surse regenerabile şi congenerare etc.) ", menţionând că " nu au fot respectate prevederile Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern.

Recurenta-reclamantă susţine că respectiva abatere nu există în realitate. Aceasta deoarece în perioada de referinţă 2015-2017 activităţile exemplificate la pct. 2 din Decizia nr. 6/2018 au fost auditate cel puţin o dată la 3 ani conform art. 15 alin. 1 şi (2) din Legea nr. 672/2002.

În cadrul recursului se indică de recurentă pentru fiecare an 2015, 2016, 2017 misiunile de audit public intern planificat sau ad-hoc din domeniile de referinţă, inclusiv măsurile dispuse pentru îmbunătăţirea activităţilor auditate.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul admiterii acţiunii şi anularea actelor emise de autoritatea pârâtă ca nelegale.

La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susţinând legalitatea sentinţei atacate şi a măsurilor dispuse în ceea ce priveşte competenţa Curţii de Conturi de a verifica activitatea de audit public intern din cadrul ANRE cât şi în ceea ce priveşte pe fond măsura dispusă la pct. I.2 din Decizia 672018.

În termenul de amânare a pronunţării recurenta-reclamantă a depus la dosar concluzii scrise.

Analizând recursul declarat, Curtea îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În opinia Curţii hotărârea recurată prin care a fost respinsă acţiunea şi menţinute actele contestate a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor O.U.G. nr. 33/2007 aprobate prin Legea nr. 160/2012 astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 1/2018, ambele aspecte de nelegalitate invocate fiind nefondate.

Prin măsura de la pct I. 2 din Decizia nr. 6/06.07.2018, conform prevederilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, s-a dispus:

"Conducerea Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei va dispune măsuri şi va urmări intrarea în legalitate privind "exercitarea activităţii de audit public intern", prin auditarea, cel puţin o dată la 3 ani, a tuturor activităţilor desfăşurate, în conformitate cu prevederile Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern (pentru abaterea prezentată la pct, 2 din Decizie)."

Primul aspect de nelegalitate invocat având ca obiect competenţa/necompetenţa Curţii de Conturi susţinute de recurenta-reclamantă de a verifica în cadrul ANRE şi activitatea de audit public intern nu este fondat.

Sentinţa atacată, prin care au fost menţionate actele contestate pe motivul lipsei de competenţă a Curţii de Conturi, respectiv cu pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 2 alin. 8 din O.U.G. nr. 33/2007 cu modificările şi completările aduse de Legea nr. 1/2018 este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a acestor dispoziţii coroborat cu dispoziţiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 94/1992. În cauză în mod corect a fost înlăturată susţinerea reclamantei privind depăşirea competenţei autorităţii pârâte în sensul că noţiunea de "operaţiuni economico-financiare menţionate de art. 2 alin. 8 din O.U.G. nr. 33/2007 nu cuprinde şi activitatea de audit public intern din cadrul ANRE activitate care a fost controlată şi faţă de care s-au dispus măsurile contestate.

Curtea apreciază că prima instanţă a interpretat şi aplicat corect dispoziţiile O.U.G. nr. 33/2007, coroborat cu dispoziţiile Legii nr. 94/1992 şi de RODAS, în sensul că pârâta avea competenţa ca în cadrul măsurilor de audit financiar să evalueze şi activitatea de audit public intern la toate persoanele juridice menţinute la art. 23 din Legea nr. 94/1992, conform atribuţiilor specifice Curţii de Conturi

În temeiul Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicata:

- art. 11: " (2) Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi. ";

- art. 21." "(1) Curtea de Conturi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, furnizând Parlamentului şi, respectiv, unităţilor administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii. ";

- art. 23:

"în cadrul competenţelor prevăzute la art. 21, Curtea de Conturi îşi desfăşoară activităţile specifice asupra următoarelor categorii de entităţi publice;

a) statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituţiile tor publice, autonome sau neautonome;

b) Banca Naţională a României;

c) regiile autonome;

d) societăţile comerciale la care statul, unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile publice sau regiile autonome deţin, singure sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social;

e) organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condiţiile în care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru ";

- art. 42: în îndeplinirea atribuţiilor pe care i le conferă legea, Curtea de Conturi mai are următoarele atribuţii:

a) să evalueze activitatea de control financiar propriu şi de audit intern a persoanelor juridice controlate, prevăzute la art. 23".

Acest atribut al Curţii de Conturi este prevăzut şi în Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (denumit în continuare R.O.D.A.S.), aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547/24.07.2014 (emis în temeiul prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată), pct. 250, potrivit căruia, în baza prevederilor art. 21 alin. (3), art. 29 şi ale art. 42 alin. (1) din lege, Curtea de Conturi exercită activitatea de audit financiar asupra situaţiilor financiare încheiate de entităţile aflate în competenţa de verificare, urmărind, în principal:

"f) evaluarea activităţii de control financiar propriu şi de audit intern a entităţilor verificate."

Prin urmare, atât dispoziţiile Legii nr. 94/1992 cât şi cele ale R.O.D.A.S., prevăd în mod imperativ Curţii de Conturi, exercitarea în cadrul misiunilor de audit financiar a atribuţiei de a evalua activitatea de audit public intern la entităţile publice asupra cărora îşi exercită mandatul constituţional.

În consecinţă, Curtea de Conturi a României, în cadrul atribuţiilor prevăzute la art. 42 din Legea nr. 94/1992, şi-a desfăşurat atribuţiile specifice în domeniul auditului financiar în cazul A.N.R.E., prin evaluarea activităţii de audit public intern.

