Salary coercion upheld but daily penalty payments annulled for delayed salary orders

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea instanţei de fond

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 03.03.2021, pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. şi O. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei obligarea pârâtului la emiterea, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, pentru fiecare dintre reclamanţi, ordine de salarizare prin care indemnizaţiile de încadrare lunare să fie calculate cu includerea coeficientului de multiplicare 19,000, începând cu data de 26.10.2015 şi în continuare, astfel cum le-a fost recunoscut prin hotărâre judecătorească şi obligarea pârâtului la plata unei penalităţi de întârziere de 1% pentru fiecare zi de întârziere, raportată la termenul de 30 de zile menţionat la capătul de cerere anterior.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 130 din 22 iunie 2021, Curtea a respins, ca inadmisibilă, cererea pârâtului Ministerul Justiţiei de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 (introdus prin Legea nr. 71/2015) şi a art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, precum şi a dispoziţiilor relevante cuprinse în O.U.G. nr. 83/2014, nr. 57/2015, nr. 20/2016 şi nr. 43/2016, invocate prin întâmpinare.

A respins, ca neîntemeiate, excepţiile de necompetenţă materială, lipsei dovezii de mandatar a numitei M. şi a inadmisibilităţii, invocate de pârâtul Ministerul Justiţiei.

A admis în parte acţiunea reclamanţilor şi a obligat pârâtul Ministerul Justiţiei să emită pentru fiecare reclamant, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, ordine de salarizare care să includă coeficientul de multiplicare 19,00 când se calculează indemnizaţia lunară de încadrare, începând cu 26.10.2015 şi în continuare, în caz contrar obligân pârâtul să plătească 0,1 % pentru fiecare zi de întârziere, raportată la termenul de 30 de zile.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiţiei a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate, admiterea excepţiilor invocate de Ministerul Justiţiei şi respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Referitor la pct. 3 al art. 488 C. proc. civ., a apreciat recurentul-pârât că, întrucât emiterea ordinului de stabilire a indemnizaţiilor judecătorilor din cadrul instanţelor din circumscripţiile curţilor de apel se poate realiza doar în cazul în care se constată de instanţa competentă nelegalitatea stabilirii indemnizaţiei, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Anexa V din Legea-cadru nr. 153/2017, conform cărora împotriva hotărârilor se poate face plângere la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti.

Astfel, instanţa competentă era Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, demersul judiciar îmbrăcând forma unei acţiuni în contencios administrativ.

A mai susţinut recurentul, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, că instanţa în mod greşit a respins-o. Drepturile salariale ale reclamanţilor se stabilesc prin ordine emise de Ministrul Justiţiei, care se contestă potrivi procedurii speciale prevăzute la art. 7 al Anexei VI din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, respectiv art. 7 alin. (1) din Legea-cadru nr. 157/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi în termenul expres menţionat în cuprinsul acestora, de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite. În cazul în care reclamanţii erau nemulţumiţi de stabilirea drepturilor salariale, puteau contesta actele respective în termenele prevăzute de lege.

Or, reclamanţii nu au înţeles să conteste ordinele de salarizare la data la care au constatat diferenţele salariale, astfel încât solicitarea de acordare retroactivă a anumitor drepturi salariale este inadmisibilă.

A continuat recurentul-reclamant că, contrar celor reţinute de prima instanţă, nu au fost administrate probe din care să rezulte că există vreo indemnizaţie a unui judecător în funcţie de coeficienţii de multiplicare stabiliţi de O.U.G. nr. 27/2006 pentru procurorii DNA şi DIICOT, la care să se poată raporta în mod concret.

De asemenea, instanţa a denaturat natura drepturilor acordate prin hotărârile judecătoreşti la care face referire, întrucât acestea reprezintă majorări salariale, nu au determinat schimbarea indemnizaţiilor de încadrare, ci au reprezentat diferenţe salariale.

Diferenţele salariale dintre drepturile salariale ale procurorilor DNA şi DIICOT şi cele încasate efectiv nu au fost incluse în indemnizaţia de încadrare niciodată, prin cererea de chemare în judecată nefiind solicitată stabilirea indemnizaţiilor brute de încadrare în funcţie de coeficienţii DNA şi DIICOT, ci au fost solicitate despăgubiri echivalente cu diferenţele dintre drepturile salariale încasate şi drepturile salariale calculate în funcţie de coeficienţii de multiplicare corespunzători procurorilor DNA şi DIICOT.

