Eligibility of ancillary contracts for EU funding when the main project asset is not in use

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 8 martie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Maramureş prin Preşedintele Consiliului Judeţean Maramureş a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, anularea Deciziei nr. 53658/07.09.2017 şi a Procesului-verbal de constatare şi de stabilire a corecţiilor bugetare pentru programe operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 39413/05.07.2017 emise de pârât şi obligarea acestuia la restituirea sumei de 6.500 RON reprezentând valoarea corecţiei financiare aplicată pentru contractul nr. x/03.08.2011 - "Servicii de realizare a modelului interpretativ funcţional al PNMR" şi plătită integral de Consiliul Judeţean Maramureş cu OP nr. x/07.11.2017 şi nr. y/07.11.2017.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 127 din 17 mai 2018, Curtea de Apel Cluj a respins acţiunea reclamantei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Maramureş, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată la instanţa de fond, iar în subsidiar, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În referire la primele două motive de casare invocate, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a respins în mod eronat proba cu expertiză tehnică solicitată, pentru motivul că nu au fost depuse obiectivele expertizei, în condiţiile în care proba a fost propusă prin acţiunea introductivă, conform dispoziţiilor art. 254 alin. (1) C. proc. civ., iar prevederile art. 194 pct. e) C. proc. civ. impun doar arătarea dovezilor prin cererea de chemare în judecată, nu şi propunerea obiectivelor expertizei.

De asemenea, a arătat că instanţa de fond nu s-a pronunţat în niciun fel asupra probei cu cercetarea la faţa locului, deşi, şi această probă a fost solicitată prin acţiunea introductivă, iar dacă instanţa ar fi apreciat că această probă nu este utilă pentru soluţionarea cauzei, ar fi trebuit să o respingă motivat. Omiţând însă să se pronunţe asupra acestei probe, instanţa a pronunţat hotărârea cu încălcarea dreptului la apărare al recurentei-reclamante.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut, sub un prim aspect, că instanţa nu a ţinut cont că motivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nu respectă prevederile art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011. În opinia sa, decizia contestată nu cuprinde motivaţia concretă cu privire la soluţia adoptată, în raport de obiectul procesului-verbal în discuţie şi de obiectivul concret sancţionat, respectiv realizarea Modelului Interpretativ, obiectiv distinct de obiectivul principal Centrul de Vizitare în Pasul Prislop.

Sub un al doilea aspect, a susţinut că instanţa a ignorat art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 care defineşte principiul proporţionalităţii şi care, în mod evident, a fost încălcat de către Autoritatea de Management prin impunerea de corecţii financiare pentru toate cele 7 contracte aferente proiectului.

Sub un al treilea aspect, în opinia recurentei-reclamante, corecţia financiară aplicată nu are fundament legal, în condiţiile în care serviciile de "Realizare a modelului interpretativ funcţional al Parcului Naţional Munţii Rodnei" au fost contractate, aprobate şi utilizate ca atare.

Astfel cum s-a stabilit şi prin Caietul de sarcini, Modelul Interpretativ este funcţional şi utilizat pentru managementul vizitatorilor şi, mai mult, acesta apare pe site-ul PNMR (https://www.x.ro/), aplicaţia flash este multifuncţională şi se poate accesa oricând, rulează în continuare pe internet, deci este în uz.

Modelul de Interpretare al Centrului de Vizitare Prislop a fost pus în uz chiar mai înainte de proiectul tehnic al Centrului, ceea ce înseamnă că acesta este întrebuinţat în scopul pentru care a fost realizat.

Existenţa sa prin utilizare este vădită, neregăsindu-se argumente pertinente pentru a fi declarat nerealizat, nefinalizat ori a nu fi în uz.

Corecţia financiară aplicată este lipsită de fundament legal şi pentru că nu există un raport de cauzalitate între "Serviciile de realizare a modelului interpretativ funcţional al PNMR" şi faptul că Centrul de vizitare nu este utilizat de către APNMR.

De altfel, unicul motiv de sancţionare a tuturor celor 7 contracte aferente proiectului îl constituie neutilizarea şi refuzul de preluare a Centrului de vizitare de către APNMR.

Consideră că este nelegală menţinerea sancţiunii aplicate, în condiţiile în care însăşi Autoritatea de Management a constatat că gradul de execuţie fizic şi financiar al proiectului este de 100%. Prin declararea ca eligibile a cererilor de rambursare nr. x/30.03.2012 şi nr. y/31.08.2012, Autoritatea de Management a confirmat implicit faptul că obiectul contractului în discuţie a fost respectat, deci realizat.

