Pay rise restriction in anti-corruption ministerial order partially annulled for unlawful added conditions

Şedinţa publică din data de 25 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea dispoziţiilor pct. 21.3 şi 24.4 din Ordinul MAI S/7/2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la sesizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din MAI, prevederi referitoare la punerea în aplicare a art. 14 alin. (3) şi art. 19 din Anexa nr. VI la Legea 153/2017.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 177 din 19 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în întregime a hotărârii şi rejudecând cauza admiterea acţiunii, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Instanţa a procedat la o dezlegare marginală a problemei de drept deduse judecăţii, fără a avea în vedere toate dispoziţiile legale incidente în materie la care recurentul a făcut referire în cuprinsul cererii de chemare în judecată, argumente care privesc nelegalitatea ordinului atacat.

Instanţa, în cuprinsul hotărârii, a constatat că Ordinul MAI nr. S/7/2018 a fost emis pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din cadrul MAI, a redat dispoziţiile art. 14 din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017 şi după aceea a tras concluzia ca ordinul a fost emis în mod legal, astfel încât cererea este neîntemeiată. Recurentul a considerat că instanţa a ajuns la o soluţie greşită tocmai pentru faptul că nu a analizat dispoziţiile legale incidente în cauză într-o manieră minuţioasă şi, prin urmare, a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Raportat la modul de formulare a textului art. 14 alin. (3) din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017, recurentul a considerat că intervenţia ordonatorului principal de credite prin aprobarea unor norme metodologice în condiţiile alin. (4) apare ca fiind lipsit de utilitate şi este nelegală, cât timp alin. (3) conţine toate elementele necesare acordării acestui spor, nelăsând loc de interpretare.

Analizând în detaliu textul, ţinând cont de reperele de la alin. (4), reiese că "unităţile" reprezintă autorităţile/instituţile aflate în subordinea MAI, cu privire la "categoriile de personal" sunt indicate poliţiştii/militarii/funcţionarii publici cu statut special (...) şi personalul civil, iar ca şi criterii menţiunea că "desfăşoară activităţi privind prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu" (al MAI), iar cuantumul compensaţiei este fix, respectiv 12,5 %.

Textul legal în cauză a fost modificat la data de 30.03.2018, iar în perioada 01.07.2017 -30.03.2018, textul prevedea acordarea unei compensaţii de 30 % din salariul de funcţie, în aceleaşi condiţii. Raportat la modul de formulare a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 acesta este foarte clar, în sensul în care poliţiştii care desfăşoară activităţi privind prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu beneficiază de majorare. Prevederile legale se referă la toţi poliţiştii, iar nu doar la cei care lucrează în cadrul anumitor structuri, aşa cum s-a dispus în acest sens prin normele metodologice. Totodată, norma legală nu precizează că beneficiază de majorare doar poliţiştii care desfăşoară exclusiv activităţi privind prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu, condiţia pentru a beneficia de acest spor fiind aceea ca poliţistul să desfăşoare astfel de activităţi. Voinţa legiuitorului a fost aceea de a beneficia de această majorare toţi poliţiştii care desfăşoară activităţi privind prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu.

Instanţa a interpretat în mod greşit dispoziţiile legale, raportat la prevederile celorlalte alineate ale art. 14, în cazul cărora este expres reglementată necesitatea adoptării normelor metodologice, de către ordonatorul principal de credite.

Prevederile de la pct. 21.3 şi 24.4 din Ordinul MAI S/7/2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din MAI, prevederi referitoare la punerea în aplicare a art. 14 alin. (3) şi art. 19 din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017, sunt nelegale pentru că prin aceste dispoziţii se adaugă la lege, Legea nr. 153/2017 fiind în acest fel modificată într-un fel nepermis, fiind încălcate prevederile Legii 24/2000.

Pct. 21.3 din Ordinul atacat practic modifică art. 14 alin. (3) din Anexa nr. VI la Legea nr. 157/2017, adăugând la lege prin faptul că restrânge în mod nelegal categoriile de persoane care pot beneficia de această majorare şi aplică în mod nepermis articole de lege unor alte situaţii juridice decât cele la care face trimitere textul de lege.

