Unmotivated administrative revocation of Social and Economic Council membership: constitutional mandate for reasoned acts prevails over discretionary authority despite statutory silence.

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 20.05.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanţii A. şi Federaţia Consiliul Tineretului din România au formulat acţiune în anulare împotriva Deciziei nr. 284/26.10.2018 emisă de Prim-Ministrul României şi publicată în Monitorul Oficial al României nr. 904/2018, prin care au solicitat să se admită acţiunea şi să se dispună:

- anularea în parte a art. 2 al Deciziei nr. 284/26.10.2018 şi anularea punctului 7 cuprins în Anexa Deciziei nr. 284/26.10.2018 - parte integrantă a acesteia;

- obligarea pârâtului să dispună reinstituirea Federaţiei Consiliul Tineretului din România, prin reprezentantul său A., în poziţia de membru al Plenului Consiliului Economic şi Social;

- obligarea pârâtului să restituie reclamantei Federaţia Consiliul Tineretului din România indemnizaţia reglementată prin art. 33 din Legea 248/2013, calculată de la data de 11.10.2018 şi până la reinstituirea efectivă a reclamanţilor în poziţia de membru al Plenului Consiliului Economic şi Social;

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1304 din 26 noiembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei Federaţia Consiliului Tineretului din România şi a respins, în consecinţă acţiunea formulată de acest reclamant ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

A respins excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârât ca neîntemeiate.

Totodată, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A. astfel cum a fost precizată, a anulat în parte Decizia nr. 284/26.10.2018 emisă de pârâtul Prim-Ministrul României publicată în Monitorul Oficial nr. 904/2018, respectiv art. 2 al deciziei şi pct. 7 cuprins în anexa deciziei, şi a obligat pârâtul la plata către reclamantul A. cu titlu de despăgubiri a echivalentului indemnizaţiei lunare prevăzută de art. 33 din Legea nr. 248/2013 calculată de la data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 284/26.10.2018 şi până la data împlinirii duratei mandatului.

A fost respinsă în rest cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A..

3. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs principal atât reclamantul A., cât şi pârâţii Prim-Ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale (fost Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale), iar reclamanta Federaţia Consiliului Tineretului din România a formulat recurs incident.

3.1. Recursul formulat de reclamantul A. a vizat considerentele sentintei recurate şi a fost întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea parţială a sentinţei recurate în ceea ce priveşte considerentele care privesc durata mandatului recurentului A. în Consiliul Economic şi Social şi cuantumul prejudiciului constând în indemnizaţie (p. 26 din sentinţa atacată), iar după rejudecare, prejudiciul suferit de reclamant este alcătuit din indemnizaţia aferentă calităţii de membru în Plen pentru 26 luni corespunzătoare perioadei noiembrie 2018 - decembrie 2020, respectiv: 24 de indemnizaţii lunare nete în valoare de 2.555 RON (aferente perioadei ianuarie 2019 - decembrie 2020) şi 2 indemnizaţii lunare nete în valoare de 2.334 RON (aferente perioadei noiembrie - decembrie 2018), în acord cu valorile indemnizaţiilor aşa cum au fost comunicate de CES pentru perioadele menţionate. Menţinerea dispozitivului cuprins în sentinţa recurată.

În motivarea recursului, în esenţă, arată recurentul reclamant că a fost numit ca membru în Plenul C.E.S. prin Decizia Prim-Ministrului nr. 219/2015, dar exercitarea efectivă a mandatului a început cu data şedinţei de constituire a Plenului CES respectiv data de 04.01.2017 conform prevederilor art. 15 şi 16 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social.

Începând cu data constituirii Plenului CES începe să curgă termenul de 4 ani prevăzut de art. 14 din Legea nr. 248/2013, dată de la care membrii Plenului sunt remuneraţi pentru activitatea acestora potrivit art. 33 din Legea nr. 248/2013.

