Appeal dismissed upholding rejection of rural investment fund claim for ineligible consultancy costs and administrative sanction

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 4 SV Oltenia anularea Deciziei nr. 30451/01.11.2017 emise de către pârâtă, cu consecinţa acceptării la plată a sumelor stabilite prin contract.

Prin cererea precizatoare depusă ulterior, reclamanta a solicitat şi suspendarea executării Deciziei nr. 30451/01.11.2017, a Notificării beneficiarului nr. 1357/14.09.2017 şi a Notificării Beneficiarului nr. 1352/14.09.2017, cu privire la refuzul plăţii, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 5260 din data de 12 decembrie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării şi a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtele Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 4 SV Oltenia, astfel cum a fost precizată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecare acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că în cauză erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, atât existenţa unui caz bine justificat în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cât şi imineţa producerii unei pagube.

Pe fondul acţiunii în anulare, reclamanta a susţinut că pârâta a reţinut, în mod eronat, neeligibilitatea cheltuielilor aferente consultanţei tehnice, în cuantum de 49.784,00 RON, având în vedere faptul că achiziţia a fost avizată atât de către OJFIR Mehedinţi, prin raportul de verificare privind fundamentarea necesităţii cumpărării directe nr. 238 din data de 1 februarie 2017, cât şi de către CFIR 4 SV Oltenia, prin formularul 2 - Fişa navetă pentru documentele specificice procedurii de atribuire a contractelor de achiziţii publice nr. x, iar achiziţia s-a realizat în SEAP, cu respectarea recomandărilor manualelor de proceduri şi prevederilor Legii nr. 98/2016.

De asemenea, în ghidul şi în manualul de procedură 19.4 nu sunt impuse preţuri orientative sau maximale pentru consultanţă, astfel încât aprecierea ca supraestimat a timpului alocat elaborării documentaţiei în cadrul contractului de servicii nr. x/16.02.2017 nu poate avea caracter obiectiv şi nu poate reprezenta un criteriu de stabilire a eligibilităţii cheltuielilor. Pe de altă parte, implicarea altor operatori economici nedeclaraţi în contract s-a realizat conform prevederilor contractuale, potrivit cărora înlocuirea sau implicarea subcontractanţilor în perioada de implementare a contractului nu reprezintă o modificare substanţială şi se realizează doar cu acordul autorităţii contractante.

Referitor la suma de 716,66 RON reprezentând cheltuieli cu materiale de papetărie aferente facturii emise de B. S.R.L., recurenta a arătat că achiziţia a fost efectuată în sistemul informatic SEAP în conformitate cu Ghidul de implementare sub Măsura 19.4 şi Manualul de procedură, aprobate prin OMADR nr. 931/13.10.2016.

Recurenta a mai susţinut şi faptul că în privinţa sancţiunii administrative în cuantum de 120.618,34 RON, stabilită prin notificarea nr. x/14.09.2017, modificată la suma de 52.715,96 RON prin decizia nr. 30451/01.11.2017, egală cu valoarea cheltuielilor considerate neeligibile, nu poate fi reţinută incidenţa dispoziţiilor art. 63 alin. (1) din Regulamentul de punere în aplicare UE nr. 809/2014 al Comisiei de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului UE nr. 1306/2013, întrucât sancţiunea se aplică cheltuielilor neeligibile identificate în urma controalelor la faţa locului, nu şi controlului administrativ, iar art. 48, art. 50 şi art. 51 fac distincţie clară între cele două tipuri de control.

4. Apărările formulate de intimat

Intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legale a hotărârii primei instanţe şi a actelor administrative contestate.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalităţii Deciziei nr. 30451/01.11.2017 emise de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale în soluţionarea contestaţiei formulate împotriva notificărilor nr. x/14.09.2017 şi nr. y/14.09.2017, prin care CRFIR 4 SV Oltenia a constatat ca neeligibile cheltuieli în cuantum de 120.618,34 RON (27.526,38 RON reprezentând cheltuieli neeligibile cu salariile şi contribuţiile aferente angajatei C., - 90.160 RON reprezentând cheltuieli neeligibile aferente consultanţei tehnice datorită nerezonabilităţii costurilor şi a implicării de operatori economici nedeclaraţi în contract, - 736,18 RON, reprezentând cheltuieli neeligibile aferente facturii emise de B. SRL), respectiv 384,35 RON.