Aplicând ierarhia actelor normative, legea este un act normativ superior ordinului de ministru, iar conform art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelaşi nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar şi prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferenţe.

Art. 78 din Legea nr. 24/2000 prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului.

Prin urmare, prevederile normelor metodologice, care sunt anexă la Ordinul Ministrului nu pot completa sau adăuga la o lege. Normele metodologice sunt acte care trebuie să se limiteze la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise. Nu se pot încălca astfel ierarhia şi forţa juridică a actelor normative, în sens contrar fiind vorba de o nelegalitat; în consecinţă, ordinul ministerului care se dă în interpretarea legii nu poate adăuga şi nu poate modifica aceasta.

Scopul normelor metodologice este acela de a reglementa regulile procedurale de acordare a drepturilor prevăzute de actele normative supraordonate, iar nu de a institui condiţii suplimentare, nejustificate, pentru acordarea acestor drepturi, în caz contrar fiind încălcate atât dispoziţiile privind normele de tehnică legislativă, cât şi principiul legalităţii instituit de art. 1 alin. (5) din Constituţia României.

În mod greşit a interpretat prima instanţă dispoziţiile legale în cauză, prin faptul că a omis să analizeze temeiurile de drept ale cererii expuse mai sus, şi pentru că prevederile art. 14 alin. (3) din anexa VI a Legii nr. 153/2017 sunt clare, legiuitorul face trimitere la necesitatea reglementării unor aspecte ce privesc acordarea dreptului prevăzut de alin. (1) şi nu de alin. (3).

Din interpretarea logică, gramaticală, sistematică a articolului 14, se constată cu uşurinţă că prevederile alin. (5) fac trimitere strict la alin. (1), nicidecum la alin. (3). Prin urmare, se poate observa că voinţa leguitorului a fost clară în acest sens şi emiterea unor norme de aplicare la aceste prevederi în sensul în care acestea au fost reglementate în Ordinul MAI nr. S/7/2018 este nepermisă.

De altfel, scopul normelor metodologice este acela de a reglementa regulile procedurale de acordare a drepturilor prevăzute de actele normative supraordonate, iar nu de a institui condiţii suplimentare (cum s-a făcut în prezenta cauză), nelegale şi nejustificate pentru acordarea acestor drepturi, în caz contrar fiind încălcate atât dispoziţiile privind normele de tehnică legislativă, cât şi principiul legalităţii instituit de art. 1 alin. (5) din Constituţia României.

Scopul legiuitorului a fost acela ca toate persoanele ale căror calităţi, atribuţii se circumscrie prevederilor alin. (3) să beneficieze de respectiva majorare, întrucât aceste persoane au atribuţii suplimentare faţă de ceilalţi poliţişti/militari/funcţionari/personal civil, de importanţă semnificativă, iar apare firesc ca ei să beneficieze de o recompensă pentru efortul depus în vederea îndeplinirii sarcinilor specifice.

În sprijinul celor invocate, se mai arată că sporul pentru activităţile desfăşurate privind combaterea corupţiei în rândul personalului propriu a fost reglementat în aceeaşi manieră ca şi în Legea nr. 153/2017 şi prin Legea nr. 284/2010 (abrogată în prezent). Raportat la prevederile incidente în cauză este important a se avea în vedere şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 318/2019 prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate ridicată având ca obiect art. 14 alin. (4) din Anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

În conţinutul art. 14 din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017 este preluat iniţial acelaşi text legal, cu toate alineatele sale şi cu conţinut identic în ceea ce priveşte acordarea sporului pentru activităţi de prevenire si combatere a corupţiei, până în data de 30.03.2018; apoi, acest alineat a fost modificat şi nu se mai numeşte compensaţie de 30 % ci majorare de 12,5%, începând cu data de 30.03.2018, apoi alin. (3) a fost abrogat, dar alin. (4) nu a fost atins, conţinutul acestuia se regăseşte la alin. (5) în noua reglementare în aceeaşi formă; Ordinul MAI S/7/2018 a intrat în vigoare la data de 31.08.2018.