În atare situaţie, recurentul urma să fie remunerat în calitate de membru în Plenul CES pentru 48 de luni de activitate începând cu data de 04.01.2017, însă în urma adoptării Deciziei nr. 284/26.10.2018 recurentul şi-a exercitat mandatul doar pentru 22 de luni din cele 48 luni, fiind remunerat doar pentru acest 22 luni.

Pentru restul de durată din durata mandatului recurentul nu a fost remunerat ca urmare a Deciziei nr. 284/26.10.2018 astfel că prejudiciul suferit constă în indemnizaţia reglementată de art. 33 din Legea nr. 248/2013 de la data adoptării Deciziei de revocare anulare nr. 248/26.10.2018 şi până la data încetării mandatului.

Or, data încetării mandatului de membru în Plenul CES este data de 03.01.2021 fiind de 4 ani de la constituirea Plenului CS, adică 4 ani de la data de 04.01.2017.

În consecinţă, recurentul solicită înlocuirea considerentelor, menţinerea soluţiei pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, iar cu titlu de prejudiciu recurentul solicită indemnizaţia în cuantum de 65.988 RON - indemnizaţi membru Plen CES pentru perioada noiembrie 2018 - decembrie 2020, respectiv contravaloarea a 26 luni corespunzătoare perioadei noiembrie 2018 - decembrie 2020, respectiv 24 de indemnizaţii nete lunare în valoare de 2.555 RON (aferente perioadei ianuarie 2019 - decembrie 2020) şi a 2 indemnizaţii lunare nete în valoare de 2.334 RON (aferente perioadei noiembrie - decembrie 2018) în acord cu valorile indemnizaţiilor aşa cum au fost comunicate de CES pentru perioadele menţionare.

3.2. Recursul formulat de pârâtul Prim-Ministrul României este întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În esenţă, susţine recurentul-pârât că Legea nr. 248/2013, în situaţia revocării, ca modalitate de încetare a mandatului de membru al Plenului CES, nu prevede în mod expres necesitatea formulării unei propuneri şi nici motive de revocare. Or, faţă de inexistenţa unor norme exprese, conduita autorităţii publice care realizează numirea/revocarea membrilor reprezentând societatea civilă nu poate fi cenzurată sau restrânsă prin analogie cu alte situaţii care se circumscriu unui cadru legal adecvat.

Susţine, totodată, că judecătorul fondului a ignorat faptul că în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 şi ale art. 49 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, deciziile contestate au fost avizate de structurile de specialitate ale SGG (care au întocmit propriile Note) şi au fost contrasemnate de secretarul general al Guvernului.

Din această perspectivă, afirmă recurentul că nu se susţine nici concluzia judecătorului fondului referitoare la nemotivarea actului administrativ analizat, acesta întrunind exigenţele de formă impuse de lege, deopotrivă prin indicarea în cuprinsul actului a temeiurilor de drept şi a înscrisurilor ce au stat la baza emiterii acestuia, înscrisuri cu care formează corp comun şi al căror conţinut permite cu suficienţă observarea motivelor de fapt şi de drept avute în vedere.

Totodată, afirmă recurentul că atâta vreme cât Decizia de numire a recurentului în calitate de membru în Plenul CES s-a făcut fără motivare, în raport de principiul simetriei actelor juridice, nici decizia de revocare nu trebuia motivată, iar ceea ce a analizat judecătorul fondului a fost, de fapt, oportunitatea luării măsurii, ceea ce nu este posibil.

În ce priveşte capătul de cerere referitor la repunerea intimatului reclamant A. în situaţia anterioară, inclusiv prin recunoaşterea continuităţii raporturilor juridice cu CES şi restabilirea dreptului la plata indemnizaţiilor reglementate de art. 23 alin. (4) şi art. 33 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 248/2013, incluzând plata indemnizaţiei datorate de la data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 284/26.10.2018 şi până la data împlinirii duratei mandatului, arată recurentul că debitor al obligaţiei de reintegrare nu poate fi decât CES, iar nu Prim-Ministrul României care este un organ unipersonal şi nu poate avea calitatea de angajator, astfel că doar instituţia unde intimaţii-reclamanţi ar urma să fie repuşi în drepturi poate fi ţinută să execute plata eventualelor drepturi de natură salarială acordate subsecvent, prin aplicarea principiului restitutio in integrum.

