Classification of regulatory tariff orders as individual administrative acts and resulting inapplicability of normative act consultation procedures

Şedinţa publică din data de 20 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05 februarie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta Societatea de Distribuţie si Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat:

- anularea parţială a Ordinului ANRE nr. 172/2015, în partea adresată Societăţii "Filiala de Distribuţie a Energiei Electrice Electrica Distribuţie Muntenia Nord" - S.A., în ceea ce priveşte tarifele specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice;

- emiterea de către ANRE a unui nou ordin prin care se stabilesc tarife specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice pentru A., pentru anul 2016, cu respectarea dispoziţiilor legale aplicabile;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

Reclamanta a depus cerere modificatoare, completând petitul iniţial cu un nou capăt de cerere având ca obiect anularea adresei ANRE nr 5681/27.01.2016, prin care fost respinsă plângerea prealabilă formulată impotriva Ordinului 172/2015.

Prin încheierea din data de 12 aprilie 2016, pronunţată în dosarul nr. x/2016, s-a admis excepţia de litispendenţă faţă de dosarul nr. x/2016 şi s-a dispus trimiterea cauzei în vederea ataşării la dosarul nr. x/2016.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1876/2016 din 01 iunie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea având ca obiect anularea adresei ANRE nr. x/27.01.2016 şi a respins, în rest, acţiunea formulată de reclamanta Societatea de Distribuţie şi Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

La termenul de judecată din data de 16 mai 2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii în anularea adresei ANRE nr. x/27.01.2016, cu motivarea din încheierea de şedinţă de la acea dată, corp comun cu sentinţa recurată şi, dat fiind caracterul peremptoriu al excepţiei, s-a respins cererea în anulare formulată cu ocazia modificării acţiunii, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1876/2016 din 01 iunie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea de Distribuţie şi Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a învederat că sentinţa recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază cu privire la anumite aspecte criticate, criticile acesteia fiind astfel respinse fără a fi analizate în concret.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că Ordinul atacat este un act administrativ cu caracter individual, motiv pentru care nu ar fi incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 52/2003. În acest sens a evidenţiat, pe de o parte, că actul emis de ANRE a fost emis în procedura de urgenţă, cu trimitere expresă la dispoziţiile Legii nr. 52/2003, iar pe de altă parte, că Ordinul nr. 172/2015 a fost publicat în Monitorul Oficial.

Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod nelegal aplicabilitatea art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, în contextul în care niciuna dintre condiţiile prevăzute de art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 nu a fost analizată, apărarea ANRE fiind reţinută fără nicio analiză a temeiului de drept invocat, hotărârea recurată fiind nemotivată cu privire la acest aspect.

În acest sens, recurenta-reclamantă a învederat, în esenţă, că lipsa urgenţei care să conducă la aplicarea prevederilor art. 7 alin. (13) reiese în primul rând din modalitatea de adoptare a Metodologiei care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 172/2015, iar raţiunea pentru care instanţa de fond a reţinut urgenţa nu este clar precizată. Totodată, în urma analizei efectelor Ordinului nr. 172/2015, rezultă că, în realitate, măsura adoptată de ANRE nu a adus schimbări care sa poată fi considerate ca fiind de natură să înlăture o gravă atingere interesului public.

Prin urmare, recurenta-reclamantă a arătat că, având în vedere lipsa urgenţei, încălcarea flagrantă a prevederilor art. 7 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 52/2003 este evidentă, ANRE încălcând atât termenul de 30 de zile lucrătoare, cât şi cel de 10 zile calendaristice.

Printr-un alt set de critici, recurenta-reclamantă a susţinut că Ordinul nr. 172/2015 a fost adoptat fără realizarea analizei preliminare/a studiului de impact cu încălcarea art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003 şi a art. 33 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Astfel, indiferent de denumire, studiu de impact/analiza preliminară/evaluare preliminară, ANRE avea obligaţia de a face o analiză, materializată scriptic şi supusă verificării, care să analizeze aspectele indicate în cuprinsul normelor legale imperative, îndeosebi efectele ce se vor produce asupra persoanelor destinatare. Or, instrumentele de motivare cuprind doar afirmaţii generice, nedovedite şi nesusţinute, aceste împrejurări aparente fiind suficiente pentru a se dispune anularea actului administrativ.

