Annulment of audit decision for lack of motivation: failure to analyze specific objections to financial recovery measures

Şedinţa publică din data de 11 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 28 martie 2016 sub numărul x/2016, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Romane ("IBB") a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea încheierii nr. 5/09.02.2016 de soluţionare a contestaţiei, a Deciziei nr. 20/13.11.2015 în punctele nr. 5, 6 si 7, precum si a Raportului de control din data de 23.10.2015 in punctele 2.1, 2.2 si 3.1, emise de Curtea de Conturi a României.

Prin sentinţa civilă nr. 4258/27.06.2016 Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.02.2019.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 295 pronunţată la 24 iunie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamantul Institutul de Biologie Bucuresti al Academiei Romane, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 5/09.02.2016 de soluţionare a contestaţiei emisă de pârâtă, în privinţa măsurilor dispuse la pct. II.1 şi II.3 din Decizia nr. 20/13.11.2015 şi a obligat pârâta la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei nr. 20/13.11.2015 în privinţa măsurilor dispuse la pct. pct. II.1 şi II.3, în lumina considerentelor hotărârii şi a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 295 pronunţată la 24 iunie 2019 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii în tot, ca netemeinică şi nelegală.

După prezentarea pe larg a istoricului speţei, recurenta-pârâtă a susţinut următoarele:

- hotărârea pronunţată este în parte nelegală, întrucât instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că, în cauză, actul administrativ prin care sunt instituite măsuri în sarcina intimatului - reclamant este Decizia nr. 20/2015 şi nu a analizat legalitatea măsurilor dispuse din perspectiva temeiului de drept în baza cărora au fost dispuse, respectiv art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

- este adevărat că potrivit pct. 227 din RODAS, încheierea de soluţionare a contestaţiilor face obiectul sesizării instanţei de. contencios administrativ competente, dar aceasta a fost emisă în procedura prealabilă obligatorie similară cu cea prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, context în care nu este actul administrativ prin care se nasc drepturi şi obligaţii în urma acţiunilor de control efectuate de Curtea de Conturi;

- nu pot fi primite susţinerile privind nelegalitatea constatărilor şi măsurilor dispuse prin decizie din obiecţiunile şi contestaţia formulată, reiterate în cererea de chemare în judecată, potrivit cărora plată efectuată a avut la bază lucrările real executate, confirmate şi însuşite de dirigintele de şantier, deoarece, cu ocazia controlului s-a constatat plata de către Institut a sumei de 18.146 RON, reprezentând contravaloare-lucrări neexecutate, aşa cum rezultă şi din fotografiile anexate Raportului de control.

- abaterea din măsura II.1. a fost constatată în raport de încălcarea prevederilor art. 6 din Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată şi actualizată, potrivit cu care raportat la regulile stabilite de pct. 46 şi pct. 184 din Ordinul M.F.P. nr. 3055/2009 pentru aprobarea Reglementarilor contabile conforme cu directivele europene şi de pct. 1, 2, 3 şi 4 din Normele metodologice de întocmire şi Utilizare a documentelor financiar-contabile, aprobate prin Ordinul M.E.F. nr. 3512/2008 privind documentele financiar contabile;

- în analiza legalităţii măsurii dispusă la pct. II.3 pentru constatările consemnate la pct. 7 din decizia contestată, precizează că abaterile au fost constatate în raport de prevederile pct. 1.4.1. din Normele metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia aprobate prin Ordinul M.F.P. nr. 1917/2005 raportat la regulile stabilite de pct. 3.1 din Ordinul M.T.T. nr. 14/1982 pentru aprobarea normativului privind consumul de combustibil şi ulei pentru automobile;

Recurentul susţine că, având în vedere abaterile de la legalitate şi regularitate constatate, în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, în mod corect au fost aduse la cunoştinţa conducerii entităţii auditate, pentru ca aceasta să întreprindă demersurile necesare în vederea determinării întinderii exacte a prejudiciilor şi pentru recuperarea lor în condiţiile legii.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-reclamant Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Române a depus întâmpinare prin care invocă excepţia inadmisibilităţii căii de atac a recursului pentru neîncadrarea motivelor în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. şi excepţia lipsei de interes în promovarea căii de atac, având în vedere că singurul prejudiciat este reclamantul. În subsidiar, solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 15 octombrie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 11 noiembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţiile invocate pe cale de întâmpinare de intimatul-reclamant, Înalta Curte urmează a le respinge, pentru motivele în continuare expuse.

În ceea ce priveşte, excepţia inadmisibilităţii, instanţa de control judiciar constată că recursul îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Totodată, potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ., recursul este nul în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488.

