Enforcement of final judgment compelling government decree for employee share purchase; premature damages claim without prior finding of wrongful non-performance under administrative litigation enforcement rules

Şedinţa publică din data de 6 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.05.2022 sub nr. x/2022, creditorul A. în contradictoriu cu debitorii Guvernul României şi Prim-ministrul României, B. a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună: aplicarea Prim-ministrului României a unei amenzi de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data 05.05.2022 şi până la executarea obligaţiei ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 30.05.2019 de aceeaşi instanţă, în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004; obligarea Guvernului României la plata unei penalităţi în favoarea debitorului de 1000 de RON pe zi de întârziere, în temeiul art. 906 C. proc. civ., până la executarea obligaţiei prevăzută în titlul executoriu; obligarea debitorului la plata despăgubirilor în cuantum de 35.000 RON, compusă din contravaloarea dividendelor nete aferente acţiunilor la care reclamanţii erau îndreptăţiţi în calitate de salariaţi ai S.C. C. S.A., în conformitate cu prevederile Ordonanţei 55/2003 şi care s-ar fi cuvenit creditorului pentru perioada 2003 - 2022 şi contravaloarea dobânzii penalizatoare şi a inflaţiei nete calculate pentru suma reprezentând contravaloarea dividendelor pentru perioada 2003 - 2022; acordarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1440 pronunţată în data de 19 septembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia prematurităţii capătului de cerere având ca obiect despăgubiri şi, în consecinţă, a respins capătul de cerere, ca prematur formulat; a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate si procedând la rejudecare, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Prima instanţă a dat textelor legale aplicabile un alt înţeles decât acela potrivit cu legea si buna credinţă, soluţionând greşit atât excepţia prematurităţii capătului de cerere privind obligarea la despăgubiri, cat si fondul acţiunii.

Instanţa a aplicat greşit dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 892 si 906 din C. proc. civ., atunci când a apreciat ca pârâţii si-ar fi îndeplinit obligaţia de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de ICCJ in dosarul nr. x/2015. Până în prezent, Guvernul României nu a înţeles să se conformeze titlului executoriu mai sus menţionat şi să emită hotărârea de guvern în sensul celor mai sus precizate, astfel că din moment ce pârâtul nu a înţeles să execute de bună voie obligaţia stabilită într-un titlu executoriu provenind de la o instanţă, în speţă devine aplicabil art. 24 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003 reprezintă, conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, un exces de putere din partea pârâtei, întrucât au trecut peste 10 ani de când se încalcă dreptul său, astfel că, în acest fel, este încălcat caracterul previzibil al normelor de lege, creându-se inclusiv incertitudine cu privire la existenţa acestor drepturi, cu atât mai mult cu cât reclamanţii aveau o speranţă legitimă în concretizarea dreptului lor de a achiziţiona acţiuni, drept prevăzut prin act normativ.

In ceea ce priveşte adoptarea Hotărârii de Guvern nr. 746/08.06.2022, recurentul consideră ca nu are repercusiuni asupra prezentei acţiuni, întrucât prin aceasta se stabileşte ca urmează sa fie emise norme metodologice cu privire la vânzarea cotei de 1 % către foştii angajaţi ai C., obligaţie pe care Guvernul o avea potrivit hotărârii in baza căreia a formulat acţiuni încă din anul 2019.

Astfel, prin aceasta hotărâre de Guvern, în concret nu se realizează obligaţia statuata prin decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ci se stabileşte ca in viitor vor fi stabilite norme metodologice in baza cărora sa fie vândute acţiunile către foştii angajaţi pana la 31 decembrie 2023. Aşadar, obligaţia de vânzare a acţiunilor nu a fost încă îndeplinită si, prin urmare, nu se poate constata îndeplinirea acesteia.

Considera recurentul ca subzista in continuare interesul său in admiterea prezentei cereri, întrucât obligaţia prevăzuta in decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a fost îndeplinita nici pana in prezent. Mai mult, in urma pronunţării Deciziei nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 30.05.2019 de aceeaşi instanţă, în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004, paratul ar fi trebuit sa se conformeze in termen de 30 de zile, cu atât mai mult cu cat a fost obligat sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 de RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării prezentei decizii şi până la executarea obligaţiei.