Per a contrario, dacă Modelul Interpretativ funcţional al PNMR din cadrul proiectului "Măsuri de management privind creşterea gradului de informare şi conştientizare din Parcul Naţional Munţii Rodnei" nu ar fi fost realizat ca atare, cheltuielile aferente contractului cu acest obiect nu ar fi fost decontate.

Consideră astfel, că nu au fost evidenţiate elemente din care să rezulte situaţia invocată în actul sancţionator şi anume că obiectul contractului nr. x/3.08.2011, respectiv scopul acestuia nu ar fi fost atins.

Prin urmare, aplicarea unei corecţii care vizează uzul acestui obiectiv - Model interpretativ nu are nici bază legală, nici corespondenţă în realitate, iar controlul de audit nu a declarat ca fiind inexistent ori neutilizabil Modelul Interpretativ, acesta nedepinzând nici de declararea Centrului în uz, fiind independent şi neraportat la existenţa Centrului de vizitare.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene) a depus întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Prealabil, se reţine că excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât, a fost respinsă în şedinţa publică din data de 27 octombrie 2021, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susţinerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu are critici vizând nelegalitatea hotărârii recurate pentru că nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recursul urmând a fi analizat, aşadar, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la faptul că prima instanţă ar fi încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, astfel cum este reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate.

Înalta Curte constată că, deşi în mod formal, reclamanta a propus prin cererea de chemare în judecată conform art. 254 alin. (1) raportat la art. 194 lit. e) din C. proc. civ., dovezile pe care se sprijină cererea, solicitând proba cu înscrisuri, cercetarea la faţa locului, expertiză tehnică de specialitate, proba testimonială şi planşe foto, în şedinţa publică de la primul termen de judecată, de încuviinţare a probelor, reclamanta nu a susţinut propunerea de probe şi nu a solicitat proba cu expertiză indicând obiectivele expertizei, pentru a se aprecia asupra admisibilităţii probei.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, în şedinţa publică din data de 17 mai 2018, când părţile au lipsit, instanţa a pus în discuţia părţilor probatoriul astfel cum a fost solicitat, încuviinţând proba cu înscrisuri ca fiind legală, pertinentă, concludentă pentru soluţionarea cauzei, respingând celelalte probe, întrucât reclamanta nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a justifica necesitatea administrării acestora şi nu a indicat obiectivele expertizei.

Oricum, obiectul prezentei cauze - analizarea legalităţii şi temeiniciei unor acte administrative - excludea în speţă caracterul concludent al expertizei, întrucât criticile recurentei-reclamante privesc verificarea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale de către organul emitent al actelor supuse analizei, care este de competenţa instanţei de judecată, nefiind contestat cuantumul sumelor reţinute cu titlu de creanţe bugetare.

Acelaşi raţionament este aplicabil şi în ceea ce priveşte proba privind cercetarea la faţa locului, reglementată de art. 345 din C. proc. civ., potrivit căreia cercetarea la faţa locului se poate face, la cerere sau din oficiu, când instanţa apreciază că ea este necesară pentru lămurirea procesului.

De vreme ce criticile recurentei-reclamante vizează verificarea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale de către organul emitent al actelor supuse analizei, care este de competenţa instanţei de judecată, este exclus caracterul concludent al cercetării la faţa locului.

Aşadar, contrar criticilor din recurs, instanţa de fond nu a "omis" să încuviinţeze proba cu cercetarea la faţa locului, înţelegând să nu încuviinţeze această probă, pe care a apreciat-o a nu îndeplini rigorile prevăzute de lege, prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată.

În acelaşi sens dispun şi dispoziţiile art. 237 alin. (2) pct. 7 din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa va încuviiţa probele solicitate de părţi, pe care le găseşte concludente, precum şi pe cele pe care, din oficiu, le consideră necesare pentru judecarea procesului şi le va administra în condiţiile legii.

Rezultă, aşadar, că instanţa nu are obligaţia de încuviinţare a tuturor probelor solicitate de părţi.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a încălcat dispoziţiile de procedură invocate, apreciind în mod corect în raport de natura cauzei şi de faptul că reclamanta a înţeles să investească instanţa de contencios administrativ cu verificarea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale de către organul emitent al actelor supuse analizei, că nu se justifică necesitatea administrării probei cu expertiza tehnică şi cercetarea la faţa locului, având în vedere că la dosar sunt administrate probe pertinente şi concludente pentru justa soluţionare a cauzei.

Referitor la criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control constată că sunt neîntemeiate, de asemenea.