În ceea ce priveşte Decizia Curţii Constituţionale, la punctul 21 al Deciziei Curtea a constatat că "dispoziţiile art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 generează incertitudine şi neclaritate în privinţa aplicării dispoziţiilor alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol de lege, categoriile de personal cuprinse în ipoteza normei neputând anticipa natura criteriilor şi condiţiilor ce vor fi stabilite de ordonatorul de credite."

La punctul 22 al Deciziei, Curtea "aminteşte că, potrivit jurisprudenţei sale referitoare la principiul respectării obligatorii a legilor, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, pentru ca legea să fie respectată de destinatarii săi, trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de precizie, claritate şi predictibilitate, astfel încât aceştia să îşi poată adapta în mod corespunzător conduita.

Curtea a statuat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat."

"în lumina acestor repere jurisprudenţiale, o reglementare ale cărei efecte sunt impredictibile, depinzând de condiţii şi criterii a căror natură nu poate fi anticipată, aşa cum este cea a art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, nu poate fi considerată decât ca fiind contrară exigenţelor art. 1 alin. (5) din Constituţie."

Prin urmare, chiar dacă Decizia Curţii Constituţionale se referă la reglementarea anterioară, abrogată, criticile şi argumentele prezentate sunt pe deplin aplicabile şi în prezent, deoarece noua reglementare păstrează aceeaşi formă şi conţinut cu privire la care s-a pronunţat Curtea Constituţională.

Astfel, sentinţa atacată este nelegală raportat la interpretarea eronată a dispoziţiilor legale, din moment ce prima instanţă analizează doar strict prevederea art. 14 alin. (5) din Legea nr. 153/2017 (care este neconstituţională, de altfel) şi face referire în mod automat şi la art. 14 alin. (3) constatând că normele metodologice au fost emise în mod legal din moment ce alin. (5) prevede că unele aspecte (care nu au incidenţă în aplicarea alin. (3) cum ar fi unităţile, categoriile de personal, condiţiile, criteriile şi mprimea compensaţiei se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare la recursul declarat de reclamantul A., prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

La data de 26.08.2020, data înregistrării dosarului, în cuprinsul art. 14 din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, nu se mai regăsea alin. (4), deoarece acest alineat a fost abrogat la data de 31.03.2018, potrivit pct. 14 art. I din Legea nr. 79/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 28.03.2018.

Astfel, chiar dacă reclamantul se referă în fapt la alin. (5) atunci când face trimitere la un alin. (4), acesta doreşte inducerea în eroare a instanţei, fundamentând pretenţiile pe modalitatea de reglementare a compensaţiei de risc/pericol deosebit prevăzută la art. (1) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, în care se abordează de fapt un alt element salarial - majorarea soldei de funcţie/salariului de funcţie/salariului de bază acordată personalului care desfăşoară activităţi privind prevenirea, combaterea corupţiei, prevăzută la art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI Ia Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare.

La art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea cadru nr. 153/2017 care face obiectul unei interpretări proprii a recurentului, este clară în acest moment intenţia legiuitorului ce vizează compensaţia de risc/pericol deosebit de până la 30 % ca la solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază, prevăzută la alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol, solicitările recurentului fiind neîntemeiate.

Compensaţia de risc/pericol deosebit de până la 30 % din salariul de funcţie/solda de funcţie/salariul de bază, prevăzută de art. 14 alin. (1) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, este un drept distinct faţă de baza proprie de calcul, fiind variabil, calculat în funcţie de gradul de risc/pericol al activităţilor şi care astfel nu este un drept fundamental al salarizării.

Majorarea soldei de funcţie/salariului de funcţie/salariului de bază cu 12,5% pentru personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil care desfăşoară activităţi privind prevenirea şi combaterea coruptei în rândul personalului propriu, prevăzută de art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă creşterea bazei de calcul cu un procent fix, rezultând astfel o nouă valoare pentru baza de calcul - solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază, care reprezintă un drept fundamental al salarizării, fiind elementul de încadrare pe funcţie, potrivit art. 5 alin. (1) şi (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 37 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, "în limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni".