Prin decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 30451/01.11.2017 autoritatea pârâtă a admis în parte contestaţia, în sensul că au fost apreciate eligibile cheltuielile în cuantum de 27.526,38 RON reprezentând cheltuieli cu salariile şi contribuţiile aferente angajatei C., cât şi parţial cheltuielile aferente consultanţei tehnice, fiind acceptată la plată suma de 40.376 RON, restul sumelor fiind respinse la plată.

Fiind învestită cu recursul declarat de reclamantă împotriva soluţia primei instanţe, de respingere ca inadmisibilă a cererii de suspendare a executării actelor contestate şi ca neîntemeiată a acţiunii în anulare, Înalta Curte constată că hotărârea nu poate fi reformată prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocate de recurentă, sentinţa atacată fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

În ceea ce priveşte soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării, Înalta Curte constată că aceasta s-a întemeiat, în mod just, pe natura şi efectele juridice produse de cele două notificări contestate şi de decizia de soluţionare a contestaţiei. Astfel, prima instanţă a apreciat că acestea nu sunt susceptibile de executare şi nu pot forma obiectul unei cereri de suspendare a executării întemeiate pe dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, câtă vreme ele exprimă şi menţin refuzul de plată a unor sume considerate neeligibile.

În cuprinsul cererii de recurs, recurenta-reclamantă nu a formulat critici concrete referitoare la inadmisibilitatea cererii de suspendare a executării şi la considerentele pe care s-a întemeiat soluţia pronunţată de către instanţa de fond, ci s-a rezumat la reluarea aspectelor vizând condiţiile generale necesare pentru a se dispune această măsură.

Faţă de această împrejurare, Înalta Curte apreciază că nu pot fi analizate cerinţele prevăzute de art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, constând în cazul bine justificat şi necesitatea prevenirii pagubei iminente, acestea fiind străine de considerentele pe care s-a întemeiat soluţia de admitere a excepţiei de inadmisibilitate pronunţată de către prima instanţă.

În privinţa acţiunii în anulare, Înalta Curte reţine că în prezenta cauză recurenta contestă declararea ca neeligibile a cheltuielilor aferente consultanţei tehnice, în cuantum de 49.784,00 RON şi a celor aferente facturii nr. x/03.04.2017 emisă de B. S.R.L., în sumă de 736,18 RON.

Potrivit Ghidului Solicitantului, sunt considerate cheltuieli eligibile următoarele tipuri de cheltuieli: cheltuieli cu personalul, cheltuieli pentru servicii de consultanţă tehnică şi financiară, expertiză legată de implementarea SDL şi audit, cheltuieli logistice, administrative şi de deplasare pentru implementarea SDL, cheltuieli pentru animare şi cheltuieli pentru sărbători locale, festivaluri tematice, târguri de produse tradiţionale şi alte evenimente prin care se promovează teritoriul acoperit de GAL.

Conform Acordului cadru de finanţare şi contractului de finanţare nr. x/09.11.2017 "Obiectul prezentului contract de finanţare îl reprezintă acordarea finanţării nerambursabile de către Autoritatea Contractantă, pentru sub-măsura 19.4 - Sprijin pentru cheltuieli de funcţionare şi animare, respectiv funcţionarea Grupului de Acţiune Locală şi activităţile de animare ale Grupului de Acţiune Locală selectat.

Înalta Curte constată că, în cauză, din suma totală de 90.160 RON a fost acceptată la plată doar suma de 40.376 RON, iar suma de 49.784 RON a fost respinsă la plată, fiind considerată o cheltuială neeligibilă, prin raportare la timpul efectiv necesar elaborării şi redactării procedurilor şi a documentelor aferente măsurilor din cadrul strategiei GAL.