În practica judiciară s-a decis că simpla nemulţumire a unei părţi sau a părţilor în litigiu faţă de hotărârea pronunţată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligaţia să-şi întemeieze recursul pe cel puţin unul dintre motivele prevăzute de C. proc. civ.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanţa de recurs fiind învestită cu analiza conformităţii hotărârii recurate în raport cu dispoziţiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare expuse de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În cauză, motivele de recurs pot fi încadrate în dispoziţiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. indicate de instituţia recurentă.

Înalta Curte respinge excepţia nulităţii recursului invocată, pe cale de întâmpinare.

Referitor la excepţia lipsei de interes în susţinerea căii de atac, Înalta Curte reţine că intimatul-reclamant a învederat că recursul este lipsit de interes, întrucât lipseşte folosul practic atât al folosirii căii de atac, cât şi al unei eventuale soluţii de admitere, în condiţiile în care instanţa de fond a admis în parte cererea sa, a anulat în parte încheierea nr. 5/09.02.2016 de soluţionare a contestaţiei emisă de pârâtă, în privinţa măsurilor dispuse la pct. II.1 şi II.3 din Decizia nr. 20/13.11.2015 şi a obligat pârâta la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei nr. 20/13.11.2015 în privinţa măsurilor dispuse la pct. II.1 şi II.3, în lumina considerentelor hotărârii şi a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

Dreptul de a promova acţiune se naşte o dată cu încheierea contestată şi, pe cale de consecinţă, măsura anulării ei în parte, dispusă de instanţă îşi produce în continuare efectele, iar recurenta-pârâtă justifică interesul soluţionării recursului, scopul fiind menţinerea în tot a încheierii nr. 5/09.02.2016 de soluţionare a contestaţiei.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, invocată de intimata-reclamantă.

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte, prin raportare la prevederile legale incidente, dar şi la contextul factual al cauzei, constată că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare expuse.

Instanţa de control judiciar a fost investită cu verificarea legalităţii pct. II.1 şi II.3 din Decizia nr. 20/13.11.2015 a Curţii de Conturi a României pentru înlăturarea deficienţelor constatate şi înscrise, la data de 23.10.2015, în raportul de control nr. 4270 şi menţinute prin încheierea nr. 5 din 09.02.2016, prin care autoritatea de control a dispus stabilirea întinderii prejudiciilor constatate şi recuperarea acestora până la termenele stabilite.

Litigiul dedus judecăţii a fost generat de împrejurarea că auditorii publici externi din cadrul Curţii de Conturi Departamentul IX au desfăşurat controlul "Situaţiei, evoluţiei şi modului de administrare a patrimoniului public şi privat al statutului, precum şi legalitatea realizării veniturilor şi a efectuării cheltuielilor" la Institutul de Biologie Bucureşti, abaterile financiar contabile şi prejudiciile constatate fiind consemnate în raportul de control nr. x/23.10.2015, în baza căruia a fost emisă Decizia nr. 20/13.11.2015, prin care s-au dispus măsuri în sarcina conducerii entităţii controlate potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, respectiv pentru stabilirea întinderii şi recuperarea prejudiciilor măsuri menţinute în parte.

Reclamanta a contestat Decizia nr. 20/13.11.2015 în punctele nr. 5, 6 si 7, precum şi a Raportul de control din data de 23.10.2015 in punctele 2.1, 2.2 si 3.1, emise de Curtea de Conturi a României, în conformitate cu pct. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, contestaţie respinsă prin încheierea nr. 5/9.02.2016 a Departamentului XI din cadrul Curţii de Conturi a României.

Instanţa de fond a concluzionat că încheierea de soluţionare a contestaţiei, nu are la bază o minimă motivare a măsurii dispuse în privinţa pct. 5 şi pct. 7 din decizia nr. 20/13.11.2015.

Recurenta - pârâtă a invocat nelegalitatea prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., argumentele dezvoltate în calea de atac declarată, vizează numai soluţia asupra capătului de cerere privind greşita anulare a măsurii dispusă la privinţa pct. 5 şi pct. 7 din decizia nr. 20/13.11.2015.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurenta-pârâtă cu privire la sentinţa atacată, Înalta Curte reţine că acestea pot fi sintetizate în două critici, respectiv că, în mod nelegal a fost admisa în parte acţiunea reclamantului, întrucât actul administrativ jurisdicţional atacat a fost motivat conform prevederilor în vigoare şi în Decizia nr. 20/2015 instituite măsuri în sarcina intimatului - reclamant.