Arată în acest sens că în conformitate cu prevederile art. 33 din Legea nr. 248/2013 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Consiliul Economic şi Social are buget propriu, care face parte din bugetul de stat, iar pentru organizarea şi funcţionarea acestuia se alocă de la bugetul de stat, prin legile bugetare anuale, fondurile aferente cheltuielilor privind "indemnizaţiile şi contribuţiile sociale aferente pentru membrii Plenului şi cei ai Biroului executiv al Consiliului Economic şi Social, precum şi pentru membrii comisiilor de specialitate permanente care nu au calitatea de membri ai Consiliului Economic şi Social".

Pe de altă parte, Prim-Ministrul României nu are calitatea de ordonator de credite în sensul art. 20 şi următoarele din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, neputând să ordonanţeze plata vreunei sume în condiţiile stabilite prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1792/2002 şi nici a indemnizaţiilor solicitate de intimatul reclamant.

Invocă recurentul-pârât dispoziţiile art. 1 alin. (2), art. 224 alin. (1) şi art. 1384 din C. civ. şi susţine că în măsura în care instanţa ar fi apreciat că răspunderea nu este una specifică dreptului muncii, aceasta nu putea să oblige Prim-ministrul României (organ al puterii executive, fără personalitate juridică) la plata echivalentului indemnizaţiilor lunare cuvenite intimatului-reclamant, răspunderea faţă de persoanele vătămate prin deciziile contestate revenind, eventual, Statului Român.

3.3. Recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, şi pe cale de consecinţă, respingerea cererii de introducere în cauză a Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale.

Se susţine că nu se impunea introducerea în cauză a Ministerului Muncii întrucât în materia contenciosului administrativ, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât autoritatea care a emis actul respectiv.

Totodată, afirmă că nu sunt aplicabile cauzei dispoziţiile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., întrucât soluţionarea cererii de anulare a deciziei Prim-Ministrului României nu presupune în mod necesar, prin natura raportului juridic, judecarea procesului în contradictoriu cu recurentul MMPS.

În raport de prevederile Legii nr. 248/2013 desemnarea şi revocarea din calitatea de membru CES reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege primului ministru în vederea organizării şi funcţionării în bune condiţii a CES, legea neprevăzând vreo procedură publică de selecţie.

Arată că în raport de principiul simetriei actelor juridice, revocarea îşi are temeiul în dispoziţiile art. 17 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 248/2013, numirea şi revocarea din calitate de membru CES avându-şi justificarea în atribuţia reglementată de lege în sarcina primului ministru de a aprecia calităţile unei persoane, astfel că măsura nu poate fi apreciată ca abuzivă, deoarece legea nu impune ca primul ministru să justifice demersul.

Împrejurarea că prin art. 17 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 248/2013 se reglementează încetarea calităţii de membru CES fără a se stabili, în mod expres, condiţiile de eliberare din funcţie înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge primului ministru posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activităţii CES chiar şi prin revocarea din calitatea de membru CES, decizia de revocare fiind una de oportunitate, iar în acest caz anularea actului poate interveni numai în situaţia în care dreptul de apreciere a fost exercitat cu exces de putere, ceea ce în speţă nu s-a demonstrat.

3.4. Împotriva sentinţei civile nr. 1304/26 noiembrie 2020 a formulat recurs incident Consiliul Tineretului din România fiind întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, şi în rejudecare, respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a Consiliului Tineretului din România invocată de Primul Ministru al României, şi menţinerea în rest a sentinţei atacate.