În urma analizării devizului financiar prezentat, autoritatea pârâtă a reţinut, în mod corect, că o parte din timpul necesar elaborării documentelor anexate celor cinci ghiduri specifice a fost supraestimat, în condiţiile în care conţinutul acestora a fost preluat de pe siteurile A.F.I.R. şi M.A.D.R., acest aspect fiind confirmat şi de către instanţa de fond. Mai mult decât atât, Înalta Curte reţine că timpul alocat realizării formularelor de verificare a conformităţii, eligibilităţii şi ale criteriilor de selecţie, respectiv 24 sau 27 de ore alocate pentru fiecare măsură din cadrul SDL era suficient, astfel că nu se justifica nici alocarea unui timp suplimentar de 14 ore pentru elaborarea şi redactarea fişelor de verificare a conformităţii.

De asemenea, având în vedere faptul că proiectele depuse de solicitanţi se implementează în baza contractelor sau a deciziilor de finanţare preluate din procedurile specifice aferente sub-măsurilor, măsurilor şi schemelor de ajutor de stat sau de minimis aferente Programului Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020, elaborat la nivelul A.F.I.R., se constată că recurenta-reclamantă nu a justificat alocarea celor 99 de ore pentru elaborarea modelului de Decizie de finanţare şi a modelului de contract de finanţare.

Astfel, s-a reţinut în mod corect că numărul orelor alocate activităţii specifice de consultanţă a fost suplimentat în mod nejustificat faţă de numărul de 40 de ore propus iniţial, pentru care s-a solicitat plata, până la un număr de 168 de ore.

Înalta Curte nu poate primi nici susţinerile recurentei-reclamante referitoare la atribuţia Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale de a verifica, prin raportare la toate împrejurările speţei, stabilirea cheltuielilor solicitate spre decontare în concordanţă cu timpul necesar întocmirii elaborării documentaţiei.

Potrivit art. 16 alin. (1) din Anexa I la Contractul de finanţare, "prin neregulă în accepţiunea prezentului Contract de finanţare, se înţelege orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, precum şi orice nerespectare a prevederilor memorandum-ului de finanţare, acordurilor de finanţare, reglementărilor în vigoare privind asistenţa financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum şi a prevederilor Contractului de finanţare, caz în care cheltuiala este neeligibilă şi are ca efect prejudicerea bugetului general al Comunităţii Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor şi a bugetului naţional", iar potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol, "dacă Autoritatea Contractantă stabileşte că actele/faptele beneficiarului au drept scop obţinerea unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin aplicabile în situaţia în cauză, prin crearea în mod artificial a condiţiilor necesare pentru obţinerea avantajului, va proceda în consecinţă, după caz, fie la neacordarea avantajului respectiv, fie la retragerea acestuia".

În privinţa sumei de 736,18 RON, reprezentând cheltuieli cu materiale de papetărie aferente facturii nr. x/03.04.2017 emise de B. S.R.L., în acord cu cele reţinute de prima instanţă, se constată că aceasta a fost apreciată ca neeligibilă în mod corect, având în vedere faptul că suma de 716,66 RON reprezintă costuri cu produse neavizate în etapa de verificare pe eşantion a achiziţiilor, deoarece preţul unitar al produselor este mai mare cu 10% decât preţul unor produse similare, iar suma de 19,52 RON reprezintă diferenţă de preţ unitar dintre oferta financiară şi factura emisă.

Potrivit Ghidului Solicitantului, "rezonabilitatea preţurilor se va verifica de către experţii A.F.I.R. prin raportare la oferte similare identificate în acelaşi judeţ sau judeţe limitrofe teritoriului GAL cu aceleaşi specificaţii tehnice".

Aşadar, la baza achiziţionării produselor ale căror sume sunt solicitate spre decontare se află principiul rezonabil al preţurilor acestora. Rezonabilitatea preţurilor bunurilor achiziţionate în contextul sub-măsurii 19.4 presupune ca toate costurile să fie rezonabile, justificate şi să corespundă unei bune gestionări financiare, prin prisma raportului calitate-preţ.

