Discrimination sanction over ban on religious dress in state institutions: decision quashed and remanded for lack of proportionality analysis.

Şedinţa publică din data de 22 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub număr de dosar x/2018, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, a solicitat anularea hotărârii C.N.C.D. nr. 75/22.02.2018, obligarea pârâtului la plata de daune morale de 1 leu pentru acte de umilire publică, obligarea pârâtului C.N.C.D. de a publica scuze publice, obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 143 din 10 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi B., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 si pct. 8 din C. proc. civ.:

- Instanţa fondului, cu aplicarea greşita a normelor de drept material a trecut peste excepţia tardivităţii aplicării sancţiunii cu avertisment scris astfel, în condiţiile depăşirii termenului de 90 de zile prevăzut de art. 20 alin. (7) din O.G. Nr. 137/2000 pentru adoptarea Hotărârii Colegiului Director;

- hotărârea pronunţata de instanţa fondului se întemeiază, cuprinde motive străine de natura cauzei, având în vedere că recurentul-reclamant nu a săvârşit nicio faptă de discriminare din cele prevăzute de lege, nu a încălcat prevederile art. 2 alin. (1) si alin. (5), art. 6 lit. b), art. 11 alin. (1) precum si ale art. 15 si din Legea nr. 137/2000 privind prevenirea si sancţionarea tuturor formelor de discriminare, şi nu a săvârşit nicio faptă care ar putea să constituie un act sau fapt de discriminare în sensul Legii nr. 202/2002 privind egalitatea de şanse si de tratament între femei si bărbaţi;

- nicio definiţie a discriminării nu interzice explicit discuţii sau opinii referitoare la simboluri sau îmbrăcăminte, ci doar condamnarea sau persecutarea credinţei, fapte care nu s-au petrecut cu ocazia vizată de analiza CNCD; mai mult, spaţiul universitar este unul laic conform Cartei Universitare unde veşmintele si toate celelalte simboluri religioase nu sunt promovate sub nicio forma. Instituţiile statului sunt instituţii laice şi, ca atare simbolurile religioase nu sunt promovate decât minimal si formal;

- instanţa de fond nu a avut în vedere mare parte din materialul probator aflat la dosarul cauzei, cum ar fi declaraţii ale unor studenţi, referirile la proiectul de modificare a legii educaţiei depus de 26 de deputaţi (împotriva acoperământului de cap);

- nu pot fi primite considerentele discriminării musulmanilor, printr-un text prin care se afirmă în mod neechivoc că România are nevoie de zecii de mii de musulmani ca forţă de muncă.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, urmând a se constata că aplicarea măsurii avertismentului scris este tardiva, iar pe fond că nu au fost comise fapte de discriminare faţă de petent în sensul prevederilor O.G. nr. 137/2000 solicitând în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea Nr. 554/2004, cu consecinţa anulării în totalitate a actului administrativ atacat, obligarea la daune morale simbolice de 1 leu şi publicarea pe site-ul CNCD a soluţiei instanţei prin care s-a dispus anularea măsurii, precum si scuze publice din partea membrilor consiliului CNCD.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii - pârâţi nu au formulat întâmpinări la recursul declarat de recurentul - reclamant.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este întemeiat, în limitele şi pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul National pentru Combaterea Discriminării, a solicitat anularea hotărârii C.N.C.D. nr. 75/22/02.2018, obligarea pârâtului la plata de daune morale de 1 leu pentru acte de umilire publică, obligarea CNCD de a publica scuze publice.

In fapt, petentul B. a reclamat în faţa C.N.C.D. apariţia unui articol scris de către reclamant, conferenţiar universitar la Facultatea de Ştiinţe Politice:

"Fără burka, niqab sau hijab în instituţiile de stat din România!"