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Maramureş a supus controlului instanţei specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011:

- procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor bugetare pentru programe operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 39413/05.07.2017, emis de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, încheiat în urma verificării documentare a Suspiciunii de neregulă nr. 11/09.03.2017 transmisă de către Serviciul Monitorizare POS Mediu, prin care s-a declarat ca neeligibilă suma de 6.500 RON, aferentă contractului de servicii nr. x/03.08.2011 încheiat cu A. S.R.L., achitată de beneficiar pentru servicii de realizare a modelului interpretativ funcţional al PNMR, activitate conexă contractului de lucrări nr. x/29.05.2015 având ca obiect "Construirea centrului de vizitare din Pasul Prislop", din cadrul proiectului "Măsuri de management privind creşterea gradului de informare şi conştientizare din Parcul Naţional Munţii Rodnei" cod SMIS 16819, aferent Contractului de finanţare nr. x/30.11.2010, constatându-se că "lucrările pe contractul Construirea centrului de vizitare au fost efectuate defectuos sau chiar neexecutate, deci obiectul contractului nu este în uz";

- decizia nr. 53658/07.09.2017 prin care i s-a respins contestaţia administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare anterior arătat.

Soluţia primei instanţe de respingere a cererii de anulare a celor două acte atacate este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Prin argumentaţia cuprinsă în memoriul de recurs, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată, în primul rând, că recurenta-reclamantă nu a formulat alte critici propriu-zise de nelegalitate a sentinţei, limitându-se la o reluare a argumentelor expuse în susţinerea acţiunii introductive, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate.

Printr-o primă critică de recurs, circumscrisă motivului de casare analizat, recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă nu a luat în considerare art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că decizia contestată nu cuprinde motivaţia concretă cu privire la soluţia adoptată, în raport de obiectul procesului-verbal în discuţie şi obiectivul concret sancţionat.

Art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, cu modificările şi completările ulterioare impune ca autoritatea publică competentă să se pronunţe prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei.

Verificând decizia privind soluţionarea contestaţiei nr. 53658/07.09.2017, Înalta Curte constată că nu este reală susţinerea că aceasta ar fi nemotivată. Deşi nu analizează toate criticile formulate de reclamantă, decizia soluţionează pe fond contestaţia administrativă, aratându-se în concret în ce constă neregula sesizată, prin raportare la documentele existente şi indicându-se totodată, reglementările legale şi dispoziţiile contractuale încălcate. În acest context şi întrucât reclamanta are acces la o instanţă de plină jurisdicţie, unde i se abordează punctual toate motivele de nelegalitate şi netemeinicie invocate în privinţa procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor bugetare, rezultă că, în speţă, nu există o vătămare care să impună constatarea nulităţii deciziei nr. 53658/07.09.2017.

Susţinerile recurentei-reclamante în sensul că instanţa de fond ar fi trebuit să constate că, prin impunerea de corecţii financiare pentru toate cele 7 contracte aferente proiectului, Autoritatea de Management a încălcat principiul proporţionalităţii definit expres în art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, sunt neîntemeiate.

Înalta Curte constată că similaritatea conţinutului proceselor-verbale emise nu este de natură a concluziona că AM încălcat principiul proporţionalităţii. Chiar dacă cele 7 contracte sancţionate au obiecte de activitate diferite, toate se circumscriu scopului de construire şi operare a Centrului de vizitare din Pasul Prislop. Neregula reţinută este una şi aceeaşi în toate cele 7 procese-verbale, iar aceasta deoarece contractele încheiate urmăresc realizarea de activităţi conexe contractului de lucrări pentru "Construirea centrului de vizitare".

Neîntemeiată este şi critica recurentei-reclamante potrivit căreia corecţia financiară aplicată nu are fundament legal, în condiţiile în care serviciile de "Realizare a modelului interpretativ funcţional al Parcului Naţional Munţii Rodnei" au fost contractate, aprobate şi utilizate ca atare.

Pentru a răspunde acestei critici, instanţa de control apreciază că este necesar să analizeze problema finalizării centrului de vizitare.

Din documentele şi actele aflate la dosar, rezultă că între Ministerul Mediului şi Pădurilor (în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Mediu") şi Consiliul Judeţean Maramureş (în calitate de Beneficiar), a fost încheiat Contractul de finanţare nr. x/30.11.2010, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile pentru Proiectul "Măsuri de management privind creşterea gradului de informare şi conştientizare din Parcul Naţional Munţii Rodnei" cod SMIS 16819.

