Standing of Minister of Culture and justiciability of mandatory heritage protection restrictions on property rights

Şedinţa publică din data de 22 noiembrie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale şi Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale, să se dispună:

(i) În principal, anularea în parte a Ordinului Ministrului Culturii nr. 2828/2015 pentru modificarea anexei nr. 1 la Ordinul ministrului culturii şi cultelor nr. 2314/2004 privind aprobarea Listei monumentelor istorice, actualizată, şi a Listei monumentelor istorice dispărute, cu modificările ulterioare, în ceea ce priveşte poziţia 708 din Anexa la ordin: Lista monumentelor istorice 2015, în ceea ce priveşte clasificarea COD LMI CJ-II-a-A-07242 "Fragment din zidul celei de a doua incinte a oraşului medieval", poziţia 846 din Anexa la ordin: Lista monumentelor istorice 2015 în ceea ce priveşte clasificarea cod CJ-II-m-B-07367 "Casă" cu consecinţa înlăturării imobilului de pe str. x de la poziţia 708 din anexa, înlăturării imobilului de pe str. x de la poziţia 846 din anexă;

(ii) În subsidiar, declasarea monumentelor istorice prevăzute la poziţia 708 şi 846 din Anexa la Ordinul ministrului culturii nr. 2828/2015, în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (3) din Legea 422/2001 sau obligarea pârâtelor la emiterea Ordinului de declasare a monumentelor istorice prevăzute la poziţia 708 şi 846 din Anexa la Ordinul ministrului culturii nr. 2828/2015, în ceea ce priveşte clasificarea cod LMI CJ-II-a-A-07242 "Fragment din zidul celei de a doua incinte a oraşului medieval" şi în ceea ce priveşte clasificarea cod CJ-II-m-B-07367 "Casa", în conformitate cu prevederile art. 19, alin. (3) din Legea 422/2001, cu cheltuieli de judecată.

Prin întâmpinările formulate, pârâtul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale a solicitat, în principal, respingerea acţiunii ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată, iar pârâtul Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale a solicitat respingerea acţiunii ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă

1.1. Prin încheierea din data de 15.05.2020, instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâţii Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale şi Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale, pentru considerentele expuse în încheierea de şedinţă de la acea dată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 189 din 4 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a, contencios administrativ şi fiscal:

(i) a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale, Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale şi Direcţia Judeţeană pentru Cultură şi Patrimoniu Naţional Cluj, astfel cum a fost extinsă şi completată;

(ii) a anulat în parte Ordinul nr. 2828/2015 pentru modificarea anexei nr. 1 la Ordinul ministrului culturii şi cultelor nr. 2314/2004 privind aprobarea Listei monumentelor istorice, actualizată, şi a Listei monumentelor istorice dispărute, cu modificările ulterioare, după cum urmează:

- la poziţia 708 din Anexa la ordin - clasificarea cod LMI CJ-II-a-A-07242 "Fragment din zidul celei de a doua incinte a oraşului medieval", străzile: B. nr. 1-3, Iancu Avram nr. 1-27, str. x, Universităţii nr. 7-9, Kogălniceanu M. nr. 2-10, Baba Novac (extrema sudică şi nr. 15), Tipografiei nr. 17 - se va înlătura str. x;

- se înlătură poziţia 846 din Anexa la ordin - clasificarea cod LMI CJ-II-m-B-07367 "Casă" de pe str. x, înc. sec. XIX.

(iii) a obligat pârâţii de rând 1 şi 2, în solidar, la plata în favoarea reclamantei a sumei de 7.240 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei curţii de apel au formulat recurs pârâţii Ministrul Culturii şi Ministerul Culturii, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursurilor, recurenţii-pârâţi au criticat sentinţa atacată sub următoarele aspecte:

3.1. Recurentul- pârât Ministrul Culturii vizează exclusiv respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că în domeniul protejării monumentelor istorice, sunt stabilite competenţe în sarcina Ministerului Culturii, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului, care elaborează şi asigură aplicarea strategiei şi politicilor în domeniul culturii, iar nu în sarcina ministrului culturii, acesta neavând calitate procesuală pasivă în acest litigiu, ci doar de reprezentant al instituţiei publice, potrivit Hotărârii de Guvern nr. 90/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. x:

"(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său or într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau o interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

3.2. Recurentul-pârât Ministerul Culturii

În ceea ce priveşte incidenţa pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. se pretinde interpretarea greşită a legii referitor la procedura de declarare a monumentelor istorice.

