Conflict-of-interest finding upheld for councillor who voted to create post he later filled

Şedinţa publică din data de 27 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin cererea înregistrată, iniţial, la data de 01.07.2020, pe rolul Tribunalul Călăraşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, ulterior, la data de 13.11.2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca urmare a declinării competenţei materiale de soluţionare a cauzei în favoarea acestei din urmă instanţe, prin sentinţa civilă nr. 415 din 23 septembrie 2020 a Tribunalului, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/12.06.2020 întocmit de pârâtă.

Prin sentinţa civilă nr. 345 din 18 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, reclamantul A. a formulat recurs reclamantul B., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate cu trimiterea cauzei spre rejudecare sau, în subsidiar, în rejudecare, admiterea acţiunii introductive de instanţă, astfel cum a fost formulată, cu consecinţa anulării Raportului de evaluare nr. x/12.06.2020, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant a arătat că, în fapt, prin raportul întocmit de pârâtă s-a reţinut că ar fi încălcat dispoziţiile legale privind conflictul de interese prin aceea că, în calitate de consilier local, ar fi participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al UAT Independenţa nr. 31/13.06.2017 privind modificarea organigramei şi a statutului de funcţii al personalului din aparatul Primarului UAT Independenţa, hotărâre prin care s-a aprobat constituirea unui post de consilier personal al Primarului. S-a mai reţinut faptul că postul a fost ocupat de el, începând cu 17.07.2017, împrejurare ce a fost calificată a fi o încălcare a dispoziţiilor art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2003 (în vigoare la 05.07.2019) şi art. 46 din Legea nr. 215/2001.

Agenţia Naţională de Integritate a ignorat împrejurarea că nu a influenţat cu nimic deliberarea şi adoptarea HCL nr. 31/2017, din moment ce hotărârea a fost adoptată cu un număr de 8 voturi pentru dintr-un număr de 13 consilieri componenţi ai Consiliului Local al UAT Independenţa. De altfel, în procesul-verbal de şedinţă nu este precizat nominal modul de exprimare a votului, situaţie în care nu avea cum să influenţeze adoptarea hotărârii, iar participarea sa la vot se explică prin faptul că, la acel moment, nu avea niciun interes patrimonial menit a determina un conflict de interese, exercitându-şi actul decizional ca orice consilier local prezent. De asemenea, a respectat prevederile legale, demisionând din funcţia de consilier local la o dată anterioară angajării sale pe postul respectiv.

În faţa primei instanţe, a solicitat administrarea probelor cu înscrisuri, inclusiv cu declaraţiile notariale ale numiţilor C. şi D., din care rezultă că a avut acces la postul de consilier personal al primarului abia după ce eşuaseră discuţiile pentru angajarea pe acelaşi post a unei alte persoane. Astfel, la data adoptării HCL Independenţa nr. 31/13.06.2017 nu se punea problema să anticipeze că ar urma să fie angajat pe postul de consilier local al primarului.

Instanţa de fond a considerat că dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prin raportare la art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 ar deveni inaplicabile dacă ar exista cerinţa ca avantajul patrimonial să existe la data la care ar fi participat la deliberarea şi adoptarea HCL Independenţa şi că ar fi avut alternativa de a nu solicita angajarea pe postul respectiv.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a precizat recurentul că are în vedere împrejurarea că instanţa a înlăturat ca neconcludente declaraţiile notariale, întrucât nu ar rezulta informaţii cu privire la perioada de timp în care au avut loc discuţiile cu privire la ocuparea funcţiei de consilier personal al primarului de către o altă persoană.

Prin administrarea celor două declaraţii notariale a dorit a întemeia teza că persoana dorită de primar în postul de consilier a fost o altă persoană şi că, numai după ce persoana respectivă a refuzat postul, el a fost angajat pe acest post. A dorită să demonstreze că nu putea anticipa la data hotărârii consiliului local că ar fi putut accede la postul de consilier personal al primarului.

Astfel, înţelege să critice omisiunea instanţei de fond de a lămuri situaţia factuală esenţială, atâta vreme cât a considerat că ar fi fost util a se lămuri împrejurarea constând în perioada de timp în care au avut loc discuţiile cu privire la ocuparea funcţiei de consilier personal.

Or, instanţa era obligată, potrivit art. 22 alin. (2) C. proc. civ., să pună în discuţie necesitatea completării mijlocului de probă, lucru pe care l-a menţionat pentru prima dată abia în considerentele hotărârii recurate. Dacă instanţa ar fi pus în discuţie necesitatea probării perioadei de timp în care au avut loc discuţiile cu privire la ocuparea funcţiei de consilier personal ar fi propus şi alte mijloace de probă.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut recurentul că instanţa a aplicat greşit dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, text la care face trimitere dispoziţiile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa a interpretat textul legal în sensul că interesul patrimonial specific conflictului de interese nu ar trebui legat de momentul în care persoana evaluată ar fi participat la deliberarea şi adoptarea hotărârii consiliului local care a permis realizarea avantajului patrimonial, presupunând că exista conflictul de interese la data deliberării şi votării HCL Independenţa nr. 31/2017, chiar dacă avantajul patrimonial s-a relevat a fi abia 29 de zile după data hotărârii.o

Însă, instanţa a aplicat eronat art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, întrucât singurul sens de interpretare ce rezultă din analiza gramaticală a termenilor utilizaţi este acel cum că "interesul patrimonial" trebuie să fie concomitent cu actul exercitat în funcţie şi relativ la care să analizeze conflictul de interese. Legiuitorul a folosit expresia "are un interes patrimonial", şi nu expresii de genul "ar putea avea în viitor un interes patrimonial", "i-ar permite să bănuiască că va avea un interes patrimonial în viitor". Numai expresii de acest gen permit sensul de interpretare cum că conflictul de interese se poate determina, retroactiv, în funcţie de comportamentul univoc ulterior actului de participare la deliberare şi adoptare a HCL.

