Military disciplinary liability: validity of financial imputation for expired medical supplies due to insufficient motivation and missed procedural deadlines

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 02.09.2016 reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Apărării Naţionale, Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor, Unitatea Militară 02439 Bucureşti-Garnizoana Bucureşti solicitând:

- anularea deciziei de imputare nr. A8799/24.08.2015 emise de către Unitatea Militară nr. 02439, Garnizoana Bucureşti;

- suspendarea executării deciziei de imputare nr. A8799/24.08.2015 emise de către Unitatea Militară nr. 02439, Garnizoana Bucureşti, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze;

- anularea hotărârii nr. A10836/23.10.2015 emise de către Unitatea Militară nr. 02439 Bucureşti;

- anularea deciziei administrativ jurisdicţionale nr. 95/CJI 1359/31.12.2015;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3169 din data de 14 septembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele: "Admite cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale, Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor, Unitatea Militară 02439 Bucureşti-Garnizoana Bucureşti.

Anulează decizia de imputare nr. A8799/24.08.2015 emisă de Unitatea Militară nr. 02439 Garnizoana Bucureşti.

Anulează hotărârea A10836/23.10.2015 emisă de Unitatea Militară nr. 02439 Garnizoana Bucureşti.

Anulează decizia administrativ jurisdicţională nr. 95/CJI 1359/31.12.2015 emisă de Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor.".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Ministerul Apărării Naţionale în nume propriu şi pentru Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor şi Unitatea Militară 02439 Bucureşti, Garnizoana Bucureşti criticând-o pentru motive de nelegalitate circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

In susţinerea motivelor de recurs, a arătat recurentul pârât că prima instanţă nu a avut în vedere apărările instituţiei militare relevate prin notele scrise depuse la dosarul cauzei.

Instanţa de fond a stabilit în mod eronat că decizia de imputare nu descrie fapta imputată şi nici dispoziţiile legale încălcate de acesta, omiţând faptul că reclamantul a fost informat de către subordonaţi cu privire la posibilitatea expirării perioadei de valabilitate a protezelor. Or, inacţiunea carea dus la încălcarea atribuţiilor de serviciu reprezintă, în fapt, argumentele ce stau la baza emiterii deciziei de imputare.

De altfel, în cuprinsul deciziei este indicat şi temeiul legal în baza căruia a fost imputată paguba, respectiv dispoziţiile art. 15 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 121/1998 şi îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 6 din Ordinul ministrului apărării naţionale nr. M5/1999.

Se apreciză ca neîntemeiate aspectele reţinute de instanţa de fond în ceea ce priveşte imposibilitatea reclamantului de a cunoaşte motivele măsurilor dispuse de instituţie în sarcina acestuia câtă vreme din nota explicativă rezultă că reclamnatul a cunoscut că urmează să expire dispozitivele medicale de la momentul efectuării operaţiunilor de inventariere a bunurilor incriminate.

Cercetarea administrativă a fost efectuată în termenul legal prevăzut de dispoziţii art. 23 din OM5/1999 având în vedere că la data de 06.04.2015, col. medic dr. B. a sesizat comandantul unităţii cu privire la faptul că mai multe proteze vasculare au termen de valabilitate expirat, la data de 04.06.2015 activitatea comisiei a fost finalizată cu întocmirea procesului-verbal nr. A717 din 04.06.2015, iar prin adresa nr. x/11.06.2015 acesta a fost restituit neavizat şi prin aceeaşi adresă a fost prelungit termenul de cercetare administrativă cu 60 zile.

În mod greşit a reţinut instaţa de fond că nu ar exista un prejudiciu cert având în vedere că materialele care au existat există în patrimoniu şi nu sunt degradate. Prin depăşirea termenului de depozitare a dispozitivelor medicale care au făcut obiectul cercetării administrative a expirat termenul de valabilitate al acestora, reprezentând o alterare a calităţii acestora şi, implicit, a imposibilităţii de a fi utilizate în actul medical.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

In ceea ce priveşte prima critica, referitoare la reţinerea de către instanţa de fond a nedescrierii faptei imputate, Înalta Curte o apreciază ca fiind neîntemeiată.

Instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 25 alin. (5) din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materiala a militarilor, potrivit cu care: "Decizia de imputare va fi temeinic motivata si va cuprinde obligatoriu termenul in care poate fi contestata si organul competent in soluţionarea contestaţiei.", reţinând în mod judicios că decizia de imputare nu este temeinic motivată, în condiţiile în care dintr-o simplă analiză a conţinutului acesteia rezultă că aceasta nu cuprinde indicarea faptei imputată reclamantului şi nici dispoziţiile legale încălcate de acesta, fiind reţinut cu titlu generic că valoarea pagubei reprezintă neutilizarea în termenul de valabilitate a unor materiale sanitare achiziţionate (proteze vasculare) şi că sunt îndeplinite condiţiile pct. 6 din Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. 5/1999.