Astfel, în cuprinsul anexei nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de compensaţie este utilizat doar în cazul drepturilor variabile, distincte de drepturile fundamentale ale salarizării, iar termenul de majorare este utilizat pentru creşterea elementelor de încadrare în funcţie - solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază (drepturi fundamentale ale salarizării) - cu procente fixe, elementele majorate (crescute) cu procentele respective devenind în fapt baza de calcul a sporurilor/indemnizaţiilor/compensaţiilor prevăzute de lege.

Ca atare, legiuitorul a instituit şi a menţinut o diferenţiere a modalităţii de stabilire a drepturilor fundamentale ale salarizării faţă de cea a stabilirii drepturilor care nu sunt în această categorie, utilizând în acest sens inclusiv termeni (noţiuni) consacraţi în cuprinsul legislaţiei în funcţie de categoria de drepturi (majorări, cu procente fixe, pentru creşterea drepturilor fundamentale ale salarizării - salariul de bază/solda de funcţie/salariul de funcţie, faţă de compensaţii, cu procente variabile, pentru drepturile suplimentare ce se calculează pe baza drepturilor fundamentale ale salarizării).

Modificarea art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, potrivit art. I pct. 14 (233) din Legea nr. 79/2018 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2017 pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în forma actuală a reglementării mai sus-menţionată, a avut în vedere exact respectarea voinţei legiuitorului în evidenţierea acestei diferenţieri între termenii de compensaţie şi de majorare, "pentru respectarea normelor de tehnică legislativă", conform pct. 54 din Anexa nr. 1 -Amendamente admise, la Raportul asupra proiectului de Lege privind aprobarea Ordonanţei de urgentă a Guvernului nr. 91/2017 pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice nr. 4c - 7/93 din 7 martie 2018, întocmit de către Comisia pentru muncă şi protecţie socială din Parlamentul României - Camera Deputaţilor .

Majorarea soldei de funcţie/salariului de funcţie/salariului de bază cu 12,5 % pentru personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil care desfăşoară activităţi privind prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu, prevăzută de art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, are procent fix reglementat, pentru activităţi clar definite prin documentele programatice de organizare şi funcţionare a unităţilor (deci nu cele pentru care trebuie să se efectueze analize pentru identificarea celor care generează un grad de risc/pericol) şi devine parte a drepturilor fundamentale ale salarizării la care se aplică, în funcţie de care urmează să se calculeze drepturile suplimentare de genul compensaţiei de risc/pericol deosebit, astfel că această majorare nu face obiectul soluţiei de la art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, unde soluţia se referă la compensaţia de risc/pericol deosebit - "categoriile de personal, condiţiile, criteriile şi mărimea compensaţiei".

În aceste condiţii legale, pct. 21.3 din anexa nr. 1 la Ordinul nr. S/7/2018 nu se circumscrie soluţiei cuprinse la art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, ci cadrului reglementat de art. 90 din aceeaşi anexă la legea-cadru.

Ca atare, prin modificarea art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare adusă de către art. I pct. 14 (233) din Legea nr. 79/2018, atât soluţia legislativă în discuţie, cât şi normele metodologice de la pct. 21.3. din anexa nr. 1 la Ordinul nr. S/7/2018 au căpătat un caracter de stabilitate, acoperind cu exactitate intenţia legiuitorului de a recompensa personalul care desfăşoară activităţi privind prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu.

Mai exact, normele de la pct. 21.3. sunt în concordanţă cu prevederile legale de nivel superior, nu completează şi nu adaugă la lege, certificarea/stabilirea desfăşurării activităţii privind prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu urmărind corelaţia cu activităţile identificate în documentele programatice de organizare şi funcţionare a activităţii unităţilor/structurilor din cadrul M.A.I.