Susţine recurentul că a fost înlocuit din poziţia de organizaţie a societăţii civile care nominalizează membrii în CES potrivit art. 11 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013 prin actul administrativ atacat în prezentul dosar, respectiv Decizia nr. 248/2018 a Primului Ministru.

Actul administrativ atacat menţionează în mod expres Consiliul Tineretului din România ca fiind organizaţia nominalizatoare pentru dl. A., ca atare, actul administrativ este adresat în mod direct şi Consiliului Tineretului din România, ca organizaţia nominalizatoare pentru membru în Consiliul CES.

Pentru acest considerent afirmă că instanţa de fond în mod nelegal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a Consiliului Tineretului din România invocată de Primul Ministru, instanţa de fond interpretând şi aplicând în mod eronat dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. c) şi art. 12 din Legea nr. 248/2013, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 36 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate

Recurentul reclamant A. a formulat întâmpinare cu privire la recursurile formulate prin care a solicitat respingerea recursurilor formulate de Primul Ministru al României şi Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale.

În esenţă, susţine că motivarea actului administrativ este necesară chiar dacă actul normativ în temeiul căruia a fost emis nu prevede în mod expres cerinţa motivării în fapt şi în drept, însă cerinţa motivării actului administrativ este cerută de dispoziţiile art. 31 alin. (1) şi (3) din Constituţia României, fiind şi un principiu de bază al dreptului administrativ reţinut de doctrina şi jurisprudenţă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa pronunţată, în limitele criticilor formulate, faţă de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine:

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ., prevede: "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."

Totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător".

Din interpretarea dispoziţiilor precitate, Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constituie, deci, motiv de casare/nelegalitate încălcarea prin hotărâre sau aplicarea greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

II.1. Recursul formulat de pârâtul Primul Ministru al României este nefondat.

În esenţă, recurentul a criticat hotărârea recurată pe două considerente: în mod nelegal, instanţa de fond a constatat că actul administrativ atacat este nemotivat, această cerinţă nefiind cerută de normele juridice incidente cauzei, şi cea de-a doua critică vizează nelegalitatea hotărârii atacate din perspectiva obligării acestui recurent la plata indemnizaţiilor cuvenite reclamantului intimat A..

Criticile formulate nu pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Analizând înscrisurile aflate la dosarul cauzei, reţine Înalta Curte că prin decizia nr. 248/26.10.2018 pentru stabilirea unor măsuri privind revocarea reprezentanţilor societăţii civile în cadrul Consiliului Economic şi Social, emisă de Prim - Ministru, s-au dispus următoarele:

Art. 1 - La data intrării în vigoare a prezentei decizii, Decizia prim-ministrului nr. 273/2018 pentru modificarea anexei la Decizia prim-ministrului nr. 219/2015 privind numirea reprezentanţilor societăţii civile în cadrul Consiliului Economic şi Social, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 864 din 11.10.2018, îşi încetează aplicabilitatea.

Art. 2 - La data intrării în vigoare a prezentei decizii se revocă din calitatea de membru al Plenului Consiliului Economic şi Social reprezentanţii societăţii civile prevăzuţi în anexa care face parte din prezenta decizie.

Anexă: Lista cuprinzând reprezentanţii societăţii civile care se revocă din calitatea de membru al Plenului Consiliului Economic şi Social:

(…) 7. A. - organizaţia Consiliul Tineretului din România".

Observând conţinutul Deciziei atacate reiese că acesta nu cuprinde nicio motivare în ce priveşte revocarea recurentului reclamant A. din calitatea de membru în Plenul CES, situaţie în raport de care în mod corect judecătorul fondului a reţinut nelegalitatea actului administrativ atacat.

Constituţia României, la art. 31, consacră dreptul la informaţie, care implică şi obligativitatea motivării actelor administrative individuale, motivarea, ca principiu al procedurii administrative, fiind o condiţie de fond a actului administrativ.

În baza acestei consacrări constituţionale, motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative, o motivare greşită sau insuficientă fiind echivalentă cu lipsa motivării, atrăgând nevalabilitatea actului in speţă.

