Challengeability of preparatory acts in administrative litigation: Inadmissibility of separate judicial review of a professional union's decision to forward suspension documentation

Şedinţa publică din data de 22 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea formulată la data de 10.10.2019 pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., executor judecătoresc în circumscripţia Curţii de Apel Piteşti, a chemat în judecată pe pârâţii Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti şi Consiliul Uniunii Naţionale al Executorilor Judecătoreşti, solicitând anularea Hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Executărilor Judecătoreşti nr. 120/18.07.2019 prin care s-a dispus transmiterea unei documentaţii către Ministerul Justiţiei în scopul emiterii ordinului de suspendare a reclamantului din exerciţiul funcţiei de executor judecătoresc.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 45/F-CONT din 16 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia conexităţii invocată prin întâmpinare.

S-a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu de către instanţă.

S-a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamantul A., executor judecătoresc în circumscripţia Curţii de Apel Piteşti, în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti şi Consiliul Uniunii Naţionale al Executorilor Judecătoreşti.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei instanţei de fond a formulat recurs reclamantul A., solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârii atacate, şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

A fost criticată soluţia primei instanţe pentru motive de nelegalitate, în primul rând, faţă de încălcarea principiului contradictorialităţii şi încălcarea dreptului la un proces echitabil, întrucât instanţa de fond a invocat din oficiu excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a şi rămas în pronunţare, la aceeaşi dată, asupra excepţiei, fără ca aceasta să fi fost comunicată părţilor.

Recurentul reclamant nu a fot prezent la proces din cauza măsurilor de protecţie contra COVID, astfel că excepţia trebuia comunicată cu menţiunea de a exprima un punct de vedere asupra ei, din moment ce niciuna dintre părţi nu o invocase în actele premergătoare fixării primului termen de judecată, ori pe parcursul judecăţii.

A invocat recurentul - reclamant încălcarea prevederilor art. 14 alin. (4) şi (5) şi art. 15 din C. proc. civ. şi a art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale. De asemenea, a arătat că instanţa era datoare la termenul din data de 02 iunie 2020, să amâne judecata şi să stabilească un termen scurt în vederea soluţionării excepţiei, potrivit art. 248 alin. (3) din C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, s-a invocat nelegalitatea sentinţei sub aspectul încălcării dispoziţiilor art. 22 din C. proc. civ. cu privire la greşita calificare a Hotărârii nr. 120/2019 a Consiliului UNEJ.

Excepţia inadmisibilităţii a fost admisă prin aplicarea dispoziţiilor art. 1 şi 2 lit. c) din Legea 554/2004, dispoziţii nepuse vreodată în discuţia părţilor pe tot parcursul cercetării judecătoreşti şi neindicate de niciuna dintre părţi în actele depuse la instanţă, dar interpretate eronat de către instanţa de fond, în raport de conţinutul şi efectele Hotărârii nr. 120/2019.

Astfel, a arătat că, potrivit dispoziţiilor art. 25 alin. (1) din Legea 188/2000 hotărârea nr. 120/2019 a Consiliului UNEJ, a cărei anulare s-a cerut prin acţiunea introductivă, nu reprezintă un simplu act premergător emiterii Ordinului de suspendare din funcţie cum greşit a reţinut instanţa de fond, ci este tocmai actul administrativ cu caracter individual în baza căruia şi fără de care nu s-ar fi putut emite Ordinul de suspendare din funcţie a reclamantului.

Acest act administrativ produce efecte juridice directe cu privire la statutul reclamantului, căci, în lipsa lui, Ministrul Justiţiei nu ar fi emis ordinul de suspendare final, cu încălcarea flagrantă a unor norme legale esenţiale din Legea 188/2000, Statutul profesiei, precum şi a unor principii care compun dreptul Uniunii Europene.

În condiţiile în care, în lipsa acestui act administrativ, nici Ministrul Justiţiei nu ar fi emis Ordinul final de suspendare. rezultă că între cele două acte există o legătură de cauzalitate directă, motive pentru care s-a solicitat admiterea recursului.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimata - pârâtă Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale şi a excepţiei lipsei capacităţii procesuale pentru pârâtul Consiliul Uniunii Naţionale a Executorilor judecătoreşti.

