Standing of foreign nationals to challenge state secret classification under administrative procedure law versus special classification statute

Şedinţa publică din data de 6 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 24.03.2020, sub nr. unic de dosar x/2020, în temeiul art. 7, art. 8 şi următoarele din Legea nr. 554/2004, coroborat cu prevederile Legii nr. 544/2001 privind accesul la informaţiile de interes public, ale Legii nr. 677/2001, ale H.G. nr. 585/2002, ale Legii nr. 182/2002, dar şi ale Legii nr. 51/299 şi ale Legii nr. 14/1992, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informaţii a formulat contestaţie împotriva documentului emis de SRI cu nr. x/29.10.2018, document secret de stat, strict secret, precum şi împotriva Adresei nr. x din 24.09.2019, ambele emise de instituţia parată, contestând clasificarea informaţiei ca secret de stat - strict secret, precum şi modul în care s-a atribuit nivelul de secretizare precizat, solicitând declasificarea documentului sus menţionat şi punerea sa la dispoziţia subsemnatului, sa îi fie comunicate datele supravegherii şi anularea actelor anterioare sau subsecvente.

La primul termen de judecată acordat în cauză Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a invocat din oficiu excepţia necompetenţei teritoriale a instanţei de judecată, având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 335/2021 din 10 martie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, având în vedere, deopotrivă, faptul că reşedinta reclamantului se află în judeţul Neamţ, mun Piatra Neamţ, a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Bucureşti, declinând competenţa de soluţionare a cauzei formulată de reclamantul A. şi pe pârâtul Serviciul Român De Informaţii, în favoarea Curţii de Apel Bacău.

Astfel, cauza a fost înregistrată la data de 15.04.2021 pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de Contenios Administrativ şi Fiscal sub acelaşi număr de dosar.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 66/2022 din 23 iunie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informaţii, ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în termenul legal a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii şi restituirea cauzei Curţii de Apel Bacău pentru a realiza judecarea pe fond a cauzei.

Întemeindu-şi criticile pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut în esenţă recurentul - reclamant că informaţiile au fost în mod nelegal colectate şi îi lezează drepturile sale administrative.

Arată recurentul că, prin raportare la art. 20 evocat de instanţa de fond, prin dreptul de şedere, i-au fost recunoscute aceleaşi drepturi ca şi cetăţenilor români.

Invocă astfel dispoziţiile Articolului 3 şi articolului 18 din Constituţie referitoare la drepturile străinilor, apreciind că, de vreme ce actele cu pricina îl privesc în mod direct, producând efecte juridice, vătămătoare pentru parte, se impune recunoaşterea existenţei dreptului de contestare, concomitent cu posibilitatea declasificării lor, ca urmare a greşitei clasificări.

Chiar dacă instanţa a motivat, indirect, că în calitate de străin nu îi este permis să îi fie înfăţişate acte cu o anume clasificare, apreciază că îi este permis să conteste clasificarea, pentru că, fiind anulată clasificarea, actul devine de drept comun şi contestabil.

Invocă cu titlu de practică judiciară hotărârea Curţii de Apel Bucureşti în cauza nr. x/2016, definitivă prin decizia nr. 4656/10.10.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cauză în care i-a fost admisă în parte cererea întemeiată pe aceleaşi dispoziţii ce sunt invocate şi în prezentul litigiu.

Astfel, în contextul art. 20 din Legea nr. 182/2002, are calitate procesual activă, legea recunoscând oricărei personae lezate prin actul instituţiei sau prin calificarea data unui act, să poate contesta inclusiv clasificarea informaţiei, inclusiv raportat la modul de culegere a sa.

Textul art. 20 face referire la aspectele de cooperare internaţională la care participă şi cetăţeni străini, cooperare ce presupune comunicarea (poate reciprocă) de informaţii secrete de stat.

Invocă în acest sens prevederile H.G. nr. 585/2002 care dispun:

"Articolul 178 Cetăţenii străini, cetăţenii români care au şi cetăţenia altui stat, precum şi persoanele apatride pot avea acces la informaţii secrete de stat, cu respectarea principiului necesităţii de a cunoaşte şi a convenţiilor, protocoalelor, contractelor şi altor înţelegeri încheiate în condiţiile legii.

Articolul 179 (1) Persoanele prevăzute la art. 178 vor fi verificate şi avizate conform prezentelor standarde, la solicitarea conducătorului unităţii în cadrul căreia acestea urmează să desfăşoare activităţi care presupun accesul Ia informaţii secrete de stat.(2) Conducătorul unităţii va elibera persoanelor respective o autorizaţie de acces corespunzătoare nivelului de secretizare a informaţiilor la care urmează să aibă acces, valabilă numai pentru perioada desfăşurării activităţilor comune, în baza acordului comunicat de ORNISS.