Prin hotărâri judecătoreşti s-a clarificat cu putere de lucru judecat raportul dintre drepturile băneşti recunoscute şi indemnizaţiile stabilite prin O.U.G. nr. 27/2006, astfel că despăgubirile acordate nu au modificat modul de stabilire a indemnizaţiilor de încadrare ale reclamanţilor, referirea la acest act normativ fiind reţinută doar în vederea stabilirii cuantumului despăgubirilor acordate.

Deşi sentinţa nr. 78/2017 pe care intimaţii au invocat-o în acţiune face referire la majorările succesive şi cumulative ale indemnizaţiei de încadrare brută lunară stabilite prin sentinţa civilă nr. 1470/06.11.2007 şi sentinţa civilă nr. 1522/16.11.2007, prin decizia civilă nr. 273/28.06.2017, Curtea de Apel Târgu Mureş a clarificat care sunt majorările indemnizaţiei de încadrare, reţinând cu putere de lucru judecat în soluţionarea apelului împotriva sentinţei nr. 78/2017, că majorările indemnizaţiei de încadrare sunt strict cele acordate prin sentinţa civilă nr. 1470/06.11.2007 pronunţată de Tribunalul Mureş în Dosarul nr. x/2007, respectiv majorările de 5%, 2% şi 11% prevăzute de O.G. nr. 10/2007.

Despăgubirile echivalente cu diferenţele dintre drepturile salariale încasate drepturile salariale calculate în funcţie de coeficienţii de multiplicare corespunzători procurorilor DNA şi DIICOT, acordate prin hotărâri judecătoreşti, nu au schimbat indemnizaţia de încadrare a celor care au beneficiat de acestea şi prin urmare, nu se poate face raportarea la un nivel maxim aşa cum a reţinut instanţa de fond.

Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016 se referă la drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti care produceau efecte juridice la data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015 sau ulterior acestui moment, iar nu la hotărâri care se refereau la o perioadă anterioară intrării în vigoare a legilor unice de salarizare.

Nu există un nivel maxim al salarizării judecătorilor stabilit în funcţie de hotărârile judecătoreşti prin care s-au acordat despăgubiri sau diferenţe salariale calculate în funcţie de coeficienţii de multiplicare prevăzuţi pentru procurorii DNA şi DIICOT prin O.U.G. nr. 27/2006.

Totodată, Anexa la O.U.G. nr. 27/2006 a fost abrogată prin Legea-cadru nr. 330/2009, personalul bugetar fiind reîncadrat începând cu 01.01.2010 în temeiul Legii-cadru nr. 330/2009, respectiv începând cu 01.01.2011 în temeiul Legii-cadru nr. 284/2010 şi Legii nr. 285/2010.

Astfel, prin art. 44 pct. 11 din Legea nr. 153/2017, a fost abrogat art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, iar prin art. 44 pct. 20 din Legea nr. 153/2017 au fost abrogate prevederile O.U.G. nr. 57/2015, cu modificările din O.U.G. nr. 20/2016, aşa încât la acest moment nu se poate vorbi despre nivel maxim al salariului, iar textele analizate de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 794/2016 sunt abrogate, implicit, de unde rezultă că nici acestea, nici decizia Curţii care a analizat contestituţionalitatea lor nu mai poate constitui temei pentru admiterea acţiunii.

Soluţia instanţei de fond de admitere a cererii instituie un alt sistem de salarizare faţă de cel stabilit de legiuitor, ceea ce nu poate fi permis, deoarece obligarea la emiterea ordinelor de salarizare şi stabilirea indemnizaţiilor de încadrare prin luare în considerare a coeficienţilor de multiplicare corespunzători pentru funcţiile procurorilor DNA şi DIICOT determină o răsturnare a sistemului de salarizare instituit prin legile de salarizare ulterioare O.U.G. nr. 27/2006. Aşadar, instanţa de fond a depăşit limitele puterii judecătoreşti şi şi-a arogat atribuţii de legiferare.

A făcut recurentul trimitere la Decizia Curţii Constituţionale nr. 561/14.04.2009 arătând că excepţia de neconstituţionalitate privea dispoziţii ce stabileau coeficienţi de multiplicare diferiţi în cazul procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în raport cu judecătorii din cadrul ÎCCJ.

