Disciplinary dismissal of prosecutor for refusing superior’s written order on public interest appeal: limits of administrative review on professional discretion

Şedinţa publică din data de 6 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamantul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară a formulat contestaţie împotriva Rezoluţiei nr. 2044/B din data de 2.06.2021 a inspectorului judiciar din cadrul Inspecţiei Judiciare - Direcţia de inspecţie pentru procurori (comunicată la data de 5.08.2021), solicitând instanţei să dispună următoarele:

1. admiterea contestaţiei,

2. desfiinţarea rezoluţiei inspectorului judiciar,

3. trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 145/2022 pronunţată în data de 1 februarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus respingerea acţiunii formulate de reclamantul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, ca nefondată.

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 145/2022 din data de 1 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, încadrând în drept criticile sale în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi admiterea contestaţiei, astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamant, a formulat întâmpinare intimata -pârâtă Inspecţia Judiciară, solicitând respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate, ca fiind legală şi temeinică.

Procedura de soluţionare a recursului

În această etapă procesuală s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471' şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 05.07.2022, a fost fixat primul termen pentru judecarea recursului la data de 06.12.2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii dedusă judecăţii.

Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi în raport cu motivele de casare invocate, cu apărările din cuprinsul întâmpinării şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele expuse în continuare:

Recursul declarat de recurentul-reclamant a fost încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. invocându-se greşita aplicare şi interpretare a normelor de drept material de către prima instanţă.

Se invocă nelegalitatea soluţiei de respingere a acţiunii şi de menţinere ca legală a Rezoluţiei nr. 2044/B din data de 2.06.2021 emisă de autoritatea pârâtă prin care a fost respinsă sesizarea privind săvârşirea de către procurorul din cadrul Parchetului de lângă ÎCCJ - serviciul judiciar civil a abaterilor disciplinare prevăzute de art. 99 lit. f) şi g) din Legea nr. 303/2004.

În cadrul recursului se invocă în principal trei aspecte de nelegalitate.

Primul vizează pe fond faptele pentru care recurentul-reclamant a formulat sesizarea disciplinară împotriva procurorului A. fapte care în opinia recursului reprezintă abatere disciplinară pentru nerespectarea dispoziţiilor art. 64 alin. 1 din Legea nr. 303/2004, respectiv a normelor care prevăd că dispoziţiile procurorului ierarhic superior, date în scris şi în conformitate cu legea, sunt obligatorii pentru procurorii din subordine. Iar în cauză elementele indicate de către procurorul ierarhic superior pentru stabilirea obiectivului - domeniului recursului în interesul legii se încadrează în noţiunea de repartizare a unei lucrări, în materia atribuţiilor privind recursul în interesul legii.

Refuzul unui procuror cu funcţie de execuţie de a îndeplini o dispoziţie scrisă, dată în conformitate cu legea, nu poate fi calificat ca o divergenţă de opinie. Aşa cum rezultă din actele dosarului, în speţă nu a avut loc un dialog profesional, ci a fost exprimat un refuz, din 29.10.2020 până la 02.02.2021, lipsit de o bază ştiinţifică sustenabilă, de a efectua o lucrare repartizată de conducerea PICCJ. In sens larg, se poate vorbi despre încălcarea principiului subordonării ierarhice.

Al doilea aspect de nelegalitate invocat este faptul că sentinţa atacată conţine elemente contradictorii întrucât deşi prima instanţă a reţinut că nu are atribuţia de a analiza temeinicia raţionamentului procurorului cercetat, aceasta (la fila x s.civ., paragraful 2) a apreciat că nu i se poate reproşa procurorului vizat că, în perioada 29.10.2020 -02.02.2021, nu a întreprins niciuna dintre activităţile dispuse prin rezoluţia scrisă a procurorului ierarhic superior. Practic, instanţa de fond a justificat refuzul procurorului prin elemente subiective, ceea ce este contrar legii.

Al treilea aspect de nelegalitate priveşte faptul că în mod greşit a fost menţinută ca legală rezoluţia din 2.06.2021, faptele imputate procurorului îndeplinind condiţiile abaterilor disciplinare prevăzute de art. 99 lit,f şi g din Legea nr. 303/2004, la data săvârşirii lor, respectiv 2.02.2021.