Cum legiuitorul a folosit expresia "are un interes patrimonial", rezultă că pârâta ANI ar fi putut concluziona că există un conflict de interese numai dacă ar fi demonstrat că el antamase postul de consilier personal al primarului chiar de la data adoptării HCL nr. 31/2017, însă nici pârâta şi nici prima instanţă nu au făcut dovada acestei împrejurări.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

4.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine că nu înţelege să critice interpretarea dată de instanţa de fond unui mijloc de probă, operaţiune care nu se poate face în faţa instanţei de recurs, ci critică omisiunea instanţei de a lămuri situaţia factuală esenţială, referitoare la lămurirea împrejurării referitoare la perioada de timp în care au avut loc discuţiile cu privire la ocuparea funcţiei de consilier personal al primarului, invocând nerespectarea dispoziţiilor art. 22 alin. (2) C. proc. civ., care consacră rolul activ al instanţei.

Însă, Înalta Curte reţine că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.

De asemenea, în ceea ce priveşte conformitatea acestui motiv de recurs cu rigorile impuse de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., Înalta Curte mai reţine faptul că recursul reprezintă o cale de atac extraordinară, de reformare, ce nu are un caracter devolutiv. Aşa cum se precizează explicit la art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Având în vedere acest deziderat, legiuitorul a prevăzut că reprezintă motive de nelegalitate, ce pot fi antamate în calea de atac a recursului, numai cele ce pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.

Deşi recurentul afirmă că interpretarea dată unui mijloc de probă nu poate fi pusă în discuţie, argumentele din recurs subsumate, în opinia sa, motivului de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 C. proc. civ., tocmai acest lucru urmăresc şi combat, interpretarea şi aprecierea probelor şi, respectiv, lămurirea situaţiei de fapt şi propunerea altor mijloace de probă.

Or, aspectul referitor la administrarea probelor de către prima instanţă şi la necesitatea administrării anumitor probe nu poate forma obiect al recursului, care, după cum s-a reţinut mai sus, poate viza numai motive de nelegalitate a hotărârii.

4.2. Deşi cea mai mare parte a criticilor recurentului-reclamant vizează aprecierea împrejurărilor de fapt relevante în cauză, totuşi recurentul, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a invocat şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2011 şi ale art. 77 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, susţinând, aşa cum s-a arătat mai sus, că prevederile avute în vedere de instanţa fondului în scopul reţinerii conflictului de interese presupun demonstrarea faptului că interesul patrimonial ar fi trebuit să fie concomitent cu actul exercitat în funcţie.

Înalta Curte apreciază că alegaţiile recurentului-reclamant sunt lipsite de suport, întrucât dispoziţiile legale în temeiul cărora a fost reţinută, în cauză, existenţa conflictului de interese nu presupun dovada concretă a favorizării funcţionarului aflat în conflict de interese. Legiuitorul, reglementând conflictul de interese, sancţionează încălcarea regimului juridic al acestuia independent de cele susţinute de recurent, cu atât mai mult cu cât este sancţionat doar un eventual beneficiu pentru sine sau altă persoană, nefiind necesar ca acel beneficiu să fie obţinut efectiv.

Conform art. 77 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada de referinţă, "Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute la art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.".

Potrivit dispoziţiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001, nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

În acelaşi sens statuează art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (în vigoare în perioada de referinţă), dispoziţii potrivit cărora consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea si adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

Iar, prin noţiunea de interes personal, legiuitorul a prevăzut, la art. 75 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, că aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, daca au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine.

Deci, legiuitorul nu condiţionează reţinerea conflictului de interese de dovada faptului că implicarea alesului local s-a concretizat într-un avantaj la momentul deliberării şi adoptării hotărârii, fiind suficient să se constate că persoana evaluată avea posibilitatea de a anticipa că actul la adoptarea căruia participă este susceptibil să producă un folos lui sau soţului, rudelor până la gradul doi sau afinilor.

Astfel, în mod greşit susţine recurentul-reclamant că, pentru a fi incidente normele referitoare la conflictul de interese, trebuia ca interesul să fie concomitent cu actul exercitat în calitate de consilier local, concluzia contrară rezultând întocmai din cuprinsul dispoziţiilor legale, care, particularizat cauzei, presupuneau anticiparea de către recurent a faptului că adoptarea hotărârii de modificare a organigramei şi a statutului de funcţii din aparatul Primarului UAT Independenţa îi poate produce un folos, prin angajarea sa pe postul respectiv, ceea ce, de altfel, s-a şi întâmplat.

Determinant pentru atragerea sancţiunii conflictului de interese este simplul fapt al posibilităţii anticipării unui potenţial beneficiu, al prefigurării acestuia, nepunându-se în discuţie existenţa propriu-zisă, materializată, a beneficiului ori a unui folos, raţiunea instituirii conflictului de interese care intră sub incidenţa Legii nr. 161/2003 fiind aceea de a asigura eliminarea subiectivismului şi interesului particular ori de grup în cadrul forurilor decizionale ale autorităţilor publice.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că nu se poate reţine, la nivel rezonabil, că recurentul-reclamant nu avea un interes în adoptarea hotărârii respective şi nu putea anticipa beneficiul, de vreme ce, la un interval relativ mic de timp, a şi aplicat pentru postul nou înfiinţat şi a fost angajat.

4.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale, motiv pentru care, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 345 din 18 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 octombrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.