În ceea ce priveşte capătul de cerere privind obligarea pârâţilor la plata despăgubirilor prevăzut de dispoziţiile art. 892 Cod Procedură Civilă, în cauză sunt întrunite toate condiţiile cumulative pentru atragerea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, în sensul că există un refuz nejustificat din partea pârâtei de a-şi îndeplini obligaţia stabilită în sarcina sa prin intermediul deciziei civile nr. 2370/08.05.2019, având în vedere perioada de peste 10 ani în care aceasta trebuia să îşi îndeplinească obligaţia, există o pagubă în patrimoniul său, dovedită în sensul că, dacă i-ar fi fost vândute acţiunile la care era îndreptăţit în calitate de salariat al S.C. C. S.A., încă din anul 2003, în momentul privatizării S.C. C. S.A., ar fi putut încasa anual dividendele aferente pachetului de acţiuni care s-ar fi cuvenit fiecărui salariat. De asemenea, există şi o legătură de cauzalitate, între refuzul pârâţilor de a-şi îndeplini obligaţia stabilită în cuprinsul titlului executoriu şi paguba suferită de către reclamant, precum şi existenta vinovăţiei pârâtelor în a-şi îndeplini obligaţia stabilită prin intermediul titlului executoriu, marcată de refuzul acestora de a adopta o hotărâre de guvern mai bine de 10 ani.

Adoptarea Hotărârii de Guvern nr. 746/08.06.2022 nu înseamnă îndeplinirea obligaţiei statuate prin titlul executoriu; prin aceea decizie, parata era obligata sa adopte o hotărâre de Guvern prin care sa realizeze vânzarea unui procent din acţiuni către foştii angajaţi. Or, prin hotărârea adoptată se prevede ca se vor redacta intr-un termen de 180 zile norme metodologice in vederea înstrăinării pana la 31 decembrie 2023 a acţiunilor asa cum este prevăzut in titlul executoriu reprezentat de Decizia 2370/2019.

Pe de alta parte, asa cum însăşi instanţa a reţinut in considerentele sale, debitorul Guvernul Romaniei a publicat Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022, ulterior promovării prezentei acţiuni, astfel ca si daca s-ar considera ca si-a îndeplinit obligaţia stabilita in sarcina sa prin publicarea acestei hotărâri, aceasta nu era îndeplinita la data formulării cererii de chemare in judecata, astfel ca si din aceasta perspectiva cererea sa de obligare la despăgubiri apare întemeiata.

Prin urmare, Guvernul Romaniei si Prim-Ministrul Romaniei nu si-au indeplinit obligaţia, astfel ca aceştia pot fi obligaţi atât la penalităţi pe zi de întârziere, cat si la despăgubiri potrivit textelor de lege invocate in acţiune si pe care apreciază ca instanţa le-a interpretat si aplicat in mod greşit, soluţionând greşit atât excepţia prematuritatii capătului de cerere privind obligarea la despăgubiri, cât si soluţionarea pe fond a acţiunii. Astfel, nu este prematur formulat capătul de cerere având ca obiect despăgubiri, fiind întemeiata si acţiunea pe fond, având in vedere considerentele mai sus invocate.

In drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea 554/2004 şi ale art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Pârâţii Prim-ministrul României, reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului şi Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului au formulat întâmpinare la recurs, prin care au solicitat respingerea acestuia ca neîntemeiat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

În mod corect şi legal, instanţa de fond a constatat că la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "C." - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022, Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată s-a prevăzut că vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G nr. 746/2022, s-a prevăzut că, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de stalul român. prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Având în vedere că prin titlul executoriu-Decizia civilă nr. 2370/2019-definitivă pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie în Dosarul nr. x/2015, Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A, până la limita de 8 % din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022 prin care a aprobat vânzarea, de către Ministerul Energiei, a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A. reprezentând o cotă procentuală de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, cererea reclamantului a rămas fără obiect.

Pentru aceste motive, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că cererea de chemare în judecată formulată de reclamant la 09.05.2022, având ca obiect executarea silită a acestei obligaţii de a face, în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a rămas fără obiect.

