Union challenge to moratory damages methodology quashed on appeal; Ministry of Education prevails on annulment reversal.

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2022

Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 15.10.2019 sub nr. x/2019, reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ, în numele membrilor de sindicat indicaţi în cerere, a chemat în judecată pârâtul Ministerul Educaţiei naţionale, solicitând:

- anularea parţială a Ordinului ministrului educaţiei naţionale nr. 4004/2019, privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionalei şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, respectiv anularea alin. (1) al art. 4 din acest ordin;

- obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariate personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II -a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 12 din 4 martie 2021, a admis în parte acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ în numele membrilor A., B., C., D., E., F., G., H., I., şi J., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, şi, în consecinţă, a anulat art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, emis de pârât.

Totodată, a respins, în rest, cererea reclamantei, ca nefondată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei nr. 12 din 4 martie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II -a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au promovat recurs, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat C., G., B., F., J., E., I., A., D. şi H. şi pârâtul Ministerul Educaţiei.

Reclamanţii şi-au întemeiat în drept recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acelaşi temei fiind invocat şi de pârâtă.

II. Analiza cererilor de recurs

Reclamanţii au criticat respingerea capetelor de cerere vizând obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare.

Se susţine că instanţa de fond nu a analizat dacă O.M.E.N. nr. 4004/2019 - care a fost emis în baza şi în executarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 (articol în care se menţionează expres că se au în vedere hotărârile judecătoreşti având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ) şi a O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar - respectă normele legale în baza cărora ordinul a fost emis.

Ori, în condiţiile în care în art. III din O.U.G. nr. 23/2019 se face referire la daune - interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, iar în art. 1 din O.G. nr. 13/2011 se prevede expres că dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare, rezultă fără putinţă de tăgadă că, în art. 2 al O.M.E.N. nr. 4004/2019, trebuiau inserate doar dispoziţii privind plata dobânzii legale penalizatoare.

De asemenea, datorită reglementărilor inserate în cuprinsul O.M.E.N. nr. 4004/2019, membrii de sindicat au fost vătămaţi în dreptul lor legal - consacrat de art. 166 alin. (4) din Codul muncii, republicat, cu modificările şi completările ulterioare şi de art. 1530 ş.u. din C. civ., republicat, cu modificările ulterioare - de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eşalonate a hotărârilor judecătoreşti prin care li s-au acordat drepturi salariale, reparare integrală ce se realizează prin acordarea beneficiului de care au fost lipsiţi, respectiv daune-interese moratorii (dobânda legală penalizatoare).

Recursul Ministerului Educaţiei vizează admiterea în parte a acţiunii respectiv anularea art. 4 alin. (1) din OMEN nr. 4004/2019, arătând că instanţa de fond a aplicat în mod greşit prevederile art. 96 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare şi a OMEN 4004/2019 şi pe cale de consecinţă a anulat în mod netemeinic şi nelegal prevederile art. 4 alin. (1) din OMEN 4004/2019.

Se arată că potrivit prevederilor art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011:"Consiliul de administraţie este organul de conducere al unităţii de învăţământ. La şedinţele consiliului de administraţie participă de drept reprezentanţii organizaţiilor sindicale reprezentative la nivel de sector de activitate învăţământ preuniversitar din unitatea de învăţământ, potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2001."

Prin urmare, această prevedere legală se referă la componenţa consiliilor de administraţie.

Potrivit prevederilor art. 4 alin. (1) din Ordinul MEN 4004/2019: "Ordonatorii de credite secundari şi terţiari, consiliile de administraţie, precum şi comisiile constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanţii federaţiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul şi plata dobânzilor legale şi au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, cu respectarea dispoziţiilor legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Instanţa a reţinut eronat faptul că prin articolul citat se modifică componenţa consiliului de administraţie prin obligaţia stabilită în sarcina reprezentanţilor sindicale de a avea calitatea de membru.

In fapt, sintagma "din care obligatoriu fac parte reprezentanţii federaţiilor sindicale" şe referă strict la componenţa comisiilor constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ si NU LA componenţa consiliului de administraţie.

Prin urmare, această obligaţie de a avea în componenţă şi membrii de sindicat apare doar în cazul comisiilor de pe lângă unităţile şcolare. In caz contrar, instanţa ar fi trebuit sa constate nelegalitatea acestei formulări şi faţă de ordonatorii secundari şi terţiari de credite, fapt care nu s-a întâmplat.

Totodată, nu există vreo prevedere legală care să interzică prezenţa membrilor de sindicat în comisiile constituite la nivelul unităţilor/instituţiilor de învăţământ. Mai mult, membrii federaţiilor sindicale fac parte dintr-o serie de comisii constituite la nivelul ministerului, al inspectoratelor şcolare sau al unităţilor/intituţiilor de învăţământ (comisia de dialog social, comisiile paritare, comisii disciplinare) a căror atribuţii au fost stabilite tot prin acte administrative cu caracter normativ şi care nu au fost contestate ca fiind nelegale.