În urma controlului efectuat, s-a constatat, că există o diferenţă mai mare de 10% între preţurile produselor din oferta câştigătoare şi preţurile unor bunuri identificate pe baza unor oferte de pe internet, fiind astfel în mod corect exclusă de la plată suma de 716,66 RON.

Potrivit art. 60 din Regulamentul CE nr. 1306/2013 "nu sunt eligibili solicitanţii/beneficiarii care au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a beneficia de finanţare în cadrul măsurilor PNDR 2014-2020". De asemenea, Ghidul Solicitantului prevede că "în cazul constatării de către Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a unor astfel de situaţii, în orice etapă de derulare a proiectului, acesta este declarat neeligibil şi se procedează la recuperarea sprijinului financiar, dacă s-au efectuat plăţi".

Înalta Curte reţine că, potrivit contractului de finanţare incheiat între părţi, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale are un rol de supraveghere în procesul de implementare a unui proiect, iar beneficiarul este singurul răspunzător în faţa autorităţii contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici şi modul de desfăşurare a procedurilor de achiziţie, având obligaţia să se asigure de corectitudinea acestora în condiţiile în care societăţile ofertante au fost invitate de acesta la selecţiile de oferte. Beneficiarul trebuie să asigure toată documentaţia, respectiv aceasta să fie autentică, în acord cu prevederile legale şi completă în conformitate cu condiţiile de accesare a finanţării nerambursabile, astfel cum acestea sunt prevăzute în contractul de finanţare, în Ghidul Solicitantului şi în legislaţia incidentă, naţională şi comunitară.

Structurile A.F.I.R. efectuează verificări conform unor proceduri interne acreditate, însă acestea nu exclud posibilitatea de a efectua controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar de către instituţii externe cu atribuţii de control. Nedepistarea unor nereguli la momentul săvârşirii acestora de către beneficiar în diferitele etape de selecţie şi implementare a proiectului şi constatarea acestora în urma unor verificări ulterioare, nu constituie un motiv de natură a atrage exonerarea răspunderii beneficiarului faţă de autoritatea contractantă.

De asemenea, conform prevederilor art. 63 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014, "în cazul în care diferenţa dintre suma solicitată de beneficiar şi suma autorizată la plată este mai mare de 10% din suma eligibilă, beneficiarului i se va aplica o sancţiune administrativă egală cu valoarea diferenţei dintre suma solicitată la plată şi suma autorizată, cu menţiunea că sancţiunea nu va implica mai mult decât retragerea totală a sprijinului pentru cererea de plată în cauză."

În temeiul acestor prevederi, în urma verificării pe eşantion a dosarului cererii de plată depus de reclamanta A., a fost aplicată o sancţiune egală cu valoarea cheltuielilor neeligibile, în valoare de 120.618,34 RON. Ulterior soluţionării contestaţiei, valoarea cheltuielilor admise la plată în cadrul acestei tranşe însumează 309.089,99 RON, astfel că diferenţa dintre suma solicitată la plată şi suma autorizată este de 52.715,96 RON, situaţie în care, în mod just, au apreciat atât autoritatea pârâtă, cât şi instanţa de fond că este corectă aplicarea unei sancţiuni conform art. 63 din Regulamentul UE de punere în aplicare nr. 809/2014 în sumă de 52.715,96 RON.

Înalta Curte constată că sancţiunea aplicabilă este chiar cea menţionată în cuprinsul art. 15 alin. (1) din Anexa I la Acordul cadru de finanţare semnat şi asumat de către recurenta-reclamantă. Potrivit acestei clauze contractuale, s-a aplicat o sancţiune de 10% în contextul în care suma stabilită în conformitate cu paragraful 1.1 lit. a) depăşeşte cu mai mult de 10% suma stabilită în conformitate cu lit. b) din respectivul paragraf.

