Statutory remuneration for veterinary services not contingent on unadopted methodological norms: property right under Protocol 1 to ECHR

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea precizată, înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la 04.11.2020, sub nr. x/2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. a contestat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman, refuzul A.N.S.V.S.A. de a-i soluţiona favorabil cererea privind achitarea sumei de 70.000 RON.

Prin sentinţa civilă nr. 399/26.01.2021, pronunţată în Dosarul nr. x/2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa soluţionării acţiunii formulate de reclamantă în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a acestei instanţe, la data de 25.02.2021, sub nr. x/2020.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1049 din 30 iunie 2021, pronunţată în Dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1049 din 30 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în Dosarul nr. x/2020, a exercitat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului susţine că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit disp. art. IV din Legea nr. 236/2019, conform cărora "beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar-Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora".

Recurenta-reclamantă invocă şi interpretarea/aplicarea greşită a disp. art. V din Legea nr. 236/2019, potrivit cărora:

"în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Autorităţii Naţionale Sanitar -Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului".

Recurenta-reclamantă susţine, contrar celor reţinute de prima instanţă, că din interpretarea celor două articole sus-menţionate nu reiese că acordarea sumei de 10.000 RON/lună, pentru beneficiarii contractelor de concesiune/subsecvente/acorduri cadru/acte adiţionale ar fi condiţionată de elaborarea normelor metodologice ale legii.

Normele metodologice reprezintă acte administrative care au rolul de a clarifica şi detalia dispoziţiile actelor normative pentru care au fost emise şi produc efecte pentru viitor.

Faptul că normele metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit în textul legii, dar şi faptul că elaborarea acestora nu apare ca o condiţie a acordării drepturilor stipulate în art. IV din Legea nr. 236/2019, duc la concluzia că de la data intrării în vigoare a legii şi până la abrogarea acestui articol prin O.U.G. nr. 117/2020, sunt justificate pretenţiile beneficiarilor contractelor, cu privire la plata sumelor stipulate prin art. IV al legii.

Se mai arată că O.U.G. nr. 117/2020 nu are caracterul unor norme metodologice, câtă vreme prin acest act normativ a fost abrogat, în mod expres, art. IV din Legea nr. 236/2019 şi a fost înlocuit cu un text propriu al noului act normativ, care a detaliat şi condiţiile de acordare a sumei de 10.000 RON lunar.

Recurenta-reclamantă consideră că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit disp. art. 15 din O.G. nr. 42/2004, întrucât serviciile ce fac obiectul Legii nr. 236/2019 şi care trebuie să fie remunerate cu suma de 10.000 RON/lunar înainte de apariţia legii erau efectuate gratuit şi nu există documente justificative, nu erau remunerate, fiind plătite doar serviciile de bază prestate de cabinete/societăţi, în baza O.G. nr. 42/2004, în temeiul contractului încheiat .

Interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 15 din O.G. nr. 42/2004 conduce la aplicarea eronată a art. 6 din Anexa 2, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020.

Modificarea adusă dispoziţiilor de la art. 6 Anexa 2, prin O.U.G. nr. 117/2020 nu îşi găseşte aplicabilitatea, întrucât nu retroactivează, iar în ceea ce priveşte art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004, nu vizează serviciile noi de intermediere pentru care se solicită plata sumei de 10.000 RON/lunar, iar Legea nr. 236/2019 nu impune astfel de obligaţii.

Motivul pentru care nu a fost eliberată factură pentru perioada de 7 luni s-a făcut la cererea Direcţiilor Sanitar-Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, care au comunicat că nu pot plăti aceste servicii.

Se mai arată că pârâtele au beneficiat efectiv de aceste servicii, normele metodologice nu au fost elaborate nici până în prezent şi nu a existat nicio înştiinţare de la pârâte în sensul suspendării acestor noi servicii.

Recurenta-reclamantă precizează că fără desfăşurarea activităţilor intermediare nu s-ar fi putut efectua nici serviciile de bază pentru care există decont şi factură conform contractelor încheiate cu pârâtele.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, nu este în discuţie un drept virtual, activităţile au fost prestate, iar răspunderea pârâtelor poate să fie angajată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman s-a solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală.

În esenţă, a susţinut că prima instanţă a interpretat şi a aplicat în mod corect dispoziţiile legale aplicabile în cauză, considerând că dreptul reglementat de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 este un drept sub condiţie, aşa cum în mod corect şi legal au reţinut şi alte instanţe judecătoreşti în dosare având acelaşi obiect. Aşadar, a apreciat că rezultă fără putinţă de tăgadă că voinţa legiuitorului este ca suma de 10.000 RON/lună, exclusiv TVA, să fie acordată din bugetul Autorităţii Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul Direcţiilor Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor judeţene, beneficiarilor contractelor de concesiune/prestări de servicii pentru realizarea activităţilor noi prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr. 117/2020, numai în baza decontului şi a documentelor justificative.

La rândul său, intimata-pârâtă Autoritatea Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat întâmpinare la recursul reclamantei, solicitând respingerea acestuia ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală. În dezvoltarea apărărilor formulate a susţinut, în esenţă, că dispoziţiile art. V din Legea nr. 236/2019 sunt imperative în sensul elaborării unor norme metodologice de aplicare a O.G. nr. 42/2004, considerând că este neîntemeiată solicitarea reclamantei de achitare a sumei de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 şi până la data de 24.07.2020.

Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman a formulat şi răspuns la întâmpinarea pârâtei Autoritatea Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, arătând că susţine apărările formulate de aceasta.