Potrivit art. 13 alin. (1) din legea nr. 422/2001, procedura de clasare se declanşează de către direcţiile judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti.

Potrivit alin. (2), dosarul de clasare sau de declasare este întocmit de serviciile deconcentrate ale Ministerului Culturii, de regulă, prin experţi autorizaţi sau specialişti atestaţi înscrişi în registrele Ministerului Culturii şi se înaintează compartimentului de specialitate din Ministerul Culturii, care îl analizează şi îl prezintă, după caz, Comisiei Naţionale de Arheologie şi/sau Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice spre analiză şi propuneri. Secretarul Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice elaborează proiectul de ordin de clasare sau de declasare, pe care îl înaintează ministrului culturii spre aprobare.

Art. 19 al aceluiaşi act normativ defineşte declasarea ca fiind radierea din Lista monumentelor istorice a unui bun imobil sau a unei părţi din acesta, prin menţionarea în listă a ordinului de declasare. Declasarea monumentelor istorice urmează aceeaşi procedură ca cea prevăzută pentru clasare. Ea este declanşată din oficiu în oricare dintre situaţiile următoare:

a)descărcarea de sarcină arheologică, în cazul siturilor arheologice, conform avizului Comisiei Naţionale de Arheologie;

b)dispariţia monumentului istoric;

c)constatarea pierderii calităţii de monument istoric a imobilului.

În Lista Monumentelor Istorice 2015 figurează imobilul situat la adresa poştală B. nr. 1-3, Iancu Avram nr. 1-27, str. x, Universităţii nr. 7-9, Kogălniceanu M. Nr. 2-10, Baba Novac (extrema sudică şi nr. 15), Tipografiei nr. 17f municipiul Cluj-Napoca, jud. Cluj şi este înscris sub codul LMI CJ-M-a-A-07242, datare 1406, cu denumirea Fragment din zidul celei de a doua incinte a oraşului medieval.

În aceeaşi listă din anul 2015 figurează şi imobilul situat la adresa poştală str. x 23, Cluj-Napoca, jud. Cluj înscris sub codul LMI CJ-ll-m-B-07367, cu denumirea Casă, datare înc. sec. XIX.

În ceea ce priveşte incidenţa pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. s-a pretins că în mod greşit instanţa de fond a anulat în parte Ordinul Ministrului Culturii nr. 2828/2015 pentru modificarea anexei nr. 1 la Ordinul Ministrului Culturii şi Cultelor nr. 2314/2004, hotărâre dată cu încălcarea si aplicarea greşită a normelor de drept material (motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a nesocotit prevederile Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care statuează asupra regimului juridic al monumentelor istorice înscrise în Lista Monumentelor Istorice.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 60 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, cu modificările şi completările ulterioare, Listele Monumentelor, Ansamblurilor şi Situritor Istorice din anii 1991-1992 au fost actualizate şi aprobate prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2314/2004.

În anul 2010, Lista Monumentelor Istorice (LMI) din 2004 a fost reactualizată şi a fost aprobată prin OMCPN nr. 2361/2010 şi publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 670 bis/2010.

Aceeaşi procedură de reactualizare a LMI a fost aprobată prin OMC nr. 2828/2015 şi publicată în data de 15.02.2016 în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 113 bis.

Se susţine că în mod total eronat Curtea de Apel Cluj a reţinut că "vătămarea suferită constând în obligaţiile pe care trebuie să te respecte şi în restricţiile impuse în temeiul iegiit urmare a clasării imobilelor drept monumente istorice".

Subliniază partea că respectarea dispoziţiilor legale nu poate în niciun caz constitui o vătămare adusă drepturilor individuale, dimpotrivă, fiecărui subiect de drept revenindu-i obligaţia constituţională de a respecta dispoziţiile legale.

În plus, din însăşi denumirea actului normativ, Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, rezultă cu claritate faptul că intenţia legiuitorului a fost de a conferi o protecţie suplimentară acestei categorii de imobile, protecţie care nu poate fi decât benefică proprietarilor acestora.

