Challenging abrogated environmental regulations: Recurs admitted, lower judgment quashed, and case remanded for merits review due to continuing legal effects.

Şedinţa publică din data de 25 octombrie 2022

Deliberând asupra prezentei cauze, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

I.1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 10.07.2020, sub numărul sub nr. x/2020, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României, anularea în parte a următoarelor acte administrative cu caracter normativ, respectiv a prevederilor art. 33 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 al Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor (în vigoare pentru perioada 01.01.2010 - 21.03.2011), art. 27 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 al Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor (în vigoare pentru perioada 22.03.2011 -20.02.2014), astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 1032/2011 al Ministerului Mediului şi Pădurilor, art. 28 din Anexa Ia Ordinul nr. 578/2006 al Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor (în vigoare pentru perioada 21.02.2014 -31.12.2014), astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 192/2014 al Ministerului Mediului si Schimbărilor Climaterice, art. 17 alin. (4) din H.G. nr. 621/2005 (în vigoare pentru perioada 01.01.2010-31.12.2014).

I.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 144 din 26 octombrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepţia netimbrării cererii de chemare în judecată şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României.

A admis excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile faţă de cererea de anulare a art. 17 alin. (4) din H.G. nr. 621/2005 şi a respins cererea de anulare a art. 17 alin. (4) din H.G. nr. 621/2005, ca inadmisibilă, ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile.

A respins ca lipsită de obiect cererea de anulare a art. 33 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 a Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor (în vigoare pentru perioada 01.01.2020- 21.03.2011), a art. 27 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 al Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor (în vigoare pentru perioada 22.03.2011- 20.02.2014), astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 1032/2011 al Ministerului Mediului şi Pădurilor şi a art. 28 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 al MMGA (în vigoare pentru perioada 21.02.2014-31.12.2014),astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 192/2014 al Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile faţă de Hotărârea de Guvern este întemeiată. Astfel procedura este obligatorie conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii acesteia. Instanţa constată că prin răspunsul la întâmpinare, reclamantul a arătat că fiind atacat un act administrativ normativ nu este necesară parcurgerea procedurii prealabile. Instanţa observă însă că în privinţa actelor administrative normative nu există nicio derogare cuprinsă în Legea nr. 554/2004, cu privire la obligativitatea procedurii prealabile, ci doar cu privire la termenul în care se impune să fie realizată (art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004).

Cu privire la articolele din art. 33 Ordinul nr. 578/2006 a Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor (în vigoare pentru perioada 01.01.2020- 21.03.2011), a art. 27 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 al Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor (în vigoare pentru perioada 22.03.2011- 20.02.2014) astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 1032/2011 al Ministerului Mediului şi Pădurilor şi a art. 28 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 al MMGA (în vigoare pentru perioada 21.02.2014-31.12.2014) astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 192/2014 al Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, instanţa a constatat că toate aceste acte erau ieşite din vigoare la momentul introducerii cererii de chemare în judecată.

Or, conform art. 23 teza 1 din Legea nr. 554/2004 hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

În consecinţă, în speţă este întemeiată excepţia lipsei de obiect întrucât admiterea acţiunii oricum nu ar produce efecte pentru trecut, iar pentru viitor ordinele atacate sunt deja ieşite din vigoare.

Pentru aceste motive, curtea a respins acţiunea formulată în considerarea neîndeplinirii procedurii prealabile faţă de H.G. nr. 621/2005 şi în considerarea lipsei de obiect faţă de ordinele atacate.

I.3. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat în drept pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

A arătat recurenta reclamantă, în esenţă, că dispoziţiile legale încălcate sau greşit aplicate sunt cele ale art. alin. (4), art. 7 alin. (5) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, din care, în opinia sa reiese că în speţă nu era obligatorie procedura prealabilă.

De asemenea, a criticat soluţia de admitere a excepţiei lipsei de obiect ca fiind datăcu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimaţii-pârâţi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat exclusiv în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu preliminar, se reţine că, potrivit art. 22 alin. (5) din C. proc. civ., "judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut", această pronunţare implicând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, obligaţia de a analiza fiecare capăt de cerere, precum şi apărările formulate de părţi, pe baza probelor administrate, în vederea stabilirii corecte a situaţiei de fapt şi cu aplicarea corespunzătoare a normelor şi principiilor de drept incidente.