A admite posibilitatea ca autoritatea administrativă poate emite acte nemotivate ar însemna lăsarea posibilităţii pentru aceasta de a eluda legea şi imposibilitatea instanţei de judecată de a verifica legalitatea actului în speţă.

Practica ÎCCJ statuează că:

"Motivarea actului administrativ constituie, într-adevăr, o veritabilă condiţie de validitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţilor publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreţionare. (..) Verificarea vizează, aşadar, temeiurile şi efectele deciziei administrative prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public şi cel privat, pentru că raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public, definit în art. 2, alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 ca fiind interesul ce vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţelor publice.

Tocmai de aceea amploarea şi detalierea motivării unui act administrativ se analizează în dependenţă cu natura acestuia şi ci circumstanţele cauzei.

Motivarea unei decizii administrative trebuie să conţină elemente de fapt si de drept care, pe de o parte, să permită destinatarilor să cunoască si să evalueze temeiurile deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

În jurisprudenţa comunitară s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării.

În doctrina şi in practică (incluzând aici nu numai practica instanţelor naţionale, dar şi pe cele comunitare şi CEDO) există unanimitate în a aprecia că nemotivarea unui act administrativ nu vizează numai dimensiunea formală a legalităţii, ci vizează însăşi existenţa acestuia, fiind o condiţie de fond.

Nu în ultimul rând, controlul de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de contencios administrativ devine imposibil de exercitat în contextul în care resorturile administraţiei nu îi sunt cunoscute.

Obligaţia autorităţii publice de a asigura informarea corectă a beneficiarului asupra unei decizii de natură a produce ingerinţe în drepturile şi interesele sale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acest act, ci şi din perspectiva posibilităţii adresantului de a aprecia asupra legalităţii măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu.

A accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-şi motiveze deciziile echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei şi a statului de drept bazat pe principiul legalităţii.

Motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiţie de legalitate a actului care face obiectul unei aprecieri in concreto, iar obiectivul său este reprezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Înalta Curte are în vedere că principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt şi de drept care determină adoptarea deciziei respective.

Motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.

Aşadar, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său.

Acest raţionament trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului. Lipsa motivării nu poate fi împlinită ulterior. Aşadar, a motiva implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt şi de drept care permit înţelegerea şi aprecierea legalităţii sale, iar importanţa acestei exigenţe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum şi de interesele pe care destinatarii actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicaţii.

Motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt şi de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere, deci trebuie realizată într-un mod suficient de detaliat.

Împrejurarea că actul normativ aplicabil prezentei cauze, Legea nr. 248/2013, nu prevede în mod expres necesitatea formulării unei propuneri şi nici motive de revocare nu poate acoperi lipsa de legalitate a actului administrativ atacat, câtă vreme motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, şi aşa cum s-a arătat anterior, motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative în raport de prevederile art. 31 din Constituţia României.

Nici împrejurarea că "deciziile contestate au fost avizate de structurile de specialitate ale SGG (care au întocmit propriile Note) şi au fost contrasemnate de secretarul general al Guvernului" nu poate acoperi acest viciu al actului atacat. Aceste susţineri sunt fără relevanţă în raport de cerinţa ca actul administrativ să fie motivat, atât în fapt, cât şi în drept.

Totodată, şi susţinerile că actul administrativ atacat a fost emis de Prim-ministrul României în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor sale legale sunt nefondate, legalitatea actului administrativ fiind analizată în raport de competenţa emitentului actului, cât şi în raport de motivele avute în vedere de emitentul actului. În lipsa unei motivări clare şi concrete a respectivului act administrativ această analiză devine dificil de efectuat, iar pe de altă parte, motivarea unui act administrativ nu poate fi limitată doar la considerente legate de competenţa emitentului.