Astfel, potrivit dispoziţiilor imperative ale art. 17 alin. (1) şi (3) din Legea 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, consecinţa menţinerii unui imobil în Lista Monumentelor Istorice, reprezintă de fapt intenţia legiuitorului de a asigura protejarea acestuia pe tot parcursul existenţei imobilului în cauză, şi nicidecum de a încălca sau vătăma dreptul de proprietate, obligaţia privind folosinţa acestuia reprezentând servitute, constituită în folosul imobilului, care se înscrie, de asemenea, în Cartea Funciară.

În mod greşit instanţa de fond a nesocotit prevederile legale care guvernează regimul juridic al monumentelor istorice şi a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Culturii în raport cu aceste dispoziţii imperative (motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

În primul rând, potrivit Normelor Metodologice din 2008 de clasare şi inventariere a monumentelor istorice, dosarul de declasare se întocmeşte de către serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi se înaintează Direcţiei Patrimoniu Cultural din cadrul Ministerului Culturii.

Direcţia de specialitate din cadrul Ministerului Culturii analizează dosarul de declasare, îl supune spre avizare Comisiei Naţionale de Arheologie şi/sau Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice şi înaintează ministrului culturii propunerea de declasare.

Rezultă, pe lângă faptul că reclamanta trebuia să solicite declasarea imobilului serviciului nostru public deconcentrat, iar nu ministerului şi nici într-un caz instanţei de judecată, obligaţia legală de a întocmi dosarul de declasare conform procedurii prevăzute de Legea nr. 422/2001 şi a Normelor metodologice mai sus-arătate este stabilită în sarcina Direcţiei Judeţene pentru Cultură.

În loc să se adreseze direct instanţei de judecată, inadmisibil în opinia noastră, reclamanta ar fi trebuit să urmeze procedurile legale imperative cu privire la declasarea unui imobil, iar în ipoteza în care era nemulţumită de modul în care a fost soluţionată cererea, să conteste înscrisul comunicat potrivit pevederilor Legii nr. 422/2001.

În al doilea rând, constată faptul că reclamanta, prin cererea introductivă, a solicitat instanţei să se substituie - în procesul de deliberare şi pronunţare a unei hotărâri judecătoreşti vizând declasarea unui monument istoric - unui organism ştiinţific de specialitate din structura puterii executive, a cărui organizare şi funcţionare este reglementată legislativ, în aplicarea Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice,cu modificările şi completările ulterioare şi anume Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii în baza Ordinului Ministrului Culturii nr. 2173 din 2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, cu modificările şi completările ulterioare. Acest aspect contravine principiului separaţiei puterilor în stat.

Nici chiar Ministrul Culturii nu poate impune Comisiei Naţionale a Monumentelor istorice să emită aviz favorabil de declasare a unui monument istoric, în acest sens dispoziţiile art. 33 din Legea 422/2001, modificată şi completată prin Ordonanţa nr. 10/27.01.2016 fiind foarte clare: "art. 33 alin. (11) Ministrul Culturii poate (...) decide declasarea numai în cazul în care Comisia Naţională a Monumentelor istorice a propus (...) declasarea".

4. Apărările formulate în cauză

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Recursul este întemeiat

Prin acţiune reclamanta a tins să eludeze prevederile legale care îi impuneau un anumit comportament la edificarea de construcţii într-o zonă beneficiară de un anumit grad de protecţie datorită monumentelor istorice existente, astfel cum prevăd imperativ dispoziţiile art. 8-11 din Legea nr. 422/2001 pentru protejarea monumentelor istorice şi art. 11 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcţie.

Este evident şi recunoscut indirect şi de către reclamantă faptul că scopul real al acţiunii este sustragerea acesteia de la edificarea unei construcţii pe suprafaţa de teren în discuţie fără restrângerile şi obligaţiile impuse normativ.

În acest context apare de neacceptat concluzia dată în acest sens de către instanţa de fond care apreciază ca "vătămare suferită" de reclamantă obligaţia de a construi un imobil cu respectarea legilor.

Actele normative oricât de împovărătoare ar fi, trebui respectate şi aplicate şi nu eludate.

Aşa fiind, şi dintr-o apărare îngustă a pârâţilor, însă acest lucru nu trebuie să oprească judecătorul să afle adevărul nu doar juridic ci şi cel concret care transpare din acţiune, cele două cereri din acţiune au fost tratate împreună.

În realitate faţă de cererea anulării poziţiei 846 raportat la imobile construcţii, aceasta era deşi admisibilă nejustificată partea, câtă vreme construcţiile erau demolate neputând avea vreun interes în a obţine anularea.