O altă critică susţinută o constituie faptul că Ordinul nr. 172/2015 a fost emis cu încălcarea principiului motivării actelor administrative, în condiţiile în care ANRE nu şi-a motivat decizia de adoptare a Ordinului într-o procedură de urgenţă, cu respectarea dispoziţiilor legale şi a principiilor stabilite în jurisprudenţă. Ordinul nr. 172/2015 este nemotivat în ceea ce priveşte conţinutul său, respectiv nu se precizează care este necesitatea regularizării tarifare într-un singur an şi, totodată, ANRE nu a fundamentat Ordinul nr. 172/2015 cu respectarea dispoziţiilor legale, pârâta motivând doar formal actul administrativ contestat. În acest sens, recurenta-reclamantă a arătat că prin hotărârea recurată criticile i-au fost respinse fără a fi analizate în concret. Instanţa de fond s-a mărginit doar la a indica faptul că actul administrativ a fost însoţit de Nota de fundamentare şi Referatul de aprobare, documente care conţin în detaliu motivarea tuturor elementelor de cost avute în vedere de autoritate la stabilirea corecţiilor valorice anuale.

Prin cererea de recurs s-a mai iterat că proiectul Ordinului nr. 172/2015 s-a întemeiat pe un act normativ care nu era în vigoare la data publicării proiectului. S-a apreciat că întreaga procedură de adoptare a Ordinului atacat este nelegală, în condiţiile în care instrumentele de motivare ale proiectului de ordin, la momentul care au fost emise, se întemeiau pe instrumentele de motivare ale proiectului de Ordin nr. 163/2015. Or, până la adoptarea Ordinului nr. 165/2015 în data de 07 decembrie 2015, instrumentele de motivare ale acestuia nu produceau efecte în afara cadrului decizional referitor strict la acest act administrativ. Procedând la întocmirea instrumentelor de motivare ale Ordinului nr. 172/2015, pe baza instrumentelor de motivare ale Ordinului nr. 165/2015, încă neadoptat la data de 27 noiembrie 2015, ANRE a emis acte de motivare în baza unor acte/înscrisuri care nu produceau efecte juridice.

Recurenta-reclamantă a formulat critici şi cu privire la faptul că instanţa de fond nu a reţinut încălcarea art. 37 alin. (6) din Directiva 2009/72/CE, motiv pentru care hotărârea recurată ar fi nelegală.

Totodată, deşi instanţa de fond a reţinut că "modificarea adusă Metodologiei de prevederile Ordinului nr. 165/2015 nu este de natură a produce modificări de substanţă [...] operând doar în sensul modificării dispoziţiilor art. 105 din Metodologie [...]", acest raţionament este eronat şi contradictoriu, care nu ţine cont de faptul că au fost încălcate dispoziţiile comunitare şi/sau naţionale privind transparenţa, predictibilitatea, stabilitatea şi nediscriminarea.

S-a mai arătat şi că ANRE, prin adoptarea Ordinului nr. 172/2015, în baza modificării aduse Metodologiei prin Ordinul nr. 165/2015, a adus o modificare întregii perioade de reglementare. Practic, se modifică o stare preexistentă începută în anul 2014, care urma să se desfăşoare în anumite condiţii de reglementare până în anul 2018, fiind astfel încălcat principiul neretroactivităţii.

Recurenta-reclamantă a învederat şi că Ordinul 172/2015 este un act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. Astfel, în contextul estimărilor furnizate anterior pentru întreaga perioada de reglementare în curs, aplicarea corecţiilor anuale de ANRE - potrivit Metodologiei modificate de Ordinul nr. 165/2015 - determină o scădere bruscă şi nepreconizată a veniturilor B.. Imposibilitatea de previziune şi incertitudinea pe care o crează modificarea legislativă, respectiv o scădere tarifară considerabilă, pune în dificultate C. în a-şi respecta obligaţiile din programele de investiţii. Lipsa de predictibilitate şi de stabilitate a cadrului legislativ poate atrage după sine un impact negativ asupra acţiunilor Electrica, aceasta fiind listată, atât la Bursa de Valori Bucureşti, cât şi la London Stock Exchange.