În urma soluţionării cauzei, Colegiul director al C.N.C.D. a decis prin hotărârea atacată că:

"prin textul supus analizei s-a creat o atmosferă ostilă, degradantă, umilitoare la adresa comunităţii musulmane, reprezentând discriminare cu încălcarea dreptului la demnitate conform art. 2 alin. (1) şi alin. (5), art. 11 (1) precum şi al art. 15 din O.G. nr. 137/2000". A reţinut autoritatea pârâtă că reclamantul s-a manifestat în public împotriva unei studente îmbrăcate în mod tradiţional conform religiei musulmane (hijab) şi a afirmat că ar trebuie interzis accesul persoanelor în instituţii publice care se îmbracă în mod similar.

În drept, potrivit art. 2 din O.G. nr. 137/2000 alin. (1) Potrivit prezentei ordonanţe, prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice.

alin. (5) - Constituie hărţuire şi se sancţionează contravenţional orice comportament pe criteriu de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, gen, orientare sexuală, apartenenţă la o categorie defavorizată, vârstă, handicap, statut de refugiat ori azilant sau orice alt criteriu care duce la crearea unui cadru intimidant, ostil, degradant ori ofensiv.

Art. 11 alin. (1) -Constituie contravenţie, conform prezentei ordonanţe, refuzarea accesului unei persoane sau unui grup de persoane la sistemul de educaţie de stat sau privat, la orice formă, grad şi nivel, din cauza apartenenţei acestora la o anumită rasă, naţionalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată, respectiv din cauza convingerilor, vârstei, sexului sau orientării sexuale a persoanelor în cauză.

Art. 15 - Constituie contravenţie, conform prezentei ordonanţe, dacă fapta nu intră sub incidenţa legii penale, orice comportament manifestat în public, având caracter de propagandă naţionalist-şovină, de instigare la ură rasială sau naţională, ori acel comportament care are ca scop sau vizează atingerea demnităţii ori crearea unei atmosfere de intimidare, ostile, degradante, umilitoare sau ofensatoare, îndreptat împotriva unei persoane, unui grup de persoane sau unei comunităţi şi legat de apartenenţa acestora la o anumită rasă, naţionalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată ori de convingerile, sexul sau orientarea sexuală a acestuia.

Curtea de apel a reţinut că articolul ce face obiectul litigiului are un caracter discriminatoriu, încadrându-se atât în definiţia legală a noţiunii "discriminare" prevăzută de art. 2 alin. (1) din Ordonanţă, cât si în dispoziţiile speciale regăsite în cuprinsul art. 2 alin. (5) si art. 15 din acelaşi act normativ.

Sub un prim aspect, analizând sentinţa atacată din perspectiv criticii privind modul de soluţionare a excepţiei prescripţiei (tardivităţii) aplicării sancţiunii cu avertisment, în raport de depăşirea termenului de 90 de zile în care colegiul director trebuie să se pronunţe asupra sesizării, Înalta Curte reţine că motivul este nefondat.

În acord cu prima instanţă, instanţa apreciază că nu poate fi primită interpretarea dată de recurentul - reclamant dispoziţiilor art. 2547 din C. civ., care în accepţiunea acestuia ar califica termenul prevăzut de dispoziţiile art. 20 alin. (7) din O.G. nr. 137/2000, ca fiind un termen de prescripţie.

Potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (7) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, hotărârea Colegiului director de soluţionare a unei sesizări se adoptă în termen de 90 de zile de la data sesizării(...).

De asemenea, conform art. 77 din Ordinul C.N.C.D. nr. 144/2008 privind aprobarea Procedurii interne de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor (1) Hotărârea Colegiului director de soluţionare a unei sesizări se adoptă în termen de 90 de zile de la data sesizării (. . . . . . . . . .)

(2) Hotărârea se comunică părţilor în termen de 15 zile de la adoptare şi produce efecte de la data comunicării."