Înalta Curte nu poate primi susţinerea instituţiei recurentei în sensul că actul administrativ care trebuia verificat era Decizia nr. 20/2015, întrucât în sarcina instanţei de fond cade controlul analizei făcute de organul fiscal asupra măsurilor adoptate de organul de soluţionare a contestaţiilor, respectiv actul administrativ supus cenzurii de către instanţă este, potrivit pct. 227 din Hotărârea plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, încheierea pronunţată în soluţionarea contestaţiilor.

În mod corect, instanţa de fond reţinând că "încheierea de soluţionare a contestaţiei nr. 5/09.02.2016 nu este motivată în privinţa măsurilor dispuse la pct. II.1 (pct. 5 din considerentele deciziei) şi II.3 din decizia nr. 20/13.11.2015(pct. 7 din considerentele deciziei), constată că se impune anularea acesteia în această limită şi obligarea pârâtului la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva decizie nr. 20/13.11.2015, urmând ca, în cadrul soluţionării contestaţiei, pârâtul să analizeze punctual criticile formulate de reclamant, respectiv să indice motivele de fapt şi de drept care stau la baza adoptării deciziei în privinţa fiecărei categorii de critici, inclusiv din perspectiva legalităţii desfăşurării controlului de către auditorii publici externi(această critică a fost invocată în cadrul contestaţiei, însă nu a fost analizată în privinţa niciuneia dintre măsurile contestate, ce au fost dispuse prin decizia contestată nr. 20/13.11.2015, ca urmare a activităţii de control efectuată de auditorii publici externi, ale cărei rezultate au fost consemnate în raportul de control nr. x/23.10.2015)".

Dezlegarea primei instanţe, inclusiv argumentaţia pe care se fondează, este la adăpost de orice critică, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de analiză a faptelor şi normelor incidente cauzei, după cum se va detalia în continuare.

Reevaluând ansamblul materialului probator administrat în cauză prin prisma dispoziţiilor legale incidente şi răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar şi la apărările prezentate în cadrul întâmpinării depuse la dosar, instanţa de control judiciar reţine următoarele:

Înalta Curte reţine că reţine că ipotezele circumscrise acestui motiv se referă la situaţiile în care instanţa aplică un act normativ care nu este incident în pricina dedusă judecăţii, se dă eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, se dă o interpretare greşită textului de lege aplicabil în cauză.

În speţă, prima instanţă a reţinut faptul că încheierea pronunţată în soluţionarea contestaţiei în cauză este actul ce se atacă potrivit pct. 227 din Hotărârea plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014. Astfel, aceasta devine act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi că, prin urmare, trebuie motivat în fapt şi în drept.

Obligaţia motivării actului administrativ este una legală şi generală, a cărei raţiune este aceea a încunoştinţării beneficiarului şi a asigurării posibilităţii efective de verificare a validităţii faptice şi juridice a actului.

Din această perspectivă, faptul indicării în cuprinsul încheierii contestate a deciziei nr. 20/2015 şi a raportului de control nu scuteşte instituţia pârâtă de obligaţia analizării în concret a criticilor aduse de reclamant cu privire la cheltuiala considerată neeligibilă, pentru evitarea abuzului din partea autorităţii pârâte.

Or, în speţă, astfel cum a observat şi judecătorul fondului, nu s-a specificat în cuprinsul încheierii nr. 5/2016 motivele pentru care A COPIAT şi NU A ANALIZAT argumentele reclamantului în susţinerea caracterului legal al plăţilor efectuate "către A. S.A., în baza acordului contractual nr. x/30.12.2010, completat prin actele adiţionale x/14.04.2011, y/25.07.2011 şi 3/22.02.2012, a acordului contractual nr. x/07.10.2011 şi a contractului de lucrări nr. x/28.05.2012 şi a înregistrării corespunzătoare în contabilitate a consumului de combustibil.

Copierea conţinutului constatărilor auditorilor externi şi al contestaţiei si a măsurile dispuse prin Decizie şi indicarea generică a prevederilor din Legea nr. 94/1992 nu satisface exigenţa motivării actului administrativ.

Astfel, Înalta Curte constată că în condiţiile în care încheierea nu are la bază o minimă motivare a măsurii dispuse în privinţa pct. 5 şi pct. 7 din decizia nr. 20/13.11.2015, sunt dificil de dedus "raţiunile pentru care emitentul actului, în îndeplinirea puterii sale discreţionare, a ales soluţia criticata de cel vătămat" astfel cum în mod clar a precizat judecătorul fondului.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-pârâtă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 295 din 24 iunie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile inadmisibilităţii şi a lipsei de interes.

Respinge recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 295 din 24 iunie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei. Pronunţată astăzi, 11 noiembrie 2021.