În acordarea majorării de 12,5%, diferenţierea de tratament aplicată poliţiştilor din cadrul Direcţiei Generale Anticorupţie are la bază criteriul obiectiv principal al specializării activităţii desfăşurate într-o structură creată în acest sens la nivelul Minis eruluî Afacerilor Interne cu atribuţii exclusiv în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei în rândul personalului propriu, precum şi criterii obiective conexe privind pregătirea profesională diferită, specializată, responsabilitatea diferită datorată complexităţii activităţilor desfăşurate în cadrul unei alte structuri specializate a M.A.I., o formare continuă specifică pentru activitatea de prevenire şi combatere a infracţiunilor de corupţie din rândul personalului ministerului, ca şi specificul acestor activităţi, având în vedere, printre altele, şi tipologiile diferite ale cazurilor de corupţie, precum şi persoanele implicate în comiterea acestora. Astfel, diferenţierea de tratament Ia acordarea acestui spor este stabilită în raport cu situaţia obiectivă diferită în care se află personalul care îşi desfăşoară activitatea în cadrul D.G.A. Diferenţierea se datorează unor cauze extrinseci (reorganizarea corpului de luptă împotriva corupţiei) şi intrinseci (datorate responsabilităţii profesionale diferite, nivelul de pregătire profesională, pericolul mai mare).

Astfel de criterii de diferenţiere se regăsesc şi la art. 8 din Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, pentru reglementarea ierarhizării salariale - complexitate, creativitate şi diversitate a activităţilor; judecata şi impactul deciziilor; responsabilitate, coordonare şi supervizare; incompatibilităţi şi regimuri speciale, etc, or sprijinul minimal acordat de reclamant personalului din cadrul D.G.A. nu este unul care să genereze o situaţie de similitudine a condiţiilor de muncă, pe baza căreia să se considere că reclamantul trebuie să beneficieze de aceleaşi drepturi cu personalul D.G.A.

În sprijinul acestui raţionament este şi istoricul soluţiei de acordare a unui element salarial corespunzător activităţilor de prevenire şi combatere a corupţiei in rândul personalului propriu, prima reglementare asemănătoare cu cea de la art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, fiind cuprinsă în Ordonanţa de urgenţă nr. 120/2005 privind operaţionalizarea Direcţiei generale anticorupţie din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în prezent neexistând premisele schimbării intenţiei legiuitorului.

Recurentul invocă Decizia nr. 318/2019 prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 14 alin. (4) din Anexa VII a Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea 2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (în prezent abrogată de prevederile art. 44 pct. 9 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare), sens în care se arată faptul că asupra excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (1) şi alin. (1A1) din Ordonanţa Guvernului nr. 3 8/2003, Curtea Constituţională s-a pronunţat deja prin Decizia nr. 243/2010 publicată în Monitorul oficial nr. 328 din 18 mai 2010, printre altele, în sensul respingerii acesteia.

Raportat la considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 243/2010, se arată că în mod justificat, în considerarea principiului separaţiei puterilor în stat, Curtea a apreciat faptul că este de resortul legiuitorului de a reglementa salarizarea poliţiştilor, instanţei de contencios consi uţional revenindu-i rolul de a veghea la respectarea principiilor egalităţii şi nediscriminării, pentru situaţii identice, nu cu referire la particularizări, care pot să apară în activitatea poliţiştilor, în fui cţie de structura/nivelul/atribuţiile care le revin.

În ceea ce priveşte punctul 24.4 din Ordinul M.A.Î. nr. S/7/2018, în cuprinsul căii de atac exercitate recurentul nu aduce nicio critică sentinţei sub acest aspect, situaţie în care susţinerile şi considerentele instanţei de fond în ceea ce priveşte conformitatea acestei reglementari cu normele de nivel superior, au dobândit autoritate de lucru judecat.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimatul-pârât, deşi aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

6. Soluţia instanţei de recurs

Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a adus critici concrete referitoare la nelegalitatea soluţiei de primă instanţă privind pct. 24.4 din Ordinul MAI S/7/2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la sesizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din MAI, prevederi referitoare la punerea în aplicare a art. 19 din Anexa nr. VI la Legea 153/2017.