De asemenea, în conformitate cu art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea trebuie să cuprindă expunerea situaţiei de fapt reţinute de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Cu privire la prima critică formulată de recurenta reclamantă, Înalta Curte o apreciază nefondată, constatând că judecătorul fondului a reţinut în mod legal că societatea nu a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, această dovadă nefiind făcută, de altfel, nici în faţa instanţei de recurs.

Recurenta reclamantă invocă dispoziţii legale neincidente în cauză: art. 4 alin. (4) şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care privesc obiectul excepţiei de nelegalitate şi acţiunile îndreptate împotriva unor acte administrative "care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice", ceea ce nu este cazul H.G. nr. 621/2005.

De asemenea, invocă art. 11 alin. (4) din lege, care dispune că actele administrative cu caracter normativ care se consideră nelegale pot fi atacate oricând, omiţând faptul că instanţa nu a respins cererea pentru tardivitate sau prescripţie, conform art. 11, ci pentru neîndeplinirea procedurii prealabile necesare şi în ipoteza art. 11 alin. (4).

Prin urmare, Înalta Curte nu va primi această critică.

În schimb, critica referitoare la soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de anulare a prevederilor din anexele Ordinului nr. 578/2006, pe motiv că acestea erau abrogate la data introducerii acţiunii, apare ca fiind fondată.

Astfel, judecătorul cauzei a respins cererea ca inadmisibilă de plano, cu motivarea mai sus menţionată, fără a justifica în niciun fel de ce nu înţelege să dea relevanţă jurisprudenţei instanţei supreme în privinţa contestării unor dispoziţii legale abrogate, dar care au produs sau/şi continuă să producă efectele vătămătoare, jurisprudenţă care este în acord şi cu cele statuate de Curtea Constituţională.

Astfel, cu privire la semnificaţia sintagmei "în vigoare", cuprinsă în art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională a realizat un reviriment jurisprudenţial (Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011), statuând că aceasta "este constituţională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare". Doar în măsura în care respectivele dispoziţii nu au produs/produc efecte juridice, în sensul reţinut de Curte, excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă.

Mutatis mutandis, instanţa supremă a stabilit că acţiunea în contencios administrativ îndreptată împotriva unui act administrativ cu caracter normativ abrogat nu este inadmisibilă de plano, relevantă fiind împrejurarea dacă acesta a produs efecte juridice apte să vatăme dreptul sau interesul legitim al reclamantului.

Nu rezultă, de altfel, nici analiza pe care judecătorul ar fi trebuit să o facă din perspectiva dispoziţiilor art. 8 al Legii nr. 554/2004, din economia cărora reiese cu evidenţă că relevantă pentru existenţa unui obiect valid al acţiunii în contencios administrativ este afirmarea vătămării suferite prin actul administrativ atacat.

Faţă de aceste împrejurări, având în vedere dispoziţiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum şi prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului cererii de anulare a art. 33 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 a Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor, a art. 27 din Anexa la Ordin, astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 1032/2011 al Ministerului Mediului şi Pădurilor, şi a art. 28 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006, astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 192/2014 al Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, soluţionând în mod greşit pricina pe cale de excepţie - apreciază recursul ca fiind fondat în limitele arătate, urmând să caseze sentinţa şi să trimită cauza spre rejudecare în fond aceleiaşi instanţe.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 alin. (3) coroborate cu prevederile art. 496 şi art. 497 raportate la art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi va trimite cauza aceleiaşi instanţe spre rejudecarea în fond a cererii de anularea prevederilor ordinului contestat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 144 din 26 octombrie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată.

Trimite cauza la aceeaşi instanţă pentru rejudecarea cererii de anulare a art. 33 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 a Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor(în vigoare pentru perioada 01.01.2020- 21.03.2011), a art. 27 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 al Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor (în vigoare pentru perioada 22.03.2011- 20.02.2014) astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 1032/2011 al Ministerului Mediului şi Pădurilor, şi a art. 28 din Anexa la Ordinul nr. 578/2006 al MMGA (în vigoare pentru perioada 21.02.2014-31.12.2014) astfel cum a fost aceasta modificată prin Ordinul nr. 192/2014 al Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice.

Menţine în rest sentinţa atacată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 octombrie 2022.