Se arată faptul că în mod nelegal inspectorul judiciar a valorificat împrejurări ulterioare comunicării abaterilor disciplinare sesizate şi a constatat că procurorul cercetat s-a conformat dispoziţiei procurorului şef al secţiei judiciare.

Se susţine nelegalitatea sentinţei atacate şi se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul admiterii acţiunii şi anulării rezoluţiei contestate.

La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Curtea analizând recursul declarat în raport de aspectele de nelegalitate invocate îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În opinia instanţei de recurs, soluţia de respingere a acţiunii recurentului-pârât împotriva Rezoluţiei din data de 2.06.2021 este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor Legii nr. 304/2004 rep. Şi a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 incidente în aprecierea legalităţii respingerii sesizării disciplinare pe motivul neîndeplinirii condiţiilor existenţei abaterilor disciplinare prevăzute de art. 99 lit. f) şi g) din Legea nr. 303/2004, aspectele de nelegalitate invocate neputând fi reţinute.

În mod corect prima instanţă a apreciat ca legală rezoluţia contestată, nefiind întrunite condiţiile pentru exercitarea acţiunii disciplinare pentru săvârşirea de către procuror a abaterii disciplinare prevăzute de art. 64 alin. 1 din Legea nr. 304/2004 rep. În sensul existenţei unui refuz nejustificat a procurorului de a respecta dispoziţiile procurorului ierarhic superior date în scris şi în conformitate cu legea.

Prima instanţă a verificat legalitatea rezoluţiei contestate cu respectarea dispoziţiilor art. 455) din Legea 317/2004, raportat la specificul sesizării.

În mod just s-a reţinut că abaterile menţionate în sesizarea formulată de partea reclamantă, şi care au făcut obiectul verificărilor prealabile de către inspectorul judiciar, nu se referă la activitatea de urmărire penală sau judiciară penală/civilă a procurorului vizat în raporturi care ţin de activitatea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cauze judiciare penale sau civile în condiţii de contradictorialitate vizând părţi litigante, ci la activitatea procurorului în cadrul Biroului recursuri civile în interesul legii, o activitate care prin natura sa poate fi definită ca preponderent de documentare şi de analiză a practicii judiciare şi de formulare a unor opinii ştiinţifice pe o problemă de drept dată, în vederea declanşării procedurii de unificare a practicii judiciare prin intermediul promovării recursurilor în interesul legii. In acest context, procurorului vizat i se reproşează un refuz nejustificat de a îndeplini îndatoriri de serviciu şi nerespectarea dispoziţiilor procurorului ierarhic superior. Cu alte cuvinte, elementul-cheie în jurul căruia gravitează raportul litigios este acela dacă procurorul a emis sau nu un "refuz nejustificat" de îndeplinire a sarcinilor de serviciu.

Astfel a fost subliniat, că Inspecţia Judiciară şi prima instanţă în verificarea legalităţii rezoluţiei contestate nu ar putea exprima opinii juridice referitoare la corectitudinea juridica, ştiinţifică a opiniilor procurorului vizat în sesizare, cu privire la problema de drept ce a făcut obiectul lucrărilor prealabile ale Parchetului în vederea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu un recurs în interesul legii referitor la interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor şi altor categorii de personal din sistemul justiţiei, aprobată prin Legea nr. 45/2007, cu modificările ulterioare, pentru cuantificarea diurnei de care beneficiază judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora şi magistraţii-asistenţi, care sunt delegaţi sau detaşaţi în altă localitate decât cea de domiciliu. Analiza instanţei, simetric analizei Inspecţiei Judiciare, se limitează la aceea dacă în speţă procurorul vizat a exprimat un refuz şi dacă acesta a fost sau nu motivat în mod rezonabil (obiectiv) de către procuror.

Nu revine instanţei a analiza corectitudinea (temeinicia) raţionamentului ştiinţific al procurorului, ci a analiza dacă procurorul a exprimat un raţionament atunci când lucrarea ce i-a fost încredinţată a suferit întârzieri şi dacă acesta se traduce într-o justificare obiectivă a unui refuz.