Conform art. 1 alin. (1) al Contractului de finanţare mai sus menţionat, "Beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi îşi asumă obligaţia de a implementa Proiectul în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract şi cu legislaţia naţională comunitară".

Perioada de implementare a acestui proiect a fost stabilită ca fiind de 38 de luni, respectiv de la 01 decembrie 2010 până la 31 ianuarie 2014 . După cum s-a consemnat în procesul-verbal atacat, această perioadă a fost extinsă până la data de 12.08.2016, prin actul adiţional nr. x/29.07.2016 .

Înalta Curte reţine că, prin contractul de lucrări nr. x/29.05.2012, trebuia să se realizeze "Construirea centrului de vizitare", obiectiv principal din cadrul proiectului menţionat.

Se mai reţine că, în Anexa 1.3 la contractul de finanţare - "Lista indicatorilor de monitorizare a Proiectului", a fost prevăzut contractul pentru Realizarea modelului interpretativ funcţional al PNMR, astfel că reclamanta a încheiat cu A. S.R.L. contractul de servicii nr. x/03.08.2011, considerat de pârât ca fiind o activitate conexă contractului de lucrări nr. x/29.05.2012, având ca obiect "construirea Centrului de vizitare din Pasul Prislop".

Referitor la finalizarea lucrărilor, după cum a reţinut şi judecătorul fondului, este aplicabilă Decizia Comisiei Europene C (2015)2771 Final din 30.04.2015 de modificare a Deciziei C (2013)1573 final din 20.03.2013 şi a H.G. nr. 668/2015 conform cărora proiectele eligibile şi funcţionale sunt proiectele pentru care sunt îndeplinite condiţia finalizării proiectului, respectiv activităţile prevăzute să fie desfăşurate efectiv şi ca proiectul să fie în uz ceea ce presupune ca proiectele să aibă rezultate folosite efectiv pentru îndeplinirea scopului pentru care au fost finanţate.

În consecinţă, pentru a se considera că centrul de vizitare este finalizat ar trebui ca acesta să fi fost în uz până la sfârşitul perioadei de implementare a proiectului.

Înalta Curte constată că, în cuprinsul Cererii de finanţare, la Capitolul B.17, intitulat "Viabilitatea/sustenabilitatea proiectului" a fost precizat faptul că infrastructura creată prin proiect va fi utilizată de către Administraţia Parcului Naţional Munţii Rodnei R.A. (APNMR) prin operarea Centrului de vizitare şi totodată s-a stipulat faptul că tot echipamentul achiziţionat prin proiect va fi utilizat în managementul Parcului Naţional Munţii Rodnei şi a sitului Natura 2000 Munţii Rodnei de către APNMR, fiind inclus în patrimoniul ariei protejate.

Din cauza deficienţelor de construcţie, până la data finalizării implementării proiectului, respectiv 12.08.2016, dată recunoscută inclusiv de către recurenta-reclamantă, Centrul de vizitare nu a fost preluat de către APNMR, acest lucru nefiind realizat nici la data efectuării controlului.

Având în vedere că Centrul de vizitare nu a fost preluat de către APNMR, acesta nu este folosit efectiv pentru îndeplinirea scopului pentru care a fost finanţat (Implementarea Planului de Management al Parcului Naţional Munţii Rodnei, a Strategiei de Vizitare şi a Strategiei de Comunicare a Parcului).

Deoarece proiectul nu se află în uz, acesta nefiind finalizat, întreaga sumă aferentă contractului afectat de neregulă este neeligibilă, fiind respectat principiul proporţionalităţii în raport de neregula sesizată, neregulă care s-a confirmat.

În acest sens, în mod judicios instanţa de fond a arătat faptul că: "Centrul de vizitare din Pasul Prislop este indicatorul principal asumat prin contractul de finanţare şi nerealizarea acestuia afectează evident activităţile conexe ce s-au urmărit a fi realizate prin celelalte contracte care nu pot fi îndeplinite în condiţiile în care obiectul principal nu este finalizat şi în uz (...). Definiţia din art. 2 lit. n) a O.U.G. nr. 66/2011 arată că măsura administrativă trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, însă ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate precum şi de impactul financiar al acestora asupra proiectutui, lipsa finalizării obiectivelor propuse şi a utilizăriii activităţilor stabilite în proiect este în măsură să conducă însă la declararea ca neeligibile a cheltuielilor şi a solicitării de restituire a finanţării nerambursabile".

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerente expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare invocate, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Maramureş, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Maramureş împotriva sentinţei civile nr. 127 din data de 17 mai 2018 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 octombrie 2021.