Articolul 180 (1) Persoanele prevăzute la art. 178 care desfăşoară activităţi de asistenţa tehnică, consultanţă, colaborare ştiinţifică ori specializare vor purta ecusoane distincte faţă de cele folosite de personalul propriu şi vor fi însoţite permanent de persoane anume desemnate de conducerea unităţii respective. (2) Conductorul unităţii este obligat să delimiteze strict sectoarele şi compartimentele în care persoanele menţionate la art. 178 pot avea acces şi va stabili măsuri pentru prevenirea prezentei acestora în alte locuri în care se gestionează informaţii secrete de stat.

Articolul 181 (1) Structura/funcţionarul de securitate are obligaţia de a instrui persoanele prevăzute la art. 178 în legătură cu regulile pe care trebuie să le respecte privind protecţia * informaţiilor secrete de stat.(2) Autorizaţia de acces se va elibera numai după însuşirea reglementărilor privind protecţia informaţiilor clasificate şi semnarea angajamentului de confidenţialitate.

Articolul 182 Nerespectarea de către persoanele prevăzute laart.,178.a regulilor privind protecţia informaţiilor clasificate va determina, obligatoriu, retragerea autorizaţiei de acces."

Cu siguranţă norma nu se referă la parte, ca cetăţean străin cu drept de şedere împotriva căruia s-a emis un act administrativ profund vătămător şi căruia, însăşi constituţia şi CEDO îi dau dreptul de contestare.

Curtea europeană a drepturilor omului a stabilit şi faptul că, în cadrul principiului egalităţ armelor intră şi egalitatea dintre părţile unui litigiu, iar în plan procesual, această egalitate s concretizează în posibilitatea efectivă de dovedire a pretenţiei, prin probe, în condiţii în care; nu existe un dezavantaj (C.E.D.O., cauza Dombo Beheer B.V. împotriva Olandei, cauza Ap* Uldozotteinek Szovetsege şi alţii împotriva Ungariei şi cauza Yvon împotriva Franţei). în acelaşi sens, se are în vedere că prin Rezoluţia (77) 31 a Consiliului de Miniştri din cădi Consiliului Europei privind protecţia individului în raport cu actele autorităţilor administrative fost prevăzute expres următoarele drepturi: dreptul de a ataca în faţa autorităţilor administrat sau în faţa instanţei actul administrativ, dreptul de a fi informat, dreptul la asistenţă juridici reprezentare, dreptul de a-şi prezenta argumentele şi dreptul de a fi informat des modalităţile în care poate fi atacată soluţia dată,

În plan procesual, aceste drepturi au fost detaliate în Recomandarea Rec (2004)20 a Consill de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, prin care s-a stabilit că orice act administrativ face obiectul controlului judiciar şi că instanţa trebuie sa fie aptă să controleze orice încălcare a i drept datorată lipsei de competenţă, nerespectării procedurilor sau abuzului de putere. aceeaşi recomandare s-a prevăzut că autoritatea trebuie sa înfăţişeze instanţei documentele şi informaţiile relevante, astfel că instanţa trebuie să fie într-o poziţie din care să poată examina toate aspectele legale şi de fapt."(Detalii: http://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2014/decizia-1099-2014).

Consideră că invocarea secretului de stat - strict secret nu poate fi opusă respectării dreptului la apărare.

In drept, consideră ca este important a fi analizat textul art. 24, alin. (5), "Se interzice clasifica secrete de stat a informaţiilor, datelor sau documentelor în scopul ascunderii încălcării erorilor administrative, limitări accesului la informaţiile publice, restrângerii ilegale a exerciţiului unor drepturi ale vreunei persoane sau lezării altor interese legitime."

Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Serviciul Român de Informaţii a formulat întâmpinare împotriva recursului promovat de reclamantul A..

În cadrul întâmpinării sale, intimatul -pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi a se menţine sentinţa recurată.

Susţine că, din considerentele expuse în formularea căii de atac, rezultă, implicit dar neîndoielnic, faptul că recurentul-reclamant contestă dispoziţia legală aflată în vigoare ii nu modul în care instanţa de judecată a dat expresie, pe calea soluţionării litigiului, voinţei legiuitorului.

Cauza pendinte are ca obiect, printre altele, contestaţia împotriva clasificării documentului înregistrat sub nr. x din 29.10.2018, emis de Serviciul Român de Informaţii, solicitare formulată în temeiul art. 20 din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, cu modificările şi completările ulterioare, şi solicitarea de anulare a acestuia.