Referitor la Decizia nr. 36/2015 şi Decizia nr. 23/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în dezlegarea chestiunii de drept cu care a fost învestită, a apreciat recrentul că nu va funcţiona regula menţinerii în anul 2015 a aceluiaşi nivel de salarizare din 2014

Deciziile menţionate nu îşi găsesc incidenţa în cauză, întrucât situaţiile nu sunt asemănătoare, neputând fi aplicate prin analogie, neputând fi vorba de un nivel maxim de salarizare stabilit în funcţie de coeficienţii DNA şi DIICOT, iar, pe de altă parte, hotărârile prin care s-au recunoscut majorările de 5%, 2% şi 11% au aplicabilitate generală în comparaţie cu hotărârile prin care s-au recunoscut anumite drepturi în baza unor situaţii de fapt particulare. Acordare coeficienţilor corespunzători DNA şi DIICOT nu constituie drepturi reglementate de norme cu aplicabilitate generală, aşa cum era situaţia majorărilor prevăzute de O.G. nr. x.

Orice drepturi aprecia instanţa că li se cuvin intimaţilor-reclamanţi nu puteau fi acordate decât până la momentul atingerii plafonului maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017. Instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că stabilirea sistemului de salarizare, respectiv acordarea unor drepturi salariale unei categorii sau alteia de personal bugetar, este atributul exclusiv al legiuitorului, singurul în măsură să aprecieze criteriile pe baza cărora fundamentează un anumit sistem salarial.

A mai susţinut recurentul-pârât că în mod greşit prima instanţă a procedat la stabilirea sancţiunii unei penalităţi de 0,1% pe zi, în cazul nerespectării termenului de emiterea ordinelor de salarizare, în raport cu dispoziţiile art. 18 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, penalităţile având caracterul unei sancţiuni, la aplicarea acestora trebuind să se aibă în vedere circumstanţele cauzei şi ansamblul atribuţiilor autorităţii. Deoarece alin. (5) al art. 18 nu conţine o normă imperativă, nu se impunea acordarea penalităţilor de întârziere.

3. Decizia instanţei de recurs

Înalta Curte, analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de criticile invocate, circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 din C. proc. civ. constată că recursul este fondat în parte, în ceea ce priveşte critica referitoare la obligarea pârâtului la plata penalităţilor de întârziere, restul criticilor neputând fi reţinute.

3.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. nu este fondat, avându-se în vedere că obiectul acţiunii nu vizează anulare ordine de salarizare emise de pârât, pentru a fi incidente dispoziţiile art. 7 Cap. VIII din Anexa VI la Legea-cadru nr. x şi art. 7 din Anexa V la Legea-cadrul nr. x, ci vizează obligarea pârâtului la emiterea unor noi ordine de salarizare.

Astfel, în raport cu domiciliul reclamanţilor şi cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect instanţa de fond a respins excepţia necompetenţei materiale.

3.2. Nici criticile recurentului pârât, vizând excepţia inadmisibilităţii nu sunt întemeiate. Recurentul apreciază că drepturile salariale ale reclamanţilor stabilite prin ordine de salarizare individuale se contestă potrivit procedurii prevăzute de art. 7 al Anexai VI din Legea nr. 284/2010 respectiv art. 7 alin. (1) din Legea nr. 157/2017 şi că reclamanţii nu au contestat ordinele de salarizare.

Or, după cum s-a reţinut mai sus, obiectul acţiunii nu este întemeiat pe dispoziţiile legale invocate de recurent, reclamanţii neformulând contestaţie împotriva unor ordine de salarizare.

3.3. Referitor la argumentele vizând fondul acţiunii, Înalta Curte constată că, în esenţă, recurentul a invocat faptul că, prin admiterea acţiunii, instanţa instituie un sistem de salarizare paralel cu cel stabilit de legiuitor, ceea ce nu poate fi permis, deoarece în mod evident, solicitarea reclamantului de a i se acorda, prin hotărâre judecătorească indemnizaţiile de încadrare brute lunare corespunzătoare indemnizaţiilor procurorilor DNA şi DIICOT determină o răsturnare a sistemului de salarizare instituit prin legile de salarizare ulterioare O.U.G. nr. 27/2006.

Înalta Curte constată că alegaţiile recurentului, expuse la pct. 2 al prezentei decizii, ignoră motivaţia esenţială ce a stat la baza admiterii acţiunii de către prima instanţă, care nu a analizat fondul dreptului dedus judecăţii, ci a avut în vedere efectul pozitiv al puterii de lucru judecat al hotărârii judecătoreşti definitive (Sentinţa civilă nr. 868/22.05.2019 a Tribunalului Dâmboviţa din Dosarul nr. x/2018, definitivă prin Decizia nr. 2950/21.11.2019 a Curţii de Apel Ploieşti) prin care Ministerul Justiţiei a fost obligat la recalcularea indemnizaţiei de încadrare a reclamanţilor începând cu 26.10.2015 şi în continuare, prin valorificarea coeficientului de multiplicare de 19,00 stabilit in Anexa la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2006, lit. A) pct. 13 şi asigure finanţarea plăţii diferenţelor salariale dintre sumele încasate cu titlu de drepturi salariale şi cele calculate potrivit coeficientului de multiplicare 19.