Cu privire la natura acestui termen, respectiv de recomandare sau termen imperativ, practica Înaltei Curţi este constantă, în sensul că termenul de 90 de zile este un termen de recomandare menit să determine celeritatea desfăşurării procedurii şi nu unul de decădere, nefiind prevăzută nicio sancţiune pentru încălcarea respectivului termen.

În acest sens, s-a pronunţat anterior Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal prin decizia nr. 2394/2017, sau decizia nr. 2515/2019, astfel că se impune respingerea acestui motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., ca nefondat.

Criticile circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., care privesc expunerea de către judecătorul fondului a unor motive străine de natura cauzei, reprezintă, în fapt, aprecieri de fond asupra considerentelor hotărârii privind îndeplinirea condiţiilor reţinerii faptelor de discriminare, vizând motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Reţine însă Înalta Curte că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. în ceea ce priveşte obligaţia instanţei de a da o dezlegare raportului de drept supus judecăţii, prin prezentarea atât a motivelor pentru care s-au admis, cât şi a celor pentru care s-au înlăturat susţinerile părţilor.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 din C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Sub acest aspect, Curtea reţine că, într-adevăr, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Analizând considerentele sentiţei în aceste repere, Înalta Curte constată că instanţa de fond s-a limitat la a reda trei paragrafe indicate de pârât în concluziile scrise, concluzionând că articolul are caracter discriminatoriu la adresa comunităţii musulmane şi creează o atmosferă ostilă, degradantă, umilitoare, astfel că devin incidente prevederile art. 2, coroborat cu art. 2 alin. (5) si/sau art. 15 din O.G. nr. 137/2000, iar pe de altă parte, că reclamantul nu poate fi protejat de dreptul la libera exprimare.

În continuare hotărârea prezintă considerente teoretice în susţinerea concluziei că expresiile folosite au avut un caracter care a vizat atingerea demnităţii unei comunităţi, respectiv că articolul "FARA burka, niqah sau hijab în instituţiile DE STAT din România!" reprezintă discriminare-contravenţie, fără însă ca instanţa să analizeze în concret situaţia de fapt. Astfel, deşi se reţine în motivare că, utilizarea unor sintagme precum cele folosite în articol referitoare la anumite categorii de persoane trebuie analizate contextual raportate la întreaga postare, având în vedere modul şi locul în care au fost făcute, motivul, declaraţiile, articolele, publicaţiile, titlul articolelor cât şi conţinutul acestora, punctele de vedere ale celor care le-au scris sau prezentat, modul şi contextul în care au fost făcute precum şi impactul, efectul acestora, instanţa de fond nu realizează o astfel de analiză.

Apreciază instanţa de control judiciar că, dată fiind modalitatea în care s-a reţinut săvârşirea faptei de discriminare, prin publicarea unui articol pe o platformă publică şi prin discuţia purtată în cadrul unei instituţii publice de învăţământ cu o studentă de religie musulmană, aspecte reţinute în hotărârea Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării (paragraful 49 din decizie), prima instanţă trebuia să analizeze fapta reclamantului prin prisma drepturilor apărate de O.G. nr. 137/2000, proporţional cu justificarea ingerinţei statului asupra dreptului la liberă exprimare, în contextul indicat de reclamant prin cererea de chemare în judecată, al dezbaterilor privind demararea unei iniţiative legislative.

Astfel, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat deseori faptul că art. 14, care consacră dreptul de a nu fi discriminat în "exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de Convenţie", completează celelalte dispoziţii materiale ale Convenţiei şi ale protocoalelor sale [Molla Sali împotriva Greciei (MC), 2018, pct. 123; Carson şi alţii împotriva Regatului Unit (MC), 2010, pct. 63; E.B. împotriva Franţei (MC), 2008, pct. 47; Marckx împotriva Belgiei, 1979, pct. 32]. Acest lucru înseamnă că art. 14 nu interzice discriminarea ca atare, ci doar discriminarea în "exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de Convenţie", garanţia prevăzută la art. 14 neavând are o existenţă independentă (Cauza "cu privire la anumite aspecte ale legilor privind folosirea limbilor în sistemul de învăţământ din Belgia" împotriva Belgiei (fond) ("Cauza lingvistică belgiană"), 1968, pct. 9 din partea "În drept"; Carson şi alţii împotriva Regatului Unit (MC), 2010, pct. 63; E.B. împotriva Franţei (MC), 2008, pct. 47) şi această dispoziţie face parte integrantă din fiecare dintre articolele care stabilesc drepturi şi libertăţi (Cauza lingvistică belgiană, 1968, pct. 9 din partea "În drept"; Marckx împotriva Belgiei, 1979, pct. 32; Inze împotriva Austriei, 1987, pct. 36).