S-a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei pronunţate ca legală şi temeinică.

Actul emis de UNEJ, în această ipoteză nu este unul administrativ, fiind un act premergător emiterii ordinului de suspendare din funcţie a executorului judecătoresc, astfel că acţiunea formulată de recurent pentru anularea Hotărârii nr. 120/18.07.2019 este inadmisibilă.

Actul administrativ care a produs efecte juridice în raport cu reclamatul A. a fost doar Ordinul ministrului justiţiei nr. 3920/C/30.09.2019,

A mai arătat intimata -pârâtă că instanţa a urmat procedurile legale cu referire la citarea părţilor, depunerea probelor etc, fiind asigurate premisele unui proces echitabil bazat pe principiul contradictorialităţii. Faptul ca una din părţi nu a fost prezentă şi nici nu a prezentat înscrisuri doveditoare care să conducă la acordarea unui nou termen de judecată nu poate fi imputat instanţei de judecată, aceasta urmând judecata cauzei conform dispoziţiilor art. 223 C. proc. civ.

De asemenea, s-a arătat că prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 4016/C/9.10.2019 s-a dispus încetarea suspendării reclamantului din exerciţiul funcţiei

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin cererea depusă la data de 10.06.2022 recurentul - reclamant a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4, art. 24 lit. c), art. 25 alin. (1) şi art. 34 lit. a) şi b) din Legea nr. 188/2000.

Înalta Curte, în conformitate cu dispoziţiile 148 alin. (12) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a dispus formarea dosarului asociat nr. x/2019 în vederea soluţionării cererii se sesizare a Curţii Constituţionale.

Prin încheierea din data de 22 noiembrie 2022 pronunţată în dosarul asociat nr. x/2019 s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin adresa nr. x/4.06.2019 Camera Executorilor de pe lângă Curtea de Apel Piteşti a înaintat către Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti Hotărârea nr. 35/29.05.2019 a Colegiului Director al CEJ Piteşti privind transmiterea documentaţiei în vederea suspendării din exerciţiul funcţiei a domnului executor judecătoresc A., pentru neplata contribuţiei profesionale.

Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti a dispus introducerea pe ordinea de zi a şedinţei din 18.07.2019 a aspectelor enunţate de către CEJ Piteşti în ceea ce priveşte înaintarea documentelor către Ministerul Justiţiei în vederea suspendării executorului judecătoresc A. pentru neplata contribuţiilor.

Prin Hotărârea Consiliului Uniunii Naţionale a Executărilor Judecătoreşti nr. 120/18.07.2019 s-a dispus transmiterea unei documentaţii către Ministerul Justiţiei, în scopul emiterii ordinului de suspendare a reclamantului din exerciţiul funcţiei de executor judecătoresc, ca urmare a neplăţii contribuţiilor băneşti profesionale la Cameră, timp de 3 luni de la scadenţa acestora.

Prin adresa nr. x/22.08.2019 U.N.E.J a înaintat Ministerului Justiţiei Hotărârea nr. 120/18.07.2019, precum şi Referatul contabil nr. x/29.05.2019 întocmit de către Biroul Contabilitate din cadrul CEJ Piteşti, în vederea emiterii ordinului de suspendare din funcţie.

Ministerul Justiţiei a emis Ordinul nr. 3920/C/30.09.2019 prin care s-a dispus suspendarea din funcţie a executorului judecătoresc A. până la data achitării obligaţiilor către Cameră.

Ulterior, ca urmare a plăţii contribuţiei, Ministrul Justiţiei a emis Ordinul nr. 4016/C/9.10.2019 prin care s-a dispus încetarea suspendării din exerciţiul funcţiei pentru executorul judecătoresc A..