La instituirea de atribuţii pentru comisiile de la nivelul unităţilor şcolare privind calculul şi plata dobânzilor legale, s-a avut în vedere responsabilizarea tuturor factorilor implicaţi în luarea deciziilor care angajează cheltuieli publice. Acestea au avut de asemenea în vedere faptul că gestionarea corectă a titlurilor executorii, prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, este şi în sarcina federaţiilor sindicale, care au reprezentat de cele mai multe ori în instanţă cadrele didactice.

După cum reţine şi instanţa de fond, reprezentanţii sindicatelor fac parte din consiliile de administraţie a unităţilor de învăţământ în calitate de observatori. învederăm însă instanţei de recurs faptul că potrivit OMECTS nr. 4619/2014 pentru aprobarea Metodologiei-cadru de organizare şi funcţionare a consiliului de administraţie din unităţile de învăţământ preuniversitar hotărârile privind bugetul şi patrimoniul unităţii de învăţământ se iau în prezenţa reprezentanţilor organizaţiilor sindicale reprezentative la nivel de sector de activitate învăţământ preuniversitar din unitatea de învăţământ, care participă de drept la şedinţele consiliului de administraţie şi care au dreptul de a formula opinii asupra celor discutate.

Mai mult, la sfârşitul fiecărei şedinţe a consiliului de administraţie, membrii consiliului participanţi, observatori şi invitaţi au obligaţia să semneze procesul-verbal încheiat cu acestă ocazie.

Astfel, în situaţia în care reclamanţii au avut dreptul de a prezenta opinii referitoare la alcătuirea şi adoptarea proiectului de buget, proiect din care fac parte şi cheltuieli cu plata titlurilor executorii, considerăm că şi în ceea ce priveşte executarea acestuia trebuie să fie implicaţi.

Astfel, crearea unor premize pentru o cât mai corectă gestionare a fondurilor publice, prin acordarea responsabilizarea tuturor celor implicaţi în procesul de calcul şi plată a dobânzilor legale rezultate din titlurile executorii, opinăm că nu are cum să conducă la cenzurarea unei norme ca nelegale. A considerat astfel că principiului asumării răspunderii pentru deciziile luate şi acţiunile realizate de către toţi cei implicaţi în procesul de gestionare a fondurilor publice se impune a fi respectat şi nu cenzurat ca nelegal.

II. Instanţa a aplicat eronat prevederile art. 33 C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

In fapt, instanţa nu a verificat dacă interesul membrilor de sindicat în numele cărora s-a formulat acţiunea (sindicatul având doar calitatea de reprezentant al acestor membrii) este determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Astfel, instanţa ar fi trebuit să verifice dacă vreunul dintre cei 10 membrii de sindicat indicaţi prin acţiune are vreun interes pentru a solicita anularea normei.

In fapt:

- niciunul dintre cei 10 nu a dovedit că ar fi fost constrâns să devină membru în vreun consiliu de administraţie sau vreo comisie în temeiul ordinului respectiv;

- niciunul dintre cei 10 membrii nu a dovedit faptul ca are vreun interes determinat, legitim, personal, născut şi actual în ceea ce priveşte anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul MEN 4004/2019;

- prin acţiune nu s-a menţionat, ca şi motiv de nelegalitate, faptul că acesta adaugă la componenţa consiliului de administraţie sau că alcătuirea comisiilor stabilită prin ordin ar fi fost nelegală.

Această situaţie subliniază faptul că instanţa de fond a aplicat eronat prevederile legale incidente, dând o interpretare eronată art. 4 alin. (1) din Ordinul MEN nr. 4004/2019.

Examinând recursurile instanţa de recurs reţine următoarele:

- în ceea ce priveşte recursul reclamantei, s-a criticat respingerea modificării art. 2 din Ordinul 4004/2019, în sensul de a se prevedea expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare şi menţinerea în rest a sentinţei civile nr. 2/2021.

Instanţa de fond a statuat în mod corect faptul că alin. (2) trebuie citit împreună cu alin. (1) al articolului 2, care prevede expres plata tipului de dobândă legală specificat în hotărârea judecătorească. Ca urmare, se plăteşte dobânda legală prevăzută în fiecare hotărâre judecătorească, după caz, aspect ce se circumscrie principiului legalităţii executării unei hotărâri judecătoreşti, în raport de drepturile ce au fost efectiv stabilite de instanţă.

Stabilirea felului dobânzii care trebuie plătită fiecărui salariat beneficiar ţine de executarea fiecărei hotărâri judecătoreşti în parte, ca atare reprezintă o chestiune de executare a hotărârilor, nefiind de natură a constitui un motiv de nelegalitate a Ordinului.