Prin urmare, faţă de lipsa criticilor concrete, simpla reiterare a solicitării de anulare a acestuia prin cererea de recurs nu poate conduce la admitere, cât timp nu se indică aspectele de drept ce ar fi fost greşit aplicate de către prima instanţă.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la anularea pct. 21.3 din Ordin, prevederi referitoare la punerea în aplicare a art. 14 alin. (3) din Anexa nr. VI la Legea 153/2017, Înalta Curte constată că sunt fondate, prima instanţă făcând o greşită aplicare a legii pe acest aspect.

Astfel, Ordinul MAI nr. S/7/2018 a fost emis pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din Ministerul Afacerilor Interne.

Susţine reclamantul, ca un prim motiv de nelegalitate, că dispoziţiile pct. 21.3 adaugă în mod nepermis la Legea nr. 153/2017, întrucât legiuitorul a făcut trimitere la necesitatea reglementării unor aspecte ce privesc acordarea dreptului prevăzut la alin. (1) şi nu la alin. (3).

Potrivit dispoziţiilor art. 14 din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017:

"Art. 14

(1) Pentru munca cu grad ridicat de risc sau, după caz, în condiţii de pericol deosebit, desfăşurată în exercitarea atribuţiilor funcţionale, stabilite potrivit domeniilor de responsabilitate ale unităţii, personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil care execută, conduc, coordonează sau contribuie la realizarea misiunilor de operaţii speciale, misiunilor şi/sau activităţilor deosebite ori de specialitate, misiunilor operative de protecţie a demnitarilor, a acţiunilor de gardare, protecţie şi control antiterorist, supraveghere operativă, a procedurilor speciale şi activităţilor de pază, supraveghere, escortare, reeducare, integrare şi asistenţă medicală şi psihologică pentru persoanele arestate preventiv sau condamnate cu pedepse privative de libertate ori care au solicitat sau au dobândit o formă de protecţie în România, culegere, prelucrare, centralizare, verificare şi valorificare a informaţiilor sau datelor/situaţiilor/documentelor/actelor, investigaţii, acţiuni şi intervenţie, efectuarea actelor de cercetare penală specială, beneficiază de o compensaţie de risc/pericol deosebit de până la 30% calculată la solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază.

(2) Compensaţia prevăzută la alin. (1) se acordă şi personalului din structurile din domeniile informaţii pentru apărare, cercetare sau operaţii speciale ale Ministerului Apărării Naţionale, precum şi celui din structurile din domeniul informaţii pentru realizarea securităţii naţionale din Ministerul Afacerilor Interne.

(3) Personalul militar, poliţiştii, funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalul civil care desfăşoară activităţi privind prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu beneficiază de majorarea soldei de funcţie/salariului de funcţie/salariului de bază cu 12,5%.

(4)Abrogat

(5) Unităţile, categoriile de personal şi mărimea compensaţiei se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite."

O primă critică invocată de recurentul-reclamant se referă la faptul că intervenţia ordonatorului principal de credite prin aprobarea unor norme metodologice în condiţiile alin. (4) apare ca fiind lipsit de utilitate şi este nelegală, cât timp alin. (3) conţine toate elementele necesare acordării acestui spor, nelăsând loc de interpretare. A mai susţinut recurentul că în mod greşit a interpretat prima instanţă dispoziţiile legale în cauză, prin faptul că prevederile art. 14 alin. (3) din anexa VI a Legii nr. 153/2017 sunt clare, legiuitorul făcând trimitere la necesitatea reglementării unor aspecte ce privesc acordarea dreptului prevăzut de alin. (1) şi nu cel de la alin. (3); din interpretarea logică, gramaticală, sistematică a articolului 14, se constată cu uşurinţă că prevederile alin. (5) fac trimitere strict la alin. (1), nicidecum la alin. (3). Prin urmare, voinţa leguitorului a fost clară în acest sens, iar emiterea unor norme de aplicare la aceste prevederi în sensul în care acestea au fost reglementate în Ordinul MAI nr. S/7/2018 este nepermisă.

Înalta Curte constată că, la data de 26.08.2020, data înregistrării dosarului, în cuprinsul art. 14 din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, nu se mai regăsea alin. (4), deoarece acest alineat a fost abrogat la data de 31.03.2018, potrivit pct. 14 art. I din Legea nr. 79/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 28.03.2018.