Corespunzător acestei jurisprudenţe, examinarea art. 14 se realizează coroborat cu o altă dispoziţie materială a Convenţiei, instanţa de fond fiind datoare a analiza cauza din perspectiva încălcării art. 14 CEDO, proporţional cu dreptul la libera exprimare garantat de Convenţie.

În analiza proporţionalităţii măsurii adoptate de autoritatea pârâtă raportat la necesitatea respectării dreptului la liberă exprimare, se reţine că instanţele sunt datoare să asigure un just echilibru între drepturile contradictorii identificate. Astfel, cum a reţinut şi pârâta raportat la jurisprudenţa CEDO în cauza Verlagsgruppe News GmbH împotriva Austriei, nr. 76918/01, art. 10 permite publicarea unor texte care pot aduce atingere demnităţii unei persoane, dacă subiectul este de interes public şi a fost tratat cu bună credinţă, aspect invocat de reclamant în cuprinsul apărărilor sale.

Potrivit Curţii Europene a Drepturilor Omului, o diferenţă de tratament este discriminatorie "dacă nu are nicio justificare obiectivă şi rezonabilă", adică dacă nu urmăreşte "un scop legitim" sau dacă nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit [Molla Sali împotriva Greciei (MC), 2018, pct. 135; Fábián împotriva Ungariei (MC), 2017, pct. 113; Abdulaziz, Cabales şi Balkandali împotriva Regatului Unit, 1985, pct. 72; Cauza lingvistică belgiană, 1968, pct. 10 din partea "În drept"].

Prin urmare, instanţa are de efectuat aşa-numitul "control al proporţionalităţii", care are două etape. În primul rând, va examina existenţa unui scop legitim şi, în al doilea rând, va controla proporţionalitatea stricto sensu a diferenţei de tratament.

În plus, mai reţine Înalta Curte că în cuprinsul hotărârii C.N.C.D. nr. 75/22.02.2018 (paragraful 64) s-a reţinut şi incidenţa dispoziţiilor art. 2 alin. (5) din O.G. nr. 137/2000 privind crearea unui cadru intimidant, ostil persoanei cu care s-a purtat discuţia, împrejurare care nu a fost analizată de curtea de apel.

De asemenea, deşi instanţa de fond a reţinut necesitatea analizării sintagmelor, contextual, raportat la întreaga postare, Înalta Curte constată că în considerentele sentinţei atacate nu se face nicio referire cu privire la cea de a doua parte a articolului, privind statutul refugiaţilor şi azilanţilor din perspectiva obligaţiei de fidelitate.

Din analiza sentinţei ce face obiectul judecăţii instanţei de reformare, rezultă că hotărârea nu corespunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. din perspectiva analizei raportului juridic prin prisma tuturor susţinerilor, apărărilor şi probelor de la dosar, împrejurare ce atrage incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Faţă de caracterul întemeiat al acestui motiv de recurs, care atrage casarea cu trimiterea cauzei în temeiul art. 497 din C. proc. civ., urmează a nu mai fi analizate criticile recurentului ce se încadrează în motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., care vor fi avute în vedere de către instanţă la rejudecarea fondului, conform art. 501 alin. (3) din C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 497 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 143 din 10 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 noiembrie 2022.