Mai mult decât atât, instanţa de fond a reţinut că, atât aplicarea unei amenzi conducătorului Guvernul României, în cuantum de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la pronunţarea deciziei civile nr. 2370/2019 din Dosarul nr. x/2015 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie până la punerea în aplicare a deciziei menţionate, cât şi acordarea de penalităţi în condiţiile art. 906 din C. proc. civ., cu menţinerea cuantumului stabilit în mod definitiv prin titlul executoriu antereferit, sunt prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi au natura juridică a unor măsuri coercitive, cu rolul de a determina debitorul să pună în executare obligaţia stabilită în sarcina sa prin hotărârea judecătorească definitivă.

Având în vedere că la data de 8 iunie 2022, pârâtul a îndeplinit obligaţia de a face stabilită prin titlul executoriu, instanţa de fond a reţinut că la momentul pronunţării hotărârii judecătoreşti contestate pe calea recursului, nu se mai justifică aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, mai exact aplicarea unei amenzi conducătorului autorităţii publice centrale pârâte şi obligarea Guvernului României la plata penalităţilor prevăzute de art. 906 Cod procedură civilă.

Prin urmare, susţinerile recurentului-reclamant sunt neîntemeiate, iar soluţia pronunţată de prima instanţă se impune a fi menţinută, întrucât aceasta a interpretat şi aplicat în mod corect dispoziţiile legale în vigoare, în funcţie de situaţia de fapt care îşi găseşte suport în probatoriul administrat.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinare, deşi aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

6.1. Elemente de fapt şi de drept relevante reţinute de prima instanţă

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii C. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată in Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"ART. 1

(1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

ART. 2

În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

6.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-reclamant şi a apărărilor intimaţilor-pârâţi

Problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligaţia instituită prin titlul executoriu mai sus menţionat.

6.2.1. Considerente generale privind procedura de executare silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunţată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017), procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a)Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilităţii care guvernează executarea silită şi în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, aşa cum rezultă explicit din dispoziţiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) şi (4) lit. b) şi c) şi art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilităţii; în plus, spre diferenţă de dreptul comun, executarea silită în astfel de situaţii se face de instanţa de executare şi nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuţie este constrângerea la exerciţiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligaţia care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanţa de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului şi penalităţile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării -), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligaţiei amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, daca în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu executa obligaţia prevăzuta în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civila, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunţă la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalităţi de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) şi (6), odată cu soluţionarea acţiunii sau a recursului, la cererea părţii interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) şi (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziţia creditorului de a cere încă din cursul judecăţii executarea obligaţiei principale sub sancţiunea penalităţilor, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalităţi în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleaşi penalităţi, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităţilor nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condiţiile Codului de procedură civilă. Dacă ar fi aşa, dispoziţiile art. 24 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio raţiune, iar penalităţile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanţei de executare.

De altfel, obligaţia de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conţine o obligaţie unică în sarcina autorităţii publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se şi asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităţilor de întârziere.

Mergând mai departe cu raţionamentul juridic, se constată că stabilirea penalităţilor în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeaşi lege, cel puţin ca şi cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reţine de către instanţă o neexecutare a unei obligaţii legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligaţii stabilite pe cale judecătorească şi devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.

Aşadar, în cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi 5.

Este esenţial că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligaţia de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanţa de executare (care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.

Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanţa fiind chemată doar să constate una din cele trei situaţii posibile).

În situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi totuşi formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde şi aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanţa este ţinută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligaţia nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

6.2.2. O primă susţinere a recurentului-reclamant este aceea că prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 892 si 906 din C. proc. civ., atunci când a apreciat ca pârâţii si-ar fi îndeplinit obligaţia de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de ICCJ in dosarul nr. x/2015. Deci, se invocă, primordial, o neexecutare a titlului executoriu invocat în speţă.

Raportând conţinutul H.G. nr. 746/2022 la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanţă a reţinut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ şi-a îndeplinit obligaţia stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispoziţiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reţine o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanţa de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine şi verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conţinutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menţionate, Curtea reţine că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziţionata de salariaţi, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 şi cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Argumentul principal al recurentului în sprijinul afirmaţiei neexecutării titlului executoriu este legat de împrejurarea că Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 stabileşte că urmează sa fie emise norme metodologice cu privire la vânzarea cotei de 1 % către foştii angajaţi ai C., deci nu detaliază în întregime modalitatea de punere în executare şi astfel, nu se poate constata îndeplinirea obligaţiei din titlul executoriu.