Totodată, recurenta-reclamantă a considerat că Ordinul nr. 172/2015 este nelegal şi în ceea ce priveşte valoarea Rata reglementată a rentabilităţii. Prin Ordinul nr. 112/2014 a fost confirmată valoarea Rata reglementată a rentabilităţii stabilită iniţial, respectiv 8,52%. La scurt timp după adoptarea Ordinului nr. 112/2014, ANRE a adoptat Ordinul nr. 146/2014 prin care Rata reglementată a rentabilităţii a fost stabilită ca fiind 7,7%, cotă care a stat şi la baza adoptării Ordinului nr. 172/2015. Valoarea Rata reglementată a rentabilităţii stabilită prin Ordinul nr. 146/2014 este nelegală deoarece încalcă Metodologia, respectiv valorile parametrilor din ecuaţia Rata reglementată a rentabilităţii, prevăzute de Metodologie, au fost stabilite în mod arbitrar şi discreţionar de ANRE. În stabilirea Rata reglementată a rentabilităţii, ANRE urma să aibă în vedere şi Rata rentabilităţii investiţiilor fără risc, rata pentru care Metodologia nu prevede o procedură/metodă de stabilire. A indicat prin cererea de chemare în judecată că ANRE a stabilit Rata rentabilităţii investiţiilor fără risc în mod arbitrar, fără a prezenta transparent şi consecvent modalitatea în care rata rentabilităţii a fost stabilită. În acelaşi sens, cu ocazia stabilirii coeficientului beta, ANRE a precizat că "valoarea medie pentru utilizarea avută în vedere a ERRA pe baza analizelor economice D." fără a explica în concret cum s-a ajuns la această valoare. În aceste condiţii, recurenta-reclamantă a conchis că valoarea Rata reglementată a rentabilităţii stabilită prin Ordinul 146/2014 este nelegală.

Nu în ultimul rând, recurenta-reclamantă a mai susţinut şi că în mod greşit instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii anulării Adresei nr. x/27.01.2016, întrucât, în situaţia în care acţiunea de anulare a Ordinului este admisă, însă s-ar admite excepţia inadmisibilităţii, atunci ar exista un conflict între un act emis de ANRE care confirmă legalitatea Ordinului şi o hotărâre a instanţei care ar infirma legalitatea acestuia. Totodată, a arătat că natura juridică a unui act este dată de contextul juridic în care ia naştere, nu doar de conţinutul acestuia. Astfel, dacă în loc de confirmare a Ordinului s-ar fi constatat nelegalitatea acestuia de ANRE, atunci nimeni nu ar fi pus la îndoială existenţa efectelor juridice ale Adresei. În aceste condiţii, nu se poate reţine că Adresa nu este producătoare de efecte.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legală şi temeinică, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Societatea de Distribuţie şi Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute în cuprinsul alin. (1), la punctele 1-8.

Ca atare, recursul se poate exercita exclusiv pentru motive de nelegalitate însă nu şi de netemeinicie, cum sunt cele privind efectuarea de verificări ale conformităţii situaţiei de fapt reţinută prin hotărârea instanţei de fond cu probele administrate în cauză, unicul obiect al recursului constituindu-l verificarea legalităţii hotărârii atacate prin prisma motivelor de casare prevăzute de lege.

În speţă, recurenta invocă expres motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. care vizează, în ordinea în care au fost expuse, situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei şi când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea motivelor de nelegalitate invocate, recurenta a precizat, în esenţă, că instanţa, pe de o parte, nu a arătat motivele pentru care a respins unele dintre criticile de nelegalitate ale ordinului atacat invocate în susţinerea acţiunii, iar, pe de altă parte, nu a procedat la analizarea tuturor acestora, ignorându-le, fapt pentru care nu a răspuns în totalitate criticilor formulate, în absenţa oricărei justificări concrete în considerentele sentinţei pronunţate, coroborat cu restrângerea nejustificată şi interpretarea eronată a normelor de drept material şi reţinerea greşită a faptelor, în raport cu normele aplicabile.

În privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurenta se află în eroare susţinând că sentinţa pronunţată de instanţa de fond nu este motivată.

Din lecturarea acesteia se poate constata că se regăsesc toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conţinutul hotărârii, printre acestea fiind şi cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situaţiei de fapt reţinută pe baza probelor administrate, cât şi motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia.

Totodată, nici ipoteza contradictorialităţii motivelor regăsite în cuprinsul sentinţei atacate nu este susţinută de considerente, împrejurare rezultată în termeni lipsiţi de echivoc din simpla parcurgere a acesteia.

Instanţa de fond a înlăturat criticile reclamantei referitoare la aplicabilitatea prevederilor Legii nr. 52/2003 şi ale Legii nr. 24/2000, motivat de calificarea ordinului contestat ca act administrativ individual, iar referirile ulterioare la prevederile acestor legi nu sunt de natură să contrazică această calificare.

Acestea sunt complementare prin raportare la conduita emitentului actului administrativ care a înţeles să respecte unele dintre prevederile legale referitoare la procedura emiterii actelor administrative cu caracter normativ, deşi nu avea o asemenea obligaţie sau referirea la normele legilor a fost nuanţată, funcţie de împrejurări, însă nu a fost de natură să contrazică sau să altereze câtuşi de puţin concluzia naturii juridice de act administrativ individual a ordinului atacat.

Inferenţa la care a apelat instanţa de fond, raţionamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum şi soluţia dată acţiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanţa a abordat litigiul, respectiv susţinerile părţilor.

Nu constituie o nemotivare şi astfel nu atrage incidenţa motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parţial, susţineri ale părţii potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanţei cu cele ale uneia dintre părţile litigante.

În ceea ce priveşte obligativitatea instanţelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observaţiilor şi argumentelor prezentate de părţi şi de a motiva hotărârea pronunţată prin prisma acestor elemente, privită ca o componentă a dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 din CEDO, obligaţie nerespectată de instanţa de fond în opinia recurentei, Înalta Curte învederează că potrivit jurisprudenţei constante a instanţei europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special în cauzele împotriva României (Albina/Românie, Buzescu/României, Dima/României, Bock şi Palade/României), art. 6 alin. (1) din Convenţie obligă instanţele să îşi motiveze deciziile, fără însă ca prin aceasta să se înţeleagă că ar cere un răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de părţi şi că o instanţă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse.

Or, în speţă, potrivit considerentelor anterior expuse, instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată în urma unui examen laborios de legalitate, stabilind faptele şi aplicând dreptul incident, cu respectarea garanţiilor impuse de art. 6 CEDO privind dreptul părţilor la un proces echitabil, reuşind să surprindă toate împrejurările esenţiale pentru justa soluţionare a cauzei.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. nu este incident în speţă.

Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă în susţinerea recursului, Înalta Curte precizează că acesta este incident atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind vorba despre cauze de nelegalitate şi nu de netemeinicie ale hotărârii judecătoreşti.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Plecând de la această teză interpretativă, se reţine că în motivarea recursului declarat împotriva sentinţei pronunţată în primă instanţă de Curtea de Apel Bucureşti, recurenta a înţeles ca, în esenţă, să reia argumentele prezentate în acţiunea introductivă.

Criticile recurentei-reclamante privind greşita aplicare a dispoziţiilor legale incidente în cauză, sunt nefondate.

Astfel, la data de 18 decembrie 2015 a fost publicat în Monitorul Oficial Ordinul ANRE nr. 172/2015, prin care au fost aprobate tarifele specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice şi a preţului pentru energia electrică reactivă, pentru societatea "Filiala de distribuţie a energiei electrice distribuţie Muntenia Nord S.A."

În act se prevede că elaborarea acestuia este întemeiată pe dispoziţiile art. 75 alin. (1) lit. b) şi art. 79 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 123/2012, prevederile Metodologiei aprobate prin Ordinul nr. 72/2013, cu modificările şi completările ulterioare şi ale Metodologiei aprobată prin Ordinul ANRE nr. 33/2014.

