Challenging emergency service performance criteria: applicability of competition law consultation and prohibition of ultra vires regulation

Şedinţa publică din data de 22 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 27.04.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat instanţei anularea Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi a serviciilor private pentru situaţii de urgenţă, anularea Adresei nr. x/24.02.2020 emisă de Ministerul Afacerilor Interne prin care a fost soluţionată plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului Ministerul Afacerilor Interne nr. 75/2019 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. civile nr. 1085 din 4 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

S-a dispus anularea Ordinului MAI nr. 75/2019 şi adresa nr. x/24.02.2020 emisă de pârâtul MAI.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este întemeiat, pentru următoarele considerente:

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. invocându-se greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente de către prima instanţă care prin sentinţa atacată a admis acţiunea reclamantei şi a dispus anularea Ordinului MAI nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi a serviciilor private pentru situaţii de urgenţă.

Se arată în cadrul recursului că prima instanţă a apreciat greşit că Ordinul MAI nr. 75/2019 este nelegal din perspectiva nelegalităţii procedurii de adoptare şi pentru faptul că reclamanta - persoană juridică de drept privat ar avea drepturi vătămate prin impunerea prin ordin a unor obligaţii nelegale şi excesive în raport de actul normativ cu forţă juridică superioară, respectiv Legea nr. 59/2016 privind controlul asupra pericolelor de accident major în care sunt implicate substanţe periculoase.

În raport de acest motiv de casare se invocă de recurentul-pârât pentru aspecte de nelegalitate.

Primul aspect de nelegalitate invocat priveşte aprecierea greşită şi nelegală a primei instanţe privind nelegalitatea ordinului în raport de dispoziţiile Legii nr. 24/2001 pe lipsa evaluării prealabile a impactului pe care l-ar fi putut avea adoptarea actului normativ din perspectiva domeniului de activitate, a dimensiunii operatorilor economici cărora li se aplică, a personalului competent să îndeplinească obligaţiile specifice prevăzute de ordin a resurselor care ar trebui alocate.

Al doilea aspect de nelegalitate, care vizează procedura de emitere priveşte aprecierea nelegală în sensul obligativităţii solicitării avizului Consiliului Concurenţei.

Se invocă faptul că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. b) şi art. 8 (1) lit. b) din Legea nr. 21/2006 pentru a fi necesar conform art. 25 din Legea nr. 21/2006 avizul Consiliului Concurenţei pentru emiterea legală a ordinului ca act administrativ cu caracter normativ care nu are un impact anticoncurenţial.

Iar obligaţiile impuse în concret în sarcina destinatarilor nu pot fi apreciate ca reprezentând condiţii discriminatorii pentru o parte din aceştia.

Al treilea aspect de nelegalitate invocat priveşte aprecierea primei instanţe în ceea ce priveşte nelegalitatea ordinului contestat pe motiv că ar reprezenta o suprareglementare în raport de dispoziţiile Legii nr. 59/2016 în sensul stabilirii unor condiţii şi obligaţii neprevăzute de actul normativ cu forţă juridică superioară se invocă faptul că un operator economic aflat sub incidenţa Legii nr. 59/2016 trebuie să respecte corelativ obligaţiile impuse prin alte două legi specifice Legii nr. 307/2006 privind apărarea împotriva incendiilor şi Legii nr. 481/2004, legi preexistente emiterii ordinului contestat.

Al treilea aspect de nelegalitate priveşte aprecierea greşită cu privire la dreptul vătămat al reclamantei în sensul obligării constituirii serviciilor private pentru situaţii de urgenţă în cadrul operatorilor economici supuşi legislaţiei privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanţe periculoase.

Se invocă faptul că această obligaţie nu vizează toţi operatorii economici ci numai aceia la care este identificat riscul mate şi/sau foarte mare de incendiu

Totodată, potrivit prevederilor art. 38 din Criteriile de performanţă, în cazul în care construcţiile pentru producţie şi/sau depozitare sau utilajele şi instalaţiile tehnologice, sunt dotate cu instalaţii de stingere a incendiilor, potrivit scenariilor de securitate la incendiu şi/sau altor documente justificative, exceptând pe; cea de hidranţi interiori şi exteriori, operatorul economic care le administrează nu are obligaţia dotării serviciului cu autospecială de stingere cu apă şi spumă, serviciul constituit fiind de tip P1.

Astfel, iniţiatorul actului normativ a avut în vedere condiţii cumulative pentru obiectivele care intră sub incidenţa criteriilor, dar şi derogări privind dotarea, în cazul existenţei măsurilor compensatorii, obiectivul principal fiind prevederea măsurilor necesare gestionării riscurilor identificate.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul respingerii acţiunii reclamantei ca neîntemeiate.

La dosar reclamanta-intimată a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susţinându-se legalitatea sentinţei recurate şi neîndeplinirea cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În baza art. 63 C. proc. civ. în recurs s-a formulat de petentul Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă cerere de intervenţie accesorie în interesul recurentului-pârât.