In absenţa încadrării în drept a motivelor de recurs, Înalta Curte constată că motivele invocate se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa atacată în raport de criticile ce vizează încălcarea de către prima instanţă a prevederilor art. 14, 15, 22 şi 248 alin. (3) din C. proc. civ., cu referire la dispoziţiile art. 6 CEDO care garantează dreptul la un proces echitabil, Înalta Curte constată legalitatea acesteia.

Astfel, în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se includ neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la pct. 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Reţine Înalta Curte caracterul pur formal al vătămării invocate, în condiţiile în care, judecata în primă instanţă s-a desfăşurat potrivit prevederilor art. 223 din C. proc. civ., potrivit cărora, lipsa părţii legal citate nu poate împiedica judecarea cauzei, dacă legea nu dispune altfel.

Cu privire la modalitatea, criticată de recurent, în care instanţa de fond a înţeles să invoce din oficiu, la termen, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, fără a amâna cauza pentru a solicita concluzii scrise din partea părţilor, Înalta Curte are în vedere, în raport de dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 554/2004, specificul raportului de drept administrativ.

Excepţia inadmisibilităţii acţiunii, reţinuta de prima instanţă, nu reprezintă o excepţie procedurală propriu zisă, ci o problemă de fond în litigiul administrativ, întrucât obiectul acţiunii în contencios administrativ este configurat de prevederile exprese ale art. 52 din Constituţia României şi ale art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004. Astfel, recunoaşterea vătămării unui drept sau interes legitim este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi alin. (2).

Faţă de aceste considerente, se constată ca fiind neîntemeiate criticile formulate de recurentul - reclamant privind încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 14, 15, 22 şi 248 alin. (3) din C. proc. civ.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., privind greşita aplicare a normelor de drept material, cu referire la calificarea dată de instanţă Hotărârii nr. 120/2019 a Consiliului UNEJ, Înalta Curte constată că motivele de recurs sunt neîntemeiate.

Recurentul - reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect anularea Hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Executărilor Judecătoreşti nr. 120/18.07.2019 prin care s-a dispus transmiterea unei documentaţii către Ministerul Justiţiei, în scopul emiterii ordinului de suspendare a reclamantului din exerciţiul funcţiei de executor judecătoresc, într-o procedură finalizată prin emiterea Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 3920/C/30.09.2019 prin care s-a dispus suspendarea din funcţie a executorului judecătoresc A. până la data achitării obligaţiilor către Cameră.

Contrar susţinerilor recurentului - reclamant, instanţa de control judiciar constată, având în vedere conţinutul actului şi procedura expusă la prezentarea situaţiei de fapt, că hotărârea atacată nu întruneşte toate caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum sunt trasate acestea în definiţia legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Mai precis, îi lipseşte dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, de a produce, prin ea însăşi, efecte juridice, fiind dimpotrivă, un act premergător emiterii ordinului ministrului justiţiei prin care s-a dispus suspendarea exercitării funcţiei de executor.

În temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, legalitatea operaţiunilor administrative poate fi supusă controlului instanţei specializate numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, contestarea lor separată fiind inadmisibilă.

Această soluţie aleasă de legiuitor nu contravine liberului acces la justiţie, pentru că, potrivit principiilor cristalizate în jurisprudenţa contenciosului constituţional român şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu aduce atingere substanţei acestui drept, statele dispunând de o marjă de apreciere în instituirea condiţiilor şi limitelor exercitării dreptului la acţiune.

În ceea ce priveşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică într-un drept sau într-un interes legitim de a se adresa instanţie de contencios administrativ, art. 52 alin. (2) din Constituţia României prevede că limitele şi condiţiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, respectiv Legea nr. 554/2004.

Pentru aceste motive, se constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că hotărârea prin care s-a transmis Ministerului Justiţiei documentaţia în vederea analizării sesizării privind suspendarea din funcţie a executorului judecătoresc, în condiţiile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 188/200, art. 49 din Regulamentul de punere în aplicare a legii şi art. 13 din H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, nu este un act de sine stătător şi nu poate fi atacat, pe cale separată, în contencios administrativ.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 45/F-CONT din 16 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 noiembrie 2022.