Înalta Curte constată că, ulterior înregistrării cererii de chemare in judecata pe rolul primei instanţe dar anterior termenului la care s-a judecat cauza în faţa primei instanţe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "C." - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 paratul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege:

"La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din Codul de procedură civilă".

Având in vedere ca prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea in aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 in vederea vânzării de actiuni ale C. S.A. pana la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, paratul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanţă, cu corecta aplicare a legii, a reţinut că este neîntemeiată cererea de chemare in judecata având ca obiect executarea silita a acestei obligaţii de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "C." - S.A. Bucureşti, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003:

"Salariaţii C. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaşte autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

În ceea ce priveşte pretinsa nerespectare a dispoziţiei instanţei de a se realiza vânzarea "la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare", neincluderea preţului în H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o neexecutare a hotărârii judecătoreşti, deoarece dispoziţiile art. 1234 C. civ. permit determinarea preţului prin raportare la un factor de referinţă, cum este cazul trimiterii din dispozitivul titlului executoriu la preţul din cadrul procesului de privatizare. Sub acest aspect, în considerentele deciziei ce reprezintă titlul executoriu, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a considerat esenţial pentru admiterea cererii de chemare în judecată simplul refuz nejustificat de emitere a hotărârii de guvern prin care să se stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor. Cu privire la preţul de vânzare, considerentele hotărârii nu dezvoltă obligaţia stabilită prin dispozitiv prin care s-a făcut trimitere la un factor de referinţă, care se presupune că va fi respectat în momentul vânzării efective.

Prin urmare, în ceea ce priveşte preţul de achiziţie, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forţă juridică inferioară care să stabilească preţul acestor achiziţii ("acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare").

Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligaţia de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte retine ca la momentul soluţionării cererii de către prima instanţă, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reţinând prima instanţă că a fost executată obligaţia stabilită prin titlul executoriu.

Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanţă a reţinut că aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere nu mai sunt necesare în condiţiile care ulterior sesizării instanţei, debitorul Guvernul României a executat obligaţia stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligaţia fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului şi prin urmare aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere au devenit inutile.

6.2.3. O a doua susţinere a recurentului-reclamant este aceea că a existat o perioadă lungă între momentul expirării termenului de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, mai exact de la data de 08.06.2019, şi până la data adoptării H.G nr. 746/2022; deci, se invocă executarea cu întârziere.

Din această perspectivă, instanţa de recurs reţine că această circumstanţă factuală nu este determinantă prin ea însăşi.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează, de asemenea, şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părţi. În consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Şandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecăţii, reclamantul a atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunţarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte mai reţine că în sarcina pârâţilor nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, condiţie prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020:

"(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce priveşte situaţiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acţiunilor C. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menţionată nu a fost suplinit consimţământul unei părţi la contractul de vânzare, obligaţia nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de iniţierea unui proces de vânzare a acţiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reţine nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamantul a obţinut executarea obligaţiei prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

6.2.4. Cu privire la criticile referitoare la greşita respingere a capătului de cerere având ca obiect despăgubiri ca prematur formulat, Înalta Curte constată că, având în vedere şi toate aspectele de ordin general de la punctul 6.2.1. din prezentele considerente, în mod corect a reţinut prima instanţă că cererea de acordare a despăgubirilor în condiţiile art. 892 C. proc. civ. apare ca prematur formulată.

Astfel, prin cererea introductivă, creditorul a solicitat aplicarea mijloacelor de constrângere reglementate de legiuitor pentru a obţine executarea în natură a obligaţiei de a face de către debitorul Guvernul României.

Or, în lipsa constatării neexecutării în natură a obligaţiei de a face prin pronunţarea unei hotărâri în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, solicitarea de acordare a despăgubirilor pentru neexecutare este prematur formulată, faţă de cele expuse pe larg în considerentele de mai sus.

6.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1440 din Camera de Consiliu din data de 19 septembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 decembrie 2022.