Argumentele reclamantei nu au legătură cu anularea unui act ci în fapt, fără o critică efectivă a soluţiei, pretinzându-se o lipsă de claritate a actului se doreşte o menţiune expresă în legătură cu calculul şi plata dobânzii.

Este evident faptul că acest lucru nu poate fi primit nefiind o problemă de legalitate, cu cel de comoditate a beneficiarilor plăţilor întrucât problema în sine, corect subliniată de către judecătorul fondului, este doar una de executare a dispoziţiilor unor hotărâri judecătoreşti.

Articolul 4 alin. (1) din Ordin, a cărui anulare s-a solicitat, are următorul conţinut:

"(1) Ordonatorii de credite secundari şi terţiari, consiliile de administraţie, precum şi comisiile constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanţii federaţiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul şi plata dobânzilor legale şi au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare".

Criticile vizând nelegalitatea acestui text sunt întemeiate.

Pentru a aprecia astfel, Curtea are în vedere dispoziţiile articolului 3 alin. (2) şi (3) din acelaşi Ordin, care prevăd următoarele:

"(2) Ordonatorii de credite efectuează calculul dobânzilor legale, potrivit prevederilor prezentului ordin, pentru sumele totale datorate, indiferent de plăţile efectuate până la data intrării în vigoare a prezentului ordin. Sumele plătite se scad din sumele totale datorate, calculate potrivit prevederilor prezentului ordin, şi se plăteşte diferenţa.

(3) Sumele care urmează a fi plătite se aprobă în consiliul de administraţie al unităţii/instituţiei".

Se observă, faţă de acest text, că obligaţia de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată în sarcina consiliilor de administraţie.

Or, prin textul atacat - art. 4 alin. (1) din Ordin, răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost stabilită şi în sarcina unei entităţi care nu are atribuţii cu privire la calculul şi plata dobânzilor - comisiile constituite la nivelul unităţilor/instituţiilor de învăţământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanţii organizaţiilor sindicale.

]De asemenea, se constată că această comisie nu îşi găseşte reglementarea în cadrul Ordinului atacat, sub aspectul constituirii, al compunerii (cu excepţia reprezentanţilor federaţiilor sindical) şi al atribuţiilor.

]Prin aceste dispoziţii se instituie răspunderea în sarcina unei comisii şi implicit a membrilor acesteia, inclusiv a reprezentanţilor sindicali, pentru faptele altor persoane, cărora le revin atribuţiile de efectuare a calculelor şi a plăţii.

În acelaşi timp, instanţa reţine că răspunderea ordonatorilor de credite pentru cheltuielile efectuate din fonduri publice este oricum prevăzută de lege (art. 22 din Legea nr. 500/2002), astfel încât stabilirea acestei răspunderi şi printr-un act infralegislativ este superfluă.

Curtea apreciază că sunt întemeiate şi criticile vizând existenţa unei imixtiuni în activitatea organizaţiilor sindicale, de natură a produce o vătămare membrilor acestora. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 62/2011:

"Organizaţiile sindicale au dreptul de a-şi elabora reglementări proprii, de a-şi alege liber reprezentanţii, de a-şi organiza gestiunea şi activitatea şi de a-şi formula programe proprii de acţiune, cu respectarea legii".

De asemenea, art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 prevede dreptul reprezentanţilor organizaţiilor sindicale de a participa la şedinţele consiliului de administraţie, "cu statut de observatori".

Instanţa de recurs apreciază că această interpretare este greşită, fără a se referi la interesul reclamantelor persoane fizice membru sindicat în promovarea acţiunii.

Astfel, în concret se critică necesitatea prezenţei reprezentanţilor sindicali în unele comisii, acceptând însă în altele. În fond este o problemă de asumarea răspunderii.

Evident aceasta nu este o problemă de legalitate ci doar de oportunitate.

Or, acest aspect nu poate în niciun caz conduce la concluzia că în speţa concretă, câtă vreme ordonatorii de credite efectuează calculele, consiliul de administraţie aprobă plata, verificarea în concret a calculelor ordonanţelor anterior aprobării, o chestiune simplă de calcul, este atât de împovărătoare şi în niciun caz nelegală.

În aceste condiţii rezultă că în mod greşit s-a admis anularea art. 4 din Ordin.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs.

Cum motivele invocate de către pârâtă se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul şi în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. va casa sentinţa, respingând în totalitate acţiunea.

Recursul reclamantei nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel încât conform dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 12 din 4 martie 2021 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II -a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat C., G., B., F., J., E., I., A., D. şi H., ca neîntemeiată.

Respinge recursul formulat de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat C., G., B., F., J., E., I., A., D. şi H. şi de pârâtul Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 12 din 4 martie 2021 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II -a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 noiembrie 2022.