Prin cererea de intervenţie s-a justificat interesul formulării intervenţiei şi pe fond s-au arătat aspectele de nelegalitate ale soluţiei de anulare a Ordinului MAI nr. 75/2019 inclusiv implicaţiile practice ale anulării definitive a acestui act normativ.

Se solicită admiterea cererii de intervenţie şi admiterea recursului.

Motivat, în şedinţa publică din 22. XI.2012, Curtea a admis cererea de intervenţie accesorie formulată în cauză.

La dosar intimata-reclamantă a depus concluzii scrise.

Analizând recursul declarat şi cererea de intervenţie accesorie formulată admisă şi calificată ca o apărare în interesul recurentului - pârât, Curtea pentru următoarele considerente comune ambelor cereri, apreciază ca fondat recursul declarat în cauză fiind îndeplinite condiţiile cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În opinia Curţii soluţia pronunţată de instanţa de fond prin care s-a dispus anularea Ordinului MAI nr. 75/2019 este nelegală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incident.

În aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material incidente priveşte atât aprecierea de drept material incidente priveşte atât aprecierea instanţei din perspectiva nelegalităţii procedurii de adoptare cât şi în ceea ce priveşte constatarea încălcării unor drepturi ale reclamantei-intimate ca formă pretins vătămată de dispoziţiile ordinului contestat.

În ceea ce priveşte aspectul de nelegalitate privind procedura de adoptare a ordinului contestat în mod nelegal prima instanţă a interpretat aplicat greşit dispoziţiile art. 3 alin. 2 din Legea n.24/2000 pe premisa reţinută greşit a lipsei evaluării prealabile a impactului actului normativ şi a dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 21/1996 în ceea ce priveşte obligativitatea solicitării avizului Consiliului Concurenţei.

Curtea constată că prevederea legală invocată ca fiind nerespectată respectiv dispoziţiile art. 3 alin. 1 din Legea nr. 24/2000 are caracter general care nu obligă la necesitatea existenţei unui studiu de impact preliminar emiterii Ordinului MAI nr. 75/2019 ca o condiţie de valabilitate şi legalitate a ordinului.

Din expunerea de motive, note de fundamentare şi referatul de aprobare rezultă că ordinul contestat a avut ca bază acte prin care a fost analizat impactul.

În cauză nu poate fi vorba de o lipsă a evaluării impactului actului normativ, aşa cum eronat susţine instanţa, atâta timp cât proiectul de act normativ şi-a propus, în primul rând, să stabilească domeniile de activitate ale operatorilor economici şi instituţiilor ale căror servicii private pentru situaţii de urgenţă nu se supun, prevederilor Criteriilor de performanţă, şi anume celor din:

- domeniul nuclear;

- calea ferată;

- metrou;

- aeroporturi;

- porturi maritime sau fluviale, atunci când trebuie asigurată intervenţia de pe/pe apă;

- exploatări miniere, numai pentru activităţile desfăşurate în subteran;

- de înmagazinare subterană;

- în cadrul Sistemului Naţional de Apărare, Ordine Publică şi Securitate Naţională;

- în domeniul industriei naţionale de apărare;

- în depozitele de;

- Materiale explozive;

- în parcaje subterane.

În ceea ce priveşte reţinerea primei instanţe privind obligativitatea solicitării avizului Consiliului Concurenţei în cadrul procedurii de adoptare, Curtea o apreciază ca nelegală, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. b) şi art. 8 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 21/1996.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996 -Legea concurenţei, dispoziţiile legii se aplică actelor şi faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurenţa, săvârşite de autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operaţiuni de piaţă, influenţând direct sau indirect concurenţa, cu excepţia situaţiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major.

În situaţia reglementată prin ordin, respectiv stabilirea criteriilor de performanţă reprezintă situaţia de excepţie având asemenea măsuri sunt dispuse pentru apărarea unui interes public major care îl reprezintă necesitatea de calibrare a capacităţii de răspuns operaţial în cazul situaţiilor de urgenţă.

În ceea ce priveşte reţinerea primei instanţe în sensul încălcării dispoziţiilor art. 8 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 21/1996 în sensul că ordinul prin criteriile impuse ar reglementa condiţii discriminatorii, aceasta este apreciată ca legală de Curte.

Aceasta deoarece criteriile de performanţă stabilite au un caracter tehnic operativ şi pe de altă parte doar serviciile private pentru situaţii de urgenţă constituite ca societăţi prestatoare de servicii pot concura pe piaţa de profil aceştia reprezentând o pondere foarte mică din totalul - 56 de servicii cu 171 sectoare atribuite, iar în cadrul acestor servicii private nu există diferenţe de tratament în condiţiile în care toate serviciile private pentru situaţii de urgenţă au obligaţia să obţină avizele specifice conform Ordonanţei MAI nr. 75/2019.

În aprecierea Curţii este nelegală aprecierea primei instanţe cu privire la existenţa unui drept vătămat al reclamantei prin conţinutul în concret al ordinului şi faptul că acest ordin ar adăuga la lege reprezentând o supra reglementare faţă de prevederile dispoziţiilor Legii nr. 59/2016.