De asemenea, recurenta-reclamantă a depus la data de 09.11.2022, prin poşta electronică, concluzii scrise prin intermediul cărora, în esenţă, a solicitat examinarea cauzei în limita criticilor formulate prin cererea de recurs, pe care le-a reiterat împreună cu argumentele invocate în combaterea apărărilor formulate în cauză de către intimatele-pârâte.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului exercitat în cauză

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte reţine că prima instanţă a constatat că refuzul pârâtelor de a achita reclamantei suma de 10.000 RON/lunar pe perioada de timp solicitată este justificat, deoarece prevederile art. IV din Legea nr. 236/2019 nu puteau să fie puse în aplicare în lipsa normelor metodologice a căror necesitate de adoptare a fost recunoscută, prin art. V din cuprinsul aceluiaşi act normativ.

S-a mai arătat de prima instanţă faptul că prevederile art. IV au stabilit cadrul legal aferent obligaţiei de plată şi cuantumul obligaţiei de plată, fără să conţină nicio referire la procedura de urmat pentru recunoaşterea dreptului, astfel că dreptul reclamantei nu putea fi recunoscut exclusiv pe baza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Prin urmare, în opinia judecătorului fondului, nu există "un bun" în sensul Protocolului nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ci cel mult o speranţă legitimă ce urma să fie concretizată la momentul adoptării normelor metodologice.

Înalta Curte urmează să reţină că motivul de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este întrunit, iar hotărârea recurată este rezultatul unei greşite interpretări şi aplicări a prevederilor art. IV şi V din Legea nr. 236/2019, precum şi a disp. art. 15 din O.G. nr. 42/2004.

Este de necontestat că anterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 care a modificat şi completat O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, recurenta-reclamantă pentru serviciile prestate, numite de bază, era plătită ca urmare a contractului încheiat în acest sens.

Deşi recurenta-reclamantă efectua şi anumite activităţi sau servicii numite intermediare, precum transportul probelor la laborator, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, instruirea şi formarea profesională aferentă activităţilor contractante, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, consilierea proprietarilor de animale privind condiţiile de biosecuritate, consilierea proprietarilor de animale privind bunăstarea animalelor, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, inspecţia şi certificarea animalelor destinate sacrificării, acestea nu erau decontate de către pârâte, cu alte cuvinte se efectuau gratuit.

Prin modificarea O.G. nr. 42/2004, ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, prin disp. art. IV s-a prevăzut, pentru activităţile, serviciile sus-menţionate primirea lunară pentru fiecare contract a sumei de 10.000 RON din bugetul pârâtei ANSVSA.

Înalta Curte constată că, prin lege, s-a prevăzut în favoarea entităţilor ce deţin contracte de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior, printre care şi reclamanta, dreptul de a primi 10.000 RON/lunar pentru realizarea activităţilor de la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004.

Acest drept există în virtutea legii, nu este condiţionat şi nici nu poate să fie condiţionat de elaborarea normelor metodologice prevăzute la art. V din Legea nr. 239/2019.

Normele metodologice au rolul de a explicita prevederile legale şi de a interpreta, eventual, fiecare articol al legii, dar în sensul celor stipulate în actul normativ respectiv, fără a solicita beneficiarului dreptului îndeplinirea unor formalităţi neprevăzute de lege.

În speţă, normele metodologice nu au fost elaborate nici până în prezent.

Este adevărat că prin O.U.G. nr. 117/2020, în vigoare de la 24.07.2020 au fost abrogate prevederile art. IV şi V din Legea nr. 236/2019, dar această împrejurare nu poate lipsi de efecte norma ce a fost activă în perioada 16.12.2019 - 24.07.2020, deoarece noua lege nu retroactivează.

Înalta Curte reţine că prevederile O.U.G. nr. 117/2020 nu pot fi considerate că ţin locul unor norme metodologice, ci reprezintă o reglementare de sine stătătoare.

Chiar dacă în preambulul O.U.G. nr. 117/2020 s-a arătat că prin Legea nr. 236/2019 s-a reglementat insuficient dreptul entităţilor în discuţie de a primi suma de 10.000 RON/lunar pentru serviciile/activităţile intermediare, aceasta nu conduce la neaplicarea legii, ci la aplicarea acesteia în acord cu textele cuprinse în acest act normativ.

Aşadar, dreptul consacrat de Legea nr. 236/2019 reprezintă "un bun" în sensul Protocolului nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, contrar celor afirmate de prima instanţă.

În plus, se constată că în preambulul O.U.G. nr. 117/2020 s-a arătat că există o afectare a activităţilor sanitar-veterinare datorată unor întârzieri în reglementarea acestora, aspect care nu poate conduce la neaplicarea unor drepturi prevăzute de legea în vigoare pentru perioada 16.12.2019 - 24.07.2020.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, urmează să se admită recursul declarat şi să se dispună casarea sentinţei recurate.

În rejudecare, constatându-se îndeplinite disp. art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată şi existenţa unui refuz nejustificat din partea pârâtelor, se va admite acţiunea sub consecinţa obligării pârâţilor de a achita reclamantei suma de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună de la data de 16.12.2019 până la 24.07.2020, precum şi dobânda legală aferentă acestor sume datorate lunar, de la data scadenţei şi până la data plăţii efective, sume ce vor fi actualizate cu rata inflaţiei.

Se vor menţine dispoziţiile sentinţei referitoare la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ANSVAS.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 1049 din 30 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Teleorman şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

Obligă pârâţii să achite reclamantei suma de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună, de la data de 16.12.2019 şi până la data de 24.07.2020, precum şi dobânda legală aferentă sumelor datorate lunar, de la data scadenţei şi până la data plăţii efective, sume ce vor fi actualizate cu rata inflaţiei.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei referitoare la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 noiembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.