Ca simplă doar peremptorie dovadă din chiar susţinerile reclamantei dublate de înscrierile din Cartea Funciară, rezultă radierea construcţiilor din aceasta (cu toate menţiunea zonei protejate).

Inexistenţa construcţiilor face posibilă edificarea altora noi însă cu respectarea dispoziţiilor legale sus menţionate care pot fi raportate însă şi la alte monumente istorice din zonă, funcţie de distanţa, (raza) în care se găsesc.

În acest context trebuie analizată cererea principală cea de anulare a poziţiei nr. 708.

Cum reţine şi instanţa de fond, în ceea ce priveşte Fragmentul din zidul celei de a doua incinte a oraşului medieval, care se regăseşte la poziţia 708 din LMI, se constată că acesta este datat 1406 şi că ar străbate imobilele situate la următoarele adrese: str. x, str. x, str. x, str. x, str. x M. nr. 2-10, str. x (extrema sudică şi nr. 15), str. x.

Din expertiză şi cu precădere din precizările expertului desemnat în cauză Zidul vechii cetăţi nu traversează terenul reclamantului, ci imobilul din spatele terenului de pe strada x nr. 8.

Menţiunea făcuta in foaia A din cartea funciara se refera la împrejmuirea din Nord, fără sa spună ca e pe terenul reclamantului. Aceasta pentru ca zidul vechii cetăţi nu traversează terenul, ci terenul imobilului cu care reclamantul se învecinează.

Din moment ce pe strada x figurează ca împrejmuire, este evident ca zidul se afla pe strada x (în curtea imobilului din spatele terenului).

Menţiunea este, pe de o parte, paradoxală, pe de altă parte, terenul nu este împrejmuit de zidul cetăţii. Zidul vechii cetăţi se afla pe imobilul din spatele terenului care este riveran la strada x.

Zidul apare şi la poziţiile din strada x, unde el exista de fapt.

Dacă terenul reclamantului nu este traversat de zidul cetăţii, nu se impune clasarea în lista monumentelor istorice, întrucât o asemenea menţiune restricţionează in mod nejustificat utilizarea terenului.

Si, în plus, orice construcţie (evident nouă) va figura ca monument istoric.

Încălcarea art. 44 din Constituie, precum şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO.

Susţine reclamanta că s-a încălcat în mod flagrant dreptul de proprietate garantat de actul suprem al oricărui stat, act peste care nu se poate trece şi de la care nu se poate deroga.

Aceasta pentru că instituirea calităţii de monument istoric asupra unui imobil este practic o limitare a dreptului de proprietate şi a dreptului de a utiliza acea proprietate, tocmai datorită acestei calităţi (in acest sens prevederile Legii 422/2001).

Or, în lipsa unui temei legal şi faptic, instituirea acestei calităţii este, în mod evident nelegala.

Rezultă că zidul există şi este la limita proprietăţii reclamantei chiar dacă aparţine de imobilul învecinat.

În aceste condiţii clare, concluzia la care ajunge instanţa precum că dacă terenul reclamantei nu este traversat de zidul cetăţii, nici nu se impunea clasarea sa în lista monumentelor istorice, este lipsit de orice respectare a prevederilor textelor mai sus amintite.

Fără a sublinia mai mult decât este necesar, neînţelegerea legii, obligaţiile respective, dispoziţiile referitoare la monumentelor istorice nu incumbă doar proprietarilor acestora eventual a terenurilor pe care se află ci şi proprietarilor din zonele de protecţie, funcţie de clasificarea imobilelor.

Aşa fiind apare evidentă eroarea de judecată, cele două poziţii fiind corect înscrise în anexe la lista monumentelor, ceea ce face ca acţiunea reclamantei să apară ca nefondată.

Cât priveşte calitatea procesuală pasivă a Ministrului Culturii, cu specificarea că aceasta oricum nu se raportează la ministrul în funcţie, chemarea acestuia în judecată ca semnatar al actului juridic a fost constant respinsă de către instanţa supremă atunci când aspectul a fost invocat, obligaţiile acestuia apărând doar într-o fază ulterioară.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs.

Cum în raport de motivele invocate apar incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite acţiunea în temeiul art. 496 C. proc. civ. va casa sentinţa şi va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâţii Ministrul Culturii şi Ministerul Culturii împotriva sentinţei nr. 189 din 4 decembrie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 noiembrie 2022.