Având în vedere că, atât legislaţia specifică FEADR, cât şi clauzele contractului reglementează posibilitatea efectuării unui control ulterior care vizează proiectele finanţate din fonduri nerambursabile, Înalta Curte apreciază că nu pot fi primite argumentele recurentei-reclamante potrivit cărora obţinerea unor avize în procedura de achiziţii din partea OJFIR Mehedinţi şi CFIR 4 SV Oltenia este suficientă în vederea decontării, fără a mai exista posibilitatea efectuării unei verificări a eligibilităţii cheltuielilor propuse spre decontare.

Aşadar, nu este suficientă invocarea existenţei avizelor cu privire la achiziţii pentru a se dispune efectuarea plăţii, ci trebuie avute în vedere prevederile Ghidului Solicitantului, ale manualelor de proceduri, ale legislaţiei în vigoare, cât şi documentaţia anexată de către beneficiar în justificarea cheltuielilor.

Pe de altă parte, recurenta-reclamantă consideră, în mod eronat, că prevederile art. 63 alin. (1) din Regulamentul de punere în aplicare UE nr. 809/2014 al Comisiei de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului UE nr. 1306/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului Europeană nu sunt incidente în prezenta cauză, ci se aplică doar în cazul efectuării unui control la faţa locului, nu şi al unui control administrativ, dispoziţiile art. 48, 50 şi 51 făcând o distincţie clară în acest sens.

Articolul 63 din Regulament privind Retragerea parţială sau totală a sprijinului şi sancţiuni administrative prevede următoarele: (1) Plăţile se calculează pe baza sumelor considerate eligibile în urma controalelor administrative menţionate la articolul 48. Autoritatea competentă examinează cererea de plată primită de la beneficiar şi stabileşte sumele eligibile pentru sprijin. Autoritatea competentă stabileşte: (a) suma care trebuie plătită beneficiarului pe baza cererii de plată şi a deciziei de acordare a sprijinului; (b) suma care trebuie plătită beneficiarului după examinarea eligibilităţii cheltuielilor incluse în cererea de plată. Dacă suma stabilită în conformitate cu al doilea paragraf litera (a) depăşeşte cu mai mult de 10 % suma stabilită în conformitate cu litera (b) din respectivul paragraf, se aplică o sancţiune administrativă pentru suma stabilită în conformitate cu respectiva literă (b). Cuantumul sancţiunii este diferenţa dintre cele două sume, însă sancţiunea nu trebuie să implice mai mult decât retragerea totală a sprijinului. Totuşi, nu se aplică niciun fel de sancţiune dacă beneficiarul poate demonstra, spre satisfacţia autorităţii competente, că nu este responsabil pentru includerea sumei neeligibile sau dacă autoritatea competentă este convinsă, din alte motive, că beneficiarul în cauză nu este vinovat. L 227/114 Jurnalul Oficial al Uniunii Europene 31.7.2014 RO (2) Sancţiunea administrativă menţionată la alin. (1) se aplică mutatis mutandis cheltuielilor neeligibile identificate în urma controalelor la faţa locului menţionate la articolul 49. În acest caz, cheltuielile examinate sunt cheltuieli cumulative efectuate pentru realizarea operaţiunii în cauză. Această dispoziţie nu aduce atingere rezultatelor controalelor la faţa locului anterioare efectuate cu privire la operaţiunile în cauză".

Văzând dispoziţiile menţionate anterior, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a reţinut în mod corect că acestea reglementează în mod expres atât modul în care se calculează cuantumul sancţiunii aplicate, cât şi faptul că sancţiunea administrativă prevăzută la alin. (1) se aplică mutatis mutandis cheltuielilor neeligibile identificate în urma controalelor la faţa locului.

Aşadar, sancţiunile administrative pe care le reglementează Regulamentul UE sunt aplicabile cheltuielilor neeligibile identificate în urma ambelor tipuri de controale, întrucât alin. (1) se referă la controalele administrative reglementate de art. 48 din Regulament, iar alin. (2) vizează controalele la faţa locului menţionate la art. 49 din Regulament, interpretarea recurentei-reclamante fiind eronată şi lipsită de temei.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 5260 din 12 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 octombrie 2021.