Curtea apreciază că în cauză reclamanta-intimată nu are un drept recunoscut de lege vătămat, în calitate sa de operator economic care intră prin obiect sub incidenţa dispoziţiilor art. 28 alin. 3 din Legea nr. 59/2019, iar ordinul prin conţinut, respectiv prin criteriile de performanţă stabilite s-a impus pentru apărarea unui interes public. Interesul constă eliminarea greutăţilor întâmpinate la implementarea criteriilor de performanţă aprobate prin ordinul anterior nr. 96/2016.

Ordinul MAI nu a reprezentat o supra reglementare faţă de prevederile Legii nr. 59/2016, în condiţiile în care obligaţiile stabilite au în principal un caracter tehnic şi în al doilea rând obligaţiile sunt impuse şi printr-un act normativ special reprezentat de Legea nr. 481/2004 privind protecţia civilă potrivit cărora operatorii economici a căror activitate prezintă pericol de accidente majore în care sunt implicate substanţe periculoase se supun prevederilor legislaţiei specifice, iar conform art. 1 alin. 2 din Legea nr. 59/2016, prevederile acestuia nu aduc atingere dispoziţiilor privind protecţia civilă.

Curtea apreciază că prima instanţă, în analiza controlului de legalitate a Ordinului MAI nr. 75/2019 prin care au fost aprobate Criteriile de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi şi priveşte pentru situaţii de urgenţă a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legilor speciale incidente în raport de obiect şi de obligaţiile destinatarilor acestor legi, nefiind justificată reţinerea privind o supraregelementare în raport de dispoziţiile din lege.

Operatorii economici a căror activitate prezintă pericole de accidente majore în care sunt implicate substanţe periculoase se supun atât Legii nr. 481/2004 în baza căreia a fost emis O.M.A.I. nr. 75/2019 (art. 15. alin. (4) din lege), cât şi Legii nr. 59/2016, aspect care contrazice menţiunile Curţii.

Potrivit prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 59/2016privind controlul asupra pericolelor de accident major în care sunt implicate substanţe periculoase, operatorul economic aflat sub incidenţa acestei legi, are obligaţia să ia toate măsurile necesare, potrivit prevederilor legislaţiei în vigoare, pentru a preveni accidentele majore în care sunt implicate substanţe periculoase şi pentru a limita consecinţele acestora asupra sănătăţii umane şi asupra mediului.

În conformitate cu prevederile art. 10 lit. b) din Legea nr. 481/2004 privind protecţia civilă, republicată, constituirea serviciilor pentru situaţii de urgenţă face parte din organizarea pentru protecţia civilă şi reprezintă obligaţia operatorilor economici.

Totodată, potrivit prevederilor art. 19 lit. i) din Legea nr. 307/2006 privind apărarea împotriva incendiilor, republicată, administratorul operatorului economic are obligaţia să asigure constituirea, cu avizul inspectoratului, a serviciului de urgenţă privat, precum şi funcţionarea acestuia conform reglementărilor în vigoare ori să încheie contract cu un alt serviciu de urgenţă voluntar sau privat, capabil să intervină operativ şi eficace pentru stingerea incendiilor. Serviciul privat se constituie, potrivit art. 33 alin. (1) din aceeaşi lege, în scopul apărării vieţii, avutului public şi/sau a celui privat împotriva incendiilor şi a altor calamităţi, în sectoarele de competenţă stabilite cu avizul inspectoratelor.

În cauză reclamanta-intimată nu a probat existenţa unui drept recunoscut de lege vătămat, referitor la obligaţia constituirii serviciilor private pentru situaţii de urgenţă, această obligaţie existând numai în măsura îndeplinirii criteriilor precizate la art. 3 din Criteriile de performanţă.

Potrivit prevederilor art. 37 alin. (2) din Criteriile de performanţă, are obligaţia constituirii serviciului tip P2 operatorul economic supus legislaţiei privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanţe periculoase, care are în administrare în acelaşi sector de competenţă construcţii pentru producţie şi/sau depozitare cu risc mare şi/sau foarte mare de incendiu, cu utilajele şi instalaţiile tehnologice aferente.

Aşadar, nu toţi operatorii economici supuşi legislaţiei privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanţe periculoase au obligaţia constituirii serviciului privat, aşa cum afirmă reclamantul, ci numai aceia unde este identificat riscul mare şi/sau foarte mare de incendiu.

Faţă de cele expuse mai sus, Curtea constată că în cauză sunt îndeplinite condiţiile motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În baza art. 496-497 C. proc. civ. şi art. 30 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul şi va casa sentinţa atacată şi rejudecând va respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantă.

Pentru aceleaşi considerente arătate cu privire la recurs Curtea va admite cererea de intervenţie accesorie în interesul recurentului-pârât formulată în recurs de Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 1085 din 4 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată, şi rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de intimata - reclamantă A., ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie în interesul recurentului - pârât Ministerul Afacerilor Interne, formulată în recurs de Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 noiembrie 2022.