De asemenea, constată Înalta Curte că şi criticile ce vizează faptul că judecătorul fondului nu se putea pronunţa asupra oportunităţii numirii de către Prim-ministrul României a reprezentanţilor societăţii civile în cadrul CES şi nici asupra oportunităţii revocării acestora sunt nefondate, reţinând în mod corect judecătorul fondului că oportunitatea apare ca fiind un subsistem al condiţiilor de legalitate lato sensu, încetând acolo unde administraţia publică a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

Pe de altă parte, nu poate fi ignorat faptul că emiterea actului administrativ fără nicio justificare este tocmai expresia excesului de putere, exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice intervenind fără nicio motivare, iar încetarea nejustificată a calităţii reclamantului de membru al Consiliului Economic şi Social încălcând dreptul de exercitare a mandatului deţinut pentru intervalul legal prevăzut de art. 14 din Legea nr. 248/2013 republicată.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se susţine că debitor al obligaţiei de plată a eventualelor drepturi de natură salarială este Consiliul Economic şi Social, sarcină ce nu poate fi transferată Prim-ministrului României, invocând în acest sens dispoziţiile art. 33 din Legea nr. 248/2013 şi art. 20 şi următoarele din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Şi această critică este nefondată, corect reţinând judecătorul fondului că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă nu plata indemnizaţiilor în sine, care sunt aferente activităţii efectiv prestate, ci plata despăgubirilor, echivalent al indemnizaţiilor, pretinse pentru repararea unui prejudiciu cauzat prin emiterea unui act nelegal.

Pe de altă parte, se constată că instanţa de fond a făcut aplicarea în cauză a prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora "În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru".

Condiţia cerută de norma juridică fiind îndeplinită, respectiv existenţa unei cereri din partea reclamantului de acordare a despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, instanţa de fond a acordat cu titlu de despăgubiri echivalentul indemnizaţiei lunare prevăzute de art. 33 din Legea nr. 248/2013, calculată de la data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 248/26.10.2018 şi până la data împlinirii duratei mandatului.

Curtea de Apel Bucureşti a avut în vedere dispoziţiile art. 1349 C. civ. ce reglementează răspunderea delictuală, normă juridică în temeiul căreia a reţinut îndeplinirea condiţiilor pentru angajarea răspunderii delictuale, respectiv existenţa unui prejudiciu; existenţa unei fapte ilicite; existenţa unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită şi prejudiciu; existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenţia, neglijenţa sau imprudenţa cu care a acţionat. A arătat, instanţa de fond că prin prejudiciu se înţelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârşite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparţinând unei persoane.

Faţă de aceste argumente se constată caracterul nefondat al recursului formulat de recurentul-pârât Prim-ministrul României.

II.2. În ce priveşte recursul formulat de pârâtul Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale se constată că şi acest recurent a criticat hotărârea atacată sub două aspecte, respectiv faptul că măsura de revocare dispusă prin Decizia atacată nr. 284/26.10.2018 nu poate fi apreciată ca abuzivă prin raportare la prevederile art. 17 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 248/2013 care nu impune ca primul ministru să justifice demersul, iar cea de-a doua critică vizează faptul că în mod nelegal a fost introdus în cauză Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale întrucât în materia contenciosului administrativ calitate procesuală pasivă nu poate avea decât autoritatea care a emis respectivul act administrativ, în speţă, Primul-ministru.

În ce priveşte prima critică, constată Înalta Curte că aceasta este identică cu cea formulată de recurentul-pârât Primul-ministru al României astfel că argumentele prezentate de Înalta Curte la pct. II.1 fiind valabile şi pentru prezenta critică formulată de recurentul Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale.

Cu referire la cea de-a doua critică formulată de acest recurent, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acesteia, întrucât la analiza incidenţei art. 161 din Legea nr. 554/2004 şi respectiv art. 78 alin. (2) C. proc. civ. judecătorul are în vedere nu doar părţile raportului juridic dedus judecăţii (deşi aceasta este prima cerinţă) ci şi conţinutul şi obiectul acestuia din perspectiva a ceea ce constituie obiectul acţiunii şi cauza acţiunii şi în funcţie de aceste circumstanţe complexe stabileşte introducerea sau nu a unui terţ.