Cu alte cuvinte, decizia de imputare atacată trebuia să conţină toate elementele din care să rezulte fapta culpabilă, vinovăţia stabilită în sarcina reclamantului în săvârşirea acesteia şi modalitatea de stabilire a cuantumului sumei imputate.

Înalta Curte reţine că actul administrativ atacat nu conţine niciunul dintre aceste elemente prevăzute de dispoziţiile legale anterior citate, din conţinutul deciziei nerezultând în vreun fel cum s-a ajuns la sumele imputate şi ce reprezintă acestea, nu se menţionează în concret fapta personală generatoare de prejudiciu, decizia de imputare neconţinând nici măcar un element care sa conducă la identificarea faptei care ar fi dus la producerea prejudiciului; decizia nu conţine elementele în raport cu care s-a reţinut vinovăţia ca element esenţial al răspunderii.

Este de menţionat faptul că O.G. nr. 121/1998 prevede în mod expres cerinţa motivării deciziei de imputare, cerinţă obligatorie tocmai în consecinţa efectelor pe care le produce un asemenea act administrativ, scopul motivării deciziei de imputare constând tocmai în garantarea apărării de arbitrariul autorităţii publice, în ocrotirea drepturilor militarului şi în crearea posibilităţii exercitării unui control judiciar real.

De altfel, principiul motivării actelor administrative, referitor la necesitatea motivării în fapt şi în drept, într-o măsură suficientă şi de natură a permite mai apoi exercitarea neîngrădită a controlului judiciar al instanţei de judecată, a fost statuat cu valoare de principiu de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Totodată, Înalta Curte are în vedere că principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt şi de drept care determină adoptarea deciziei respective. Motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.

Amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz. Aşadar, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său.

De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară s-a reţinut că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, Curtea Europeană de Justiţie reţinând ca o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor şi, mai mult decât atât, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C-41/1969), iar o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către curte a controlului jurisdictional (cauza C-509/1993).

Drept urmare, în raport de cele anterior expuse apare elucubrant susţinerea recurenţilor, în sensul că "inacţiunea reclamantului care a dus la încălcarea atribuţiilor de serviciu ... reprezintă, in fapt, argumentele ce stau la baza emiterii Deciziei de imputare nr. A.8799/24.08.2015".

În ceea ce priveşte critica referitoare la reţinerea de către instanţa de fond a neindicării în decizia de imputare a dispoziţiior legale pretins a fi încălcate, Înalta Curte o aprecieză ca fiind neîntemeiată.

Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond că decizia de imputare nu cuprinde dispoziţiile legale pretins a fi încălcate de reclamant, fiind reţinut doar cu titlu generic că sunt îndeplinite condiţiile pct. 6 din Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. 5/1999.

Susţinerea recurenţilor, în sensul că ar fi indicat temeiul legal în baza căruia a fost imputată paguba, este vădit neîntemeiată, în condiţiile în care dintr-o simplă lecturare a deciziei rezultă contrariul.

Neîntemeiată este şi critica referitoare la tardivitatea cercetării administrative.

În acest sens, instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 23 alin. (1) din Ordinul M5/22.01.1999 emis de Ministerul Apărării Naţionale (Instrucţiuni), în conformitate cu care: "Termenul pentru efectuarea cercetării administrative si înregistrarea actului de cercetare este de cel mult 60 de zile de la data când comandantul sau şeful unităţii a constatat sau a luat cunoştinţă de producerea pagubei", alin. (2) al acestui articol prevăzând posibilitatea prelungirii acestui termen cu cel mult 60 de zile, prin ordin scris de către comandantul sau şeful eşalonului superior, pentru motive temeinic justificate şi la cerere.

De asemenea, potrivit pct. 52 din Ordinul M5/22.01.1999 emis pentru aplicarea unitară în Ministerul Apărării Naţionale a prevederilor O.G. nr. 121/1998: "Termenul de 60 de zile prevăzut de art. 23 din ordonanţa este termenul maxim până la care trebuie efectuată cercetarea. Comandanţii sau şefii care ordonă cercetarea administrativă fixează termenul de efectuare a acestor cercetări în cadrul celor 60 de zile, în raport de cuantumul pagubei, de actele şi faptele ce trebuie verificate şi analizate, de numărul persoanelor participante la producerea pagubelor, de necesitatea de deplasare a persoanelor ce trebuie chemate pentru relaţii si explicaţii sau alte cauze similare".

Împrejurarea că termenul stabilit de reglementările speciale anterior enunţate a fost încălcat rezultă din faptul că, aşa cum se reţine în decizia de imputare, paguba pretinsă a fost constatată la data de 6.04.2015.