Însă textul de lege citat dispune că o astfel de contestaţie poate fi depusă de "orice persoană fizică sau juridică română" ce "poate face contestaţie la autorităţile care au clasificat informaţia respectivă, împotriva clasificării informaţiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum şi împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestaţia va fi soluţionată în condiţiile legii contenciosului administrativ"

Susţine intimatul că, din formularea textului de lege citat, se desprinde fără echivoc concluzia că subiectul activ al dreptului subiectiv civil reglementat de acesta este unul calificat, respectiv doar persoanele fizice şi juridice române, fără ca legiuitorul să prevadă vreo excepţie de la această regulă.

Pe cale de consecinţă, faţă de situaţia recurentului-reclamant, rezultă că în ceea ce îl priveşte nu este născut/recunoscut dreptul subiectiv ce formează obiectul pretenţiei dedusă judecăţii, cu consecinţa lipsei identităţii între persoana reclamantului şi persoana care se pretinde/este titular al dreptului subiectiv în raportul dedus judecăţii şi, implicit, neîntrunirii condiţiilor cumulative enumerate la art. 32 C. proc. civ. pentru exercitarea dreptului material la acţiune.

De precizat că, astfel cum a statuat constant în jurisprudenţa sa Curtea Constituţională a României, textul art. 20 din Legea nr. 182/2002 este în deplin acord cu dispoziţiile legii fundamentale, scopul acestui act normativ fiind reprezentat, aşa cum se arată încă de la art. 1 al legii, de protecţia informaţiilor clasificate şi a surselor confidenţiale ce asigură acest tip de informaţii, protecţie care se realizează prin instituirea sistemului naţional de protecţie a informaţiilor.

Totodată, consideră că este necesar ca reglementarea conţinută de art. 20 din Legea nr. 182/2002 să fie coroborată cu textul art. 30 din acelaşi act normativ, potrivit căruia "accesul cetăţenilor străini, al cetăţenilor români care au şi cetăţenia altui stat, precum şi al persoanelor apatride la informaţiile secrete de stat şi în locurile în care se desfăşoară activităţi şi se expun obiecte sau se execută lucrări din această categorie este permis numai în situaţiile şi în condiţiile stabilite prin tratatele internaţionale la care România este parte sau prin hotărâre a Guvernului' (s.n.).

Faţă de aceste considerente, solicită respingerea recursului ca nefondat şi, în consecinţă, menţinerea sentinţei de fond.

Răspunsul la întâmpinare

Deşi întâmpinarea intimatului - pârât i-a fost comunicată recurentului - reclamant, acesta nu a combătut apărările autorităţii în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum este reglementat de art. 4711 alin. (4) din C. proc. civ., incidente şi în cauză recursului, conform art. 490 alin. (2) C. proc. civ.

Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 07 octombrie 2020, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 06 decembrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale litigiului, în conformitate cu dispoziţiile art. 494 din C. proc. civ. coroborate cu dispoziţiile art. 394 din C. proc. civ., a reţinut cauza pentru a se pronunţa pe fondul recursului ce face obiectul prezentei judecăţi.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, de apărările din cuprinsul întâmpinării şi de normele legale incidente în cauza dedusă prezentei judecăţi, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, urmând a fi admis, în considerarea argumentelor expuse în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamantul A., cetăţean turc, având reşedinţa în România, în temeiul art. 7 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu prevederile Legii nr. 544/2001, ale Legii nr. 677/2001, ale H.G. nr. 585/2002, ale Legii nr. 51/1991, Legii nr. 182/2002 şi Legii nr. 14/1992, în contradictoriu cu Serviciul Român de Informaţii, a formulat contestaţie împotriva documentului emis de S.R.L. cu nr. x/29.10.2018, document secret de stat, " strict secret", precum şi împotriva Adresei nr. x din 24.09.2019, ambele emise de Serviciul Român de Informaţii.

Reclamantul contestă clasificarea informaţiei ca secret de stat - strict secret, precum şi modul în care s-a atribuit nivelul de secretizare precizat.