Cum prin adresa nr. x/2018 Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale a înaintat lista cu membrii ai Plenului CES ce urmau a fi înlocuiţi cu reprezentanţi ai organizaţiilor societăţii civile, introducerea în cauză a Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale corect a fost făcută de judecătorul fondului, acest minister având calitate procesuală în prezenta cauză.

II.3. Prin recursul incident, recurentul Consiliului Tineretului din România critică sentinţa recurată pe considerentul că în mod greşit a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale active a Consiliului Tineretului din România întrucât actul administrativ atacat menţionează în anexă în mod expres Consiliul Tineretului din România ca fiind organizaţia nominalizatoare pentru dl. A., astfel că actul atacat este adresat în mod direct şi Consiliului Tineretului din România.

Înalta Curte constată că recursul incident este nefondat.

Conform art. 36 C. proc. civ.:

"Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond".

Reţine Înalta Curte, în deplin acord cu judecătorul fondului, că în contenciosul subiectiv calitatea de reclamant aparţine persoanelor fizice şi juridice de drept privat care au fost lezate în drepturile sau în interesele sale legitime prin actele administrative.

Prin faptul că recurentul Consiliul Tineretului din România a fost organizaţia nominalizatoare pentru dl. A. nu se poate susţine că a fost încălcat vreun drept sau interes legitim al recurentului Consiliului Tineretului din România, ci dimpotrivă cel care este vătămat în dreptul de a exercita mandatul de membru al CES este reclamantul A., astfel că în mod corect judecătorul fondului a reţinut că Federaţia reclamantă nu poate invoca niciun drept sau interes în promovarea prezentei acţiuni, din moment ce mandatul de membru CES este unul strict personal şi se exercită ca atare, organizaţiile societăţii civile rezumându-se strict la propunerile formulate potrivit art. 11 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013.

II.4. Recursul formulat de reclamantul A. este fondat.

Ceea ce s-a criticat prin recursul formulat au fost considerentele din hotărârea recurată cu privire la durata mandatului şi cuantumul prejudiciului, stabilit eronat de judecătorul fondului.

Constată Înalta Curte că reclamantul a fost numit ca membru în Plenul CES prin Decizia Primului Ministru nr. 219/2015 însă exercitarea efectivă a mandatului a început cu data şedinţei de constituire a Plenului C.E.S., respectiv cu data de 04.01.2017. Sunt relevante în acest sens dispoziţiile art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 16 alin. (1) din Legea nr. 243/2013 conform cărora:

"Art. 15 (2) Şedinţa de constituire a noului plen se convoacă de către secretarul general al Consiliului Economic şi Social, cu 5 zile înainte de expirarea mandatului membrilor în activitate.

Art. 16 alin. (1) (1)Plenul Consiliului Economic şi Social se consideră legal constituit la data validării a cel puţin 24 de membri, cu condiţia ca fiecare parte să fie reprezentată de cel puţin 8 persoane".

Începând cu data constituirii Plenului CES începe să curgă termenul de 4 ani prevăzut de art. 14 din Legea nr. 248/2013 potrivit căruia: "Mandatul de membru al Plenului Consiliului Economic şi Social este de 4 ani şi poate fi reînnoit".

Prin urmare, mandatul de 4 ani al recurentului reclamant era cuprins în perioada 04.01.2017 - 03.01.2021, respectiv 48 de luni de activitate pentru care recurentul ar fi trebuit să fie remunerat.

Însă, prin Decizia atacată nr. 284/26.10.2018 recurentul a fost revocat din calitatea de membru în Plenul C.E.S. astfel că acesta a fost remunerat doar pentru perioada 04.01.2017 - 26.10.2018 respectiv 22 luni, rămânând o perioadă de 26 de luni neremunerată, respectiv lunile noiembrie şi decembrie 2018 şi anii 2019 si 2020 inclusiv.