Aşa fiind, este evidentă încălcarea termenului de 60 de zile, care începe sa curgă de la data când comandantul sau şeful unităţii a constatat sau a luat cunoştinţă de producerea pagubei, 6.04.2015, faţă de înregistrarea procesului-verbal de cercetare administrativă la data de 31.07.2015.

De asemenea, contrar susţinerilor recurenţilor-pârâţi este evident că nu există o hotărâre de prelungire a termenului prevăzut de art. 23 din ordinul M5/22.01.1999, dat fiind faptul că adresa nr. A 6341, prin care recurenţii susţin că a fost prelungit termenul de cercetare administrativă, a fost emisă la data de 11.06.2015, deci, ulterior expirării primei perioade de 60 zile, după cum în mod judicios a reţinut instanţa de fond.

In ceea ce priveşte critica referitoare la prejudiciu, Înalta Curte o apreciază ca neîntemeiată.

Conform pct. 6 teza finală din Instrucţiuni: "Nu se va stabili răspundere materială pentru pagube îndoielnice, ipotetice sau eventuale."

În mod corect a reţinut instanţa de fond că paguba nu este corect atribuită, având în vedere următoarele considerente:

- Reclamantul nu era persoana în măsură să hotărască cu privire la utilizarea materialelor respective, aceasta decizie aparţinând medicilor, reclamantul informând conducerea unităţii cu privire la situaţia expirării termenului de valabilitate pentru produsele respective;

- Decizia achiziţionării materialelor respective a aparţine medicilor;

- Reclamantul nu era gestionar al materialelor respective.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că evaluarea pagubei nu s-a făcut cu respectarea prevederilor Capitolului VI din Instrucţiuni, neavându-se în vedere nici gradul de uzură al materialelor respective, nici alte elemente determinate, cum ar fi eventuala posibilitate de valorificare în continuare a acestor materiale (şi de limitare, în acest mod, a unei eventuale pagube) şi nu au fost avute în vedere nici motivele pentru care aceste materiale nu au fost folosite.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că niciunul dintre actele contestate nu stabileşte care este legătura de cauzalitate între faptele imputate reclamantului şi paguba produsă şi nici vinovăţia acestuia.

Or, în speţă, s-a probat faptul că această obligaţie de serviciu a inventarierii a fost respectată de către reclamant, aspect dovedit chiar prin înscrisurile depuse de către recurenţi, din care rezultă că a fost efectuată inventarierea medicamentelor şi a materialelor sanitare, atât semestrial, cat şi anual, materialele sanitare la care ne raportăm în prezentul litigiu regăsindu-se în listele de inventariere depuse la dosar de către recurenţi.

De altfel, în decizia administrativ jurisdicţională nr. 95/CJI 1359/31.12.2015 nu i se mai impută reclamantului neefectuarea inventarierii ci doar nevalorificarea rezultatelor inventarierii, apreciindu-se că acesta avea cunoştinţă, independent de modul în care s-a realizat inventarierea, de faptul că o parte dintre produse urmează să expire, sau au expirat deja.

Hotărârea, decizia de imputare şi procesul-verbal menţionează, de asemenea, că reclamantul nu ar fi informat în scris conducerea unităţii despre existenţa unor materiale al căror termen de valabilitate urma să expire.

Aşadar, nu există o obligaţie legală, conform căreia trebuie făcută o raportare în scris; de altfel, hotărârea şi decizia de imputare nu menţionează un temei legal pentru aceasta susţinere.

In mod corect a reţinut instanţa de fond că nu poate fi reţinută vinovăţia reclamantului.

De asemenea, în speţă sunt incidente şi cauzele de exonerare de răspundere, menţionate în art. 6 din O.G. nr. 121/1998 şi pct. 13 din Instrucţiuni.

Astfel, conform art. 6 lit. b) din O.G. nr. 121/1998: "Militarii nu răspund material pentru pagubele produse din cauze care nu putea fi prevăzute şi înlăturate;", iar conform pct. 13 din Instrucţiuni: "Nu se stabileşte răspundere materială, dacă pagubele au fost provocate ca urmare a unui eveniment, independent de voinţa celui în cauză. De exemplu: pierderea unor bunuri perisabile prin depăşirea termenului de eficacitate, dacă se constată că împrejurări obiective au împiedicat întrebuinţarea sau preschimbarea lor în termenul de eficacitate."

În speţă, această cauză de exonerare de răspundere este aplicabilă, de vreme ce expirarea termenului de valabilitate a produselor şi nefolosirea sau schimbarea acestora în termen util nu au depins de voinţa reclamantului, reclamantul neavând nicio atribuţie cu privire la modul de folosire a materialelor (atribuţiile în acest domeniu aparţinând medicilor, care au fost informaţi în acest sens).

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Apărării Naţionale în nume propriu şi pentru Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor şi Unitatea Militară 02439 Bucureşti, Garnizoana Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 3169 din data de 14 septembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 noiembrie 2021.