Imposibilitatea instanţei de analiză a temeiniciei raţionamentului procurorului este dată de imposibilitatea instanţei de contencios administrativ de a interfera în activitatea profesională a procurorului, "imposibilitate" de sorginte constituţională: potrivit art. 132 alin. (1) din Constituţie, procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei. Instanţa nu îşi propune să facă o analiză exhaustivă a principiului subordonării ierarhice, dar trebuie să amintească faptul că dispoziţiile art. 64 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, republicată, prevăd: în soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile legii; procurorul poate contesta la Consiliul Superior al Magistraturii, în cadrul procedurii de verificare a conduitei judecătorilor şi procurorilor, intervenţia procurorului ierarhic superior, în orice formă, în efectuarea urmăririi penale sau în adoptarea soluţiei.

În cauză nu poate fi reţinut aspectul de nelegalitate privind existenţa unor susţineri contradictorii ale primei instanţe.

S-au aplicat corect dispoziţiile art. 1,8 şi 18 din Legea nr. 554/2004 privind limitele contractului de legalitate a instanţei de contencios administrativ şi jurisprudenţa consolidată a instanţei supreme în sensul că instanţa nu poate verifica elementele subiective ale pretinsului refuz nejustificat al procurorului de a îndeplini dispoziţia având ca obiect procedura extinderii domeniului de recurs în interesul legii.

Aspectele de nelegalitate privind valorificarea de către inspectorul de caz a unor împrejurări ulterioare comiterii abaterii disciplinare- respectiv data de 2.02.2021, când procurorul cercetat a dat explicaţii scrise asupra motivelor pentru care a lăsat cauza în nelucrare.

Aspectul conformării procurorului este într-adevăr ulterior sesizării formulate la Inspecţia Judiciară, dar analiza conduitei magistratului în cursul întregii proceduri de cercetare derulată de Inspecţia Judiciară face parte din exigenţele unei proceduri echitabile în sensul art. 6 al Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale. În cadrul acestei proceduri trebuie avute în vedere toate elementele factuale ale cauzei, iar nu doar pe acelea relevate de partea care a formulat sesizarea.

Astfel, nu se poate sugera existenţa unei "contrarietăţi" între rezoluţia atacata şi rezoluţia Inspecţiei Judiciare prin care s-a dispus începerea cercetării disciplinare faţă de procurorul vizat, sub aspectul abaterilor disciplinare prevăzute de art. 99 lit. f) şi g) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor republicată şi modificată, în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (5) din Legea 317/2004. Cele două acte administrative au individualitatea lor, fiind emise în etape diferite, prima rezoluţie - urmare verificărilor prealabile şi a considerării, urmare unei analize preliminare, că pot exista indicii ale abaterilor disciplinare, iar cea de a doua rezoluţie, contestată în litigiul de faţă, - urmare efectuării cercetării disciplinare, administrării de probe şi audierii magistratului vizat, cu respectarea dreptului la apărare.

Prin urmare, chiar pornită fiind cercetarea disciplinară nimic nu împiedică inspectorul judiciar ca, urmare administrării probelor şi audierii magistratului vizat, să ajungă la concluzia respingerii sesizării petentului. însuşi legiuitorul a prevăzut în mod distinct condiţiile în care se dispune începerea cercetării disciplinare şi soluţiile care pot fi dispuse în urma acesteia conform prevederilor art. 47 alin. (1) din Legea nr. 317/2004.

Existenţa unor indicii nu înseamnă în mod automat şi că se confirmă îndeplinirea atât a elementului material al faptei/faptelor disciplinare şi a laturii subiective ori a gravităţii acesteia/acestora, respectivele elemente urmând a fi stabilite în cursul cercetării.

Astfel, în mod just a reţinut prima instanţă că rezoluţia atacată a fost emisă în temeiul şi cu respectarea dispoziţiilor art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, dispoziţii care prevăd posibilitatea respingerii sesizării în cazul în care inspectorul judiciar constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii disciplinare.

Faţă de cele expuse mai sus Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat menţinând ca legală soluţia pronunţată de instanţa de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei civile nr. 145/2022 din 1 februarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 decembrie 2022.