Pentru perioada neremunerată - 26 luni, valoarea prejudiciului este în cuantum total de 65.988 RON (cum de altfel se arată şi de către recurentul reclamant prin cererea de recurs formulată) compusă din:

- 4.668 RON reprezentând remuneraţia aferentă lunilor octombrie şi decembrie 2018 (2.334 RON x 2 luni)

- 61.320 RON reprezentând remuneraţia aferentă lunilor ianuarie 2019 - decembrie 2020 inclusiv (24 luni x 2.555 RON).

Prin urmare, în temeiul dispoziţiilor art. 461 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul recurent A. împotriva considerentelor sentinţei civile nr. 1304/26 noiembrie 2020, va înlătura următoarele considerente:

"Reclamantul a arătat că ultima indemnizaţie a fost încasată în luna octombrie 2018 şi că a fost privat de 29 de luni de indemnizaţie (octombrie 2018 - decembrie 2020).

De vreme ce mandatul este de 4 ani, iar acesta a început în cursul anului 2015, Curtea constată că mandatul s-ar fi împlinit, la termen, în cursul lunii septembrie 2019, astfel că nu sunt justificate pretenţiile pentru perioada octombrie 2019 - decembrie 2020.

Ca atare, reţinând indemnizaţia lunară în cuantum de 2334 RON, potrivit adeverinţei depuse la dosar, faptul că reclamantul nu a încasat indemnizaţie şi pentru luna octombrie 2018 (plata în luna octombrie 2018 fiind făcută pentru luna septembrie 2018) dar şi faptul că mandatul ar fi expirat la termen în luna septembrie 2019, Curtea apreciază că se cuvine reclamantului suma de 28.008 RON (2.334 RON x 12 luni).

şi dispune înlocuirea acestora cu considerentele prezentei decizii, cu menţinerea soluţiei din dispozitiv.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de recurenţii Prim-ministru României, Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Consiliului Tineretului din România ca nefondate, iar în temeiul dispoziţiilor art. 461 alin. (2) C. proc. civ. va admite recursul formulat de recurentul reclamant A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1304 din 26 noiembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Înlătură din cuprinsul sentinţei civile sus menţionate următoarele considerente:

"Reclamantul a arătat că ultima indemnizaţie a fost încasată în luna octombrie 2018 şi că a fost privat de 29 de luni de indemnizaţie (octombrie 2018 - decembrie 2020).

De vreme ce mandatul este de 4 ani, iar acesta a început în cursul anului 2015, Curtea constată că mandatul s-ar fi împlinit, la termen, în cursul lunii septembrie 2019, astfel că nu sunt justificate pretenţiile pentru perioada octombrie 2019 - decembrie 2020.

Ca atare, reţinând indemnizaţia lunară în cuantum de 2334 RON, potrivit adeverinţei depuse la dosar, faptul că reclamantul nu a încasat indemnizaţie şi pentru luna octombrie 2018 (plata în luna octombrie 2018 fiind făcută pentru luna septembrie 2018) dar şi faptul că mandatul ar fi expirat la termen în luna septembrie 2019, Curtea apreciază că se cuvine reclamantului suma de 28.008 RON (2.334 RON x 12 luni)" şi dispune înlocuirea acestora cu considerentele prezentei decizii cu menţinerea soluţiei din dispozitiv.

Respinge ca nefondate recursurile principale declarate de recurenţii pârâţi Prim-Ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale şi recursul incident declarat de recurenta-reclamantă Federaţia Consiliul Tineretului din România împotriva sentinţei civile nr. 1304 din 26 noiembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Admite cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurentul reclamant şi obligă pârâţii Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Prim Ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Federaţia Consiliului Tineretului din România la plata sumei de 3.100 RON reprezentând onorariu avocat şi taxă timbru.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 octombrie 2022.