Pe de altă parte, chiar dacă reclamantul se referă în fapt la alin. (5), majorarea soldei de funcţie/salariului de funcţie/salariului de bază prevăzută de art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 nu face obiectul soluţiei de la art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, unde soluţia se referă la compensaţia de risc/pericol deosebit - "categoriile de personal, condiţiile, criteriile şi mărimea compensaţiei".

În aceste condiţii legale, pct. 21.3 din anexa nr. 1 la Ordinul nr. S/7/2018 nu se circumscrie soluţiei cuprinse la art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, ci cadrului reglementat de art. 90 din aceeaşi anexă la legea-cadru, care prevede următoarele:

"In aplicarea prezentei legi, instituţiile publice de apărare, ordine publică şi securitate naţională emit norme metodologice, aprobate prin ordin al ordonatorului principal de credit ".

Astfel, această primă critică referitoare la lipsa temeiului juridic care dădea dreptul la emiterea normelor metodologice, este nefondată.

Înalta Curte constată, însă, că este fondată critica referitoare la faptul că prevederile pct. 21.3 din Ordinul MAI S/7/2018 adaugă la lege, respectiv la dispoziţiile art. 14 alin. (3) din Anexa VI a Legii nr. 153/2017, care sunt astfel modificate într-un fel nepermis, fiind încălcate prevederile Legii nr. 24/2000.

Recurentul-reclamant a susţinut că pct. 21.3 din Ordinul atacat modifică art. 14 alin. (3) din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017, adăugând la lege prin faptul că restrânge în mod nelegal categoriile de persoane care pot beneficia de această majorare şi aplică în mod nepermis articole de lege unor alte situaţii juridice decât cele la care face trimitere textul de lege.

Problema de drept dedusă judecăţii este astfel conformitatea unei norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ (Ordinul MAI S/7/2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la sesizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din MAI) cu actul normativ de forţă juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis (Lege-cadru nr. 153/2017 din 28 iunie 2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice).

Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabileşte în funcţie de importanţa relaţiilor sociale reglementate (conţinutul normativ) şi în funcţie de locul autorităţii emitente în rândul autorităţilor publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forţa juridică a acestora.

Principiul de drept aplicabil în speţă este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele şi potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituţie stabileşte că "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".

Textul constituţional cuprinde şi o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi autorităţile publice - emitenţii actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituţiei a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din acelaşi act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii ale autorităţile administraţiei publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior.

Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.

Astfel, ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forţă juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ.

În concret, fiind un act secret, Înalta Curte nu poate menţiona cuprinsul actului, dar din conţinutul acestuia rezultă că actul contestat, cu privire la pct. 21.3 nu respectă dispoziţiile art. 14 alin. (3) din Anexa VI a Legii nr. 153/2017 şi adaugă ipotezelor avute în vedere de legiuitor la edictarea acestui text.

Curtea Constituţională a constatat că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca textul normativ să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv, ţinând cont de scopul legitim urmărit, astfel ca, în procesul de interpretare şi aplicare a legii, să ofere persoanei vizate o protecţie adecvată împotriva arbitrarului. Legea trebuie să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale, adică prin conţinutul enunţat să permită cetăţeanului să îşi adapteze conduita în funcţie de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă şi să îşi corecteze conduita.

Or, prin instituirea în cuprinsul prevederilor pct. 21.3 de reglementări care adaugă celor conţinute în art. 14 alin. (3) din Anexa VI a Legii nr. 153/2017, se încalcă principiile mai sus enunţate.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de recurentul-reclamant; va casa în parte sentinţa atacată şi rejudecând va admite în parte acţiunea formulată de recurentul - reclamant; va anula dispoziţiile pct. 21.3 din Ordinul nr. S/7/2018 emis de M.A.I. pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din M.A.I.; va menţine în rest dispoziţiile sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 177/2020 din 19 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi rejudecând:

Admite în parte acţiunea formulată de recurentul - reclamant A..

Anulează dispoziţiile pct. 21.3 din Ordinul nr. S/7/2018 emis de M.A.I. pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din M.A.I.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 25 octombrie 2022.