În mod corect prima instanţă a reţinut aplicabilitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 33/2007 ca normă specială pentru realizarea obiectului de activitate specific ANRE, fără ca aplicabilitatea acestui act normativ să fie de natură a înlătura competenţa Curţii de Conturi privind evaluarea activităţii de audit public intern în cadrul misiunilor de audit financiar.

Al doilea aspect de nelegalitate care priveşte pe fond măsurile dispuse asupra perioadei verificate şi încălcarea independenţei autorităţii de reglementare nu este fondat, în cauză nefiind încălcate dispoziţiile art. 2 alin. 8 din O.U.G. nr. 33/2007.

În mod corect instanţa de fond analizând susţinerile reclamantei le-a înlăturat ca neîntemeiate, observând că prevederile art. 2 alin. (8) din O.U.G. nr. 33/2007 vizează atribuţiile Curţii de Conturi în legătură cu verificarea activităţii A.N.R.E., cu privire la conţinutul controlului, pe cale de consecinţă a reţinut că acestea sunt norme de drept substanţial. În situaţia dată, instanţa a constatat ca fiind incident principiul general de drept tempus regit actum", în sensul că fiecărei perioade verificate i se aplică normele de drept substanţial în vigoare în perioada de referinţă, conform art. 6 alin. (1) C. civ. şi art. 15 alin. (2) Constituţia României.

Astfel, în mod corect instanţa de fond a înlăturat ca neîntemeiate susţinerile reclamantei, întrucât misiunea de audit viza execuţia bugetului de stat pe anul 2017 desfăşurată la A.N.R.E., iar verificarea s-a efectuat în baza prevederilor actelor normative în vigoare în cursul anului 2017.

În cauză nu sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 1/2018 deoarece obiectul auditului Curţii de Conturi a fost execuţia bugetară pe anul 2017, activităţile financiare verificate fiind cele încheiate la 31.12.2017. Pentru această perioadă erau în vigoare dispoziţiile O.U.G. nr. 33/2007 ce nu limitau activitatea desfăşurată de autoritatea pârâtă.

Dispoziţiile Legii nr. 1/2018 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, prevăd la pct. 2 următoarele:

"La articolul 2, după alin. (7) se introduce un nou alineat, alin. (8), cu următorul cuprins:

"(8) Verificarea activităţii A.N.R.R de către Curtea de Conturi a României se realizează numai asupra operaţiunilor economico-financiare efectuate de A.N.R.E., care se reflectă în bugetul de venituri şi cheltuieli şi in situaţiile anuale."

Astfel, începând cu data de 07.01.2018, data intrării în vigoare a Legii 1/2018, în temeiul acestei legii, Curţii de Conturi a României, a cărei activitate este reglementată de art. 140 din titlul IV - "Economia şi finanţele publice" din Constituţie, îi sunt restrânse atribuţiile de verificare a modului de formare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului, limitându-se competenţa de verificare a activităţii A.N.R.E. numai asupra operaţiunilor economico-financiare reflectate în "bugetul de venituri şi cheltuieli şi în situaţiile anuale ".

În ceea ce priveşte pe fond măsurile dispuse în baza art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, Curtea apreciază ca legală soluţia instanţei de fond de menţinere ca legală a actelor contestate.

Prima instanţă a interpretat şi aplicat corect dispoziţiile art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 rep., plecând de la premisa că măsurile dispuse ca urmare a verificării auditului public intern, au fost dispuse în scopul înlăturării neregulilor contestate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală.

De reţinut este faptul că măsurile dispuse la pct. I. 2 din Decizia nr. 6/2018 vizau neregulile financiar - contabile generate de nerespectarea prevederilor legale privind exercitarea activităţii de audit public intern, respectiv faptul că nu au fost auditate cel puţin o dată la 3 ani toate activităţile desfăşurate la nivelul A.N.R.E. (activitatea economico - financiară, activitatea de management şi resurse umane, activitatea juridică, activitatea de achiziţii şi investiţii, activitatea de control teritorial, activitatea de petiţii, mediere şi soluţionare a divergenţe, activitatea privind surse regenerabile şi cogenerare etc).

Curtea verificând susţinerea recurentului-reclamant care a arătat că activităţile exemplificate la pct. 2 din Decizia nr. 6/2018 au fost auditate cel puţin o dată la 3 ani ca urmare a măsurilor de audit din perioada 2015-2017 apreciază că aceste măsuri probate cu rapoarte la dosar nu sunt de natură a infirma, pe fond, realitatea constatărilor Curţii de Conturi.

Aceasta deoarece rapoartele de audit depuse pentru perioada 2014-2017 nu probează auditarea la nivelul recurentei ANRE cel puţin o dată la 3 ani a tuturor activităţilor desfăşurate în cadrul autorităţii verificate.

Rapoartele de audit privind activitatea de audit public intern desfăşurate la nivelul ANRE pentru fiecare an 2014, 2015, 2016 şi 2017 nu înlătură neregula constatată în sensul că nu a fost auditată întreaga activitate inclusiv la nivel teritorial. Iar pe situaţia de fapt reţinută de prima instanţă, neconstatată de reclamantă rezultă că doar o parte din activitate a fost auditată, fiind exemplificată neauditarea activităţii de cogenerare din cadrul activităţii privind sursele regenerabile şi cogenerare.

Faţă de cele mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004 va respinge recursul ca nefondat menţinând ca legală sentinţa pronunţată de instanţa de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinţei nr. 2533 din 15 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 decembrie 2022.