Or, această sentinţă a intrat în puterea lucrului judecat, rămânând definitivă ca urmare a respingerii apelurilor prin Decizia nr. 2950/21.11.2019 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti în dosarul nr. x/2018.

Exclusiv în raport de aceste considerente, prima instanţă a constatat că apărările formulate de pârâtul Ministerul Justiţiei în prezenta cauză au făcut obiectul analizei în cuprinsul hotărârilor menţionate, devenind aplicabile prevederile art. 430 si ale art. 431 alin. (2) din C. proc. civ.

Astfel, în raport de aceste dispoziţii legale, prima instanţă a recunoscut autoritatea de lucru judecat a motivelor cu valoare decizională, adică a acelor motive care conţin soluţii asupra unor puncte litigioase ale procesului de aşa manieră încât doar felul în care au fost aduse în faţa judecăţii (pe cale de apărare ori ca aspecte prealabile cercetării fondului), face ca astfel de soluţii să nu se regăsească in dispozitiv. Aşadar, trebuie recunoscut ca intră în autoritate de lucru judecat, alături de dispozitivul care tranşează litigiul, şi motivele care susţin soluţia, precum şi motivele care conţin ele însele soluţii pe aspectele litigioase invocate de părţi şi supuse dezbaterii acestora.

Ca urmare a acestui argument, prima instanţă a reţinut ca fiind nejustificat refuzul de emitere a ordinului de salarizare pentru reclamant, refuz cuprins în adresa nr. x/2019 emisă de Ministerul Justiţiei, motivele invocate în cuprinsul acesteia şi reiterate prin întâmpinarea formulată în prezenta cauză, trebuind să fie înlăturate ca efect al autorităţii de lucru judecat al hotărârilor menţionate atât în ceea ce priveşte dispozitivul, cât şi în ceea ce priveşte considerentele care conţin ele însele soluţii pe aspectele litigioase invocate de pârât.

Or, prin recursul de faţă, recurentul-pârât reiterează argumente pe fond, argumente în mod legal înlăturate de prima instanţă ca efect al prevederilor art. 430 şi 431 din C. proc. civ. şi care nu pot fi analizate, cât timp au fost înlăturate prin hotărârea judecătorească definitivă.

De altfel, recurentul nu combate în niciun fel cele avute în vedere de prima instanţă.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod corect şi cu justa aplicare a legii a constatat prima instanţă, raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, caracterul nejustificat al refuzului pârâtului Ministerul Justiţiei de a emite reclamantului un nou ordin de salarizare.

3.4. Înalta Curte apreciază, însă, întemeiate criticile recurentului-pârât vizând obligarea sa la plata penalităţilor, în mod eronat prima instanţă obligându-l la emiterea ordinelor sub sancţiunea de penalităţi de 0,1% pentru fiecare zi de întârziere în raport cu termenul de 30 de zile.

Potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care instanţa obligă autoritatea administrativă să emită un act administrativ se poate stabili şi plata unei penalităţi.

Acestea au caracterul unei sancţiuni, la aplicarea acestora trebuind să se aibă în vedere circumstanţele cauzei şi ansamblul atribuţiilor autorităţii.

De asemenea, art. 24 din Legea nr. 554/2004 prevede procedura specială de sancţionare a autorităţilor în cazul în care nu execută hotărârile definitive şi irevocabile, procedură care, însă, este subsecventă actualei etape judiciare, astfel că obligarea pârâtului la plata penalităţilor de 0,1% pentru fiecare zi de întârziere este neîntemeiată.

Atât timp cât textul de lege prevede un termen în interiorul căruia autoritatea este obligată să execute hotărârea instanţei, este nejustificată obligarea acesteia la plata de penalităţi.

3.5. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa în parte hotărârea recurată, va respinge capătul de cerere vizând obligarea pârâtului la plata penalităţilor şi va menţine restul dispoziţiilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 130 din 22 iunie 2021 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată.

Respinge capătul de cerere vizând obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la plata penalităţilor de întârziere.

Menţine restul dispoziţiilor instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 octombrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.