Prima instanţă a respins acţiunea formulată de reclamantul A. ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă, reţinând că, din interpretarea dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 182/2002, rezultă că legea recunoaşte posibilitatea contestării modului în care au fost clasificate anumite informaţii, doar persoanelor fizice şi juridice române, ceea ce face să nu existe identitatea solicitată de art. 36 C. proc. civ., între persoana reclamantului, care nu deţine cetăţenia română şi subiectul dreptului subiectiv dedus judecăţii.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte această soluţie, apreciind că, raportat la obiectul dedus judecăţii şi la temeiurile de drept invocate de recurentul- reclamant în cadrul contestaţiei, respingerea contestaţiei, exclusiv prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 182/2002, în condiţiile în care în cadrul contestaţiei nu s-au invocat doar dispoziţiile Legii nr. 182/2002, ci şi dispoziţiile legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, judecătorul de primă jurisdicţie a pronunţat o hotărâre fără a lămuri cadrul normativ aplicabil pentru soluţionarea demersului judiciar iniţiat în faţa sa şi limitele investirii sale, în raport cu motivele invocate şi apărările formulate.

Înalta Curte reţine că în materia contenciosului administrativ, legitimarea procesuala activa derivă, aşa cum rezulta din prevederile art. 52 din Constituţie si art. 1 din Legea nr. 554/2004, din faptul vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim; prin urmare, au calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ persoanele fizice şi juridice care se consideră vătămate în drepturile lor sau în interesele lor legitime.

Potrivit art. 36 din C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii.

Astfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, (1) orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Art. 2 alin. (1) lit. a) din acelaşi act normativ defineşte persoana vătămată ca orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, lit. o) defineşte dreptul vătămat ca fiind "orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ".

Articolul 8 din Legea nr. 554/2004 referitor la obiectul acţiunii judiciare prevede că "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă, sua care nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale".

În prezenta cauză, reclamantul A., cetăţean turc, în temeiul art. 7, 8 şi următoarele din Legea nr. 554/2004, dar şi ale Legii nr. 182/2002, a formulat contestaţie împotriva " documentului emis de SRI sub nr. x/29.10.2018", solicitând anularea sa, declasificare şi punerea la dispoziţie, precum şi anularea Adresei nr. x din 24.09.2019, ce reprezintă răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva documentului clasificat conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Or, raportat la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, calitatea procesuală activă aparţine celui care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ, neavând importanţă cetăţenia respectivei persoanei (art. 1 alin. (1) din Lege).

Aşadar, în raport de dispoziţiile legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, reclamant, în sensul legii contenciosului administrativ poate fi orice persoană, fizică sau juridică, română sau străină, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.

Întrucât acţiunea ce face obiectul judecăţii a fost întemeiată nu doar pe dispoziţiile Legii speciale nr. 182/2002, ci şi pe dispoziţiile art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, act normativ care nu condiţionează calitatea procesuală activă a persoanei ce se consideră vătămată într-un drept ori interes legitim de către o autoritate publică, de apartenenţa sau nu la cetăţenia română, se impunea ca instanţa de fond să observe că, în raport de aplicarea în cauză a uneia din aceste două norme legale (art. 20 din Legea nr. 182/2002 şi art. 1 din Legea nr. 554/2004), calitatea procesuală activă diferă în funcţie de calificarea temeiului juridic al acţiunii. Prin urmare, în mod greşit judecătorul de primă jurisdicţie a analizat calitatea procesuală activă a reclamantului raportându-se exclusiv la dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 182/2002, fără a clarifica prevalenţa acestora faţă de dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de control judiciar apreciază că pronunţarea asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active nu se putea face decât după clarificarea cadrului normativ aplicabil, lipsa de concordanţă dintre cele două texte legale putând ridica inclusiv problema neconstituţionalităţii, acest aspect urmând să fie pus în discuţia părţilor, în virtutea rolului activ al instanţei, conferit de dispoziţiile art. 22 din C. proc. civ., " fără însă a depăşi limitele învestirii".

Aşadar, faţă de solicitarea recurentului - reclamant, Înalta Curte constată că se impune ca verificarea calităţii procesuale active a reclamantului să se facă prin raportare la temeiul juridic al acţiunii, acest aspect urmând a fi lămurit de către judecătorul fondului.

Astfel, raportat la cele expuse anterior, Înalta Curte urmează a dispune admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, care se va pronunţa asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantului doar după clarificarea cadrului normativ aplicabil raportat la obiectul pricinii dedusă judecăţii.

Casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil şi totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, reţinând ca hotărârea instanţei de fond, de respingere a acţiunii ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă, a fost pronunţată fără clarificarea cadrului normativ incident raportat la obiectul cererii dedusă judecăţii, urmează ca, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, în temeiul art. 497 C. proc. civ., să admită recursul formulat de reclamantul A., să caseze sentinţa civilă recurată şi să trimită cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, care va soluţiona litigiul ţinând cont de considerentele prezentei decizii, pronunţând o hotărâre temeinică şi legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 66/2022 din 23 iunie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 decembrie 2022.