În raport de Referatul de aprobare, coroborat cu înscrisurile ataşate la filele x din vol. I al dosarului instanţei de fond, rezultă că Proiectul de Ordin, împreună cu Nota de fundamentare au fost publicate spre consultare publică pe site-ul ANRE la data de 27 noiembrie 2015, cu termen de transmitere a propunerilor şi observaţiilor până la 07 decembrie 2015 (s-a instituit un termen calendaristic de 10 zile pentru transmiterea observaţiilor şi propunerilor).

După expirarea termenului, la data de 09 decembrie 2015, Proiectul ordinului şi Nota de fundamentare au fost înaintate Consiliului consultativ al ANRE, în acest sens fiind întocmită Minuta şedinţei din 10 decembrie 2015 .

Potrivit Referatului privind aprobarea ordinului, actul a fost promovat în procedura de urgenţă, motivat de aceea că tarifele de distribuţie pentru operatorii de distribuţie concesionari se aprobă şi se transmit spre publicare la Monitorul Oficial până cel târziu la 15 decembrie.

La data de 14 decembrie 2015 s-a întrunit în şedinţă Comitetul de reglementare, fiind întocmit în acest sens procesul-verbal de la filele x din vol. I al dosarului instanţei de fond, din cuprinsul căruia rezultă aprobarea în unanimitate a referatului privind aprobarea Ordinului privind aprobarea tarifelor specifice de distribuţie pentru societatea reclamantă .

Criticile de netemeinicie a hotărârii, respectiv, cele care vizează situaţia de fapt, nu pot face obiectul recursului, după cum s-a reţinut în cele de mai sus.

Preliminar, în acord cu concluzia instanţei de fond, Înalta Curte reţine că actul administrativ contestat a fost emis de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei pentru Societatea Comercială "Filiala de distribuţie a energiei electrice distribuţie Muntenia Nord S.A.", prin raportare la sfera destinatarilor actului administrativ, astfel că Ordinul 172/2015 nu are un caracter general, impersonal, ci se adresează unui subiect anume individualizat, căruia îi prescrie obligaţia de a practica tarife specifice prestabilite de autoritatea de reglementare, împrejurare determinantă pentru atribuirea caracterului de act administrativ cu caracter individual.

Este adevărat că, datorită interconexiunilor pe care le presupune în mod inerent viaţă socială, indirect acte destinate unor subiecte determinate vor produce efecte şi în privinţa terţilor, în sensul fie de a-i vătăma, fie de a le profita, dar această împrejurare nu face ca actele să înceteze să fie individuale.

În cauză, deşi indirect ordinul contestat prezintă interes general, el conţine aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice şi a preţului pentru energia electrică reactivă, numai pentru Societatea Comercială "Filiala de distribuţie a energiei electrice distribuţie Muntenia Nord S.A."

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, "în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune pe site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii".

În consecinţă, reţinând această calificare juridică, în mod corect a constatat instanţa de fond că nu sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi nici prevederile Legii nr. 24/2000, aplicabile doar actelor administrative cu caracter normativ.

În acest context, se impun a fi respinse şi criticile formulate de recurenta-reclamantă privind nerespectarea principiului transparenţei decizionale prevăzut de dispoziţiile legale anterior citate.

Astfel, raportat la caracterul şi la conţinutul ordinului contestat, procedura de adoptare presupune, din perspectiva consultării şi transparenţei decizionale, respectarea etapelor de consultare prevăzute de Metodologia de stabilire a tarifului pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice, aprobată prin Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, cu modificările şi completările ulterioare.

Or, aşa cum în mod judicios a reţinut şi judecătorul fondului, aceste etape au fost respectate de intimata-pârâtă care a procedat şi la afişarea, pe pagina de internet, a ordinelor de stabilire a tarifelor însoţite de o Notă de fundamentare.

Potrivit art. 115 din Metodologie "pe baza analizei efectuate pentru stabilirea tarifelor, în perioada 15 noiembrie-1 decembrie a fiecărui an, au loc discuţii la autoritatea competentă cu fiecare operator de distribuţie, în scopul prezentării rezultatelor analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuţie pentru următorul an".

În aplicarea Metodologiei, la data de 13 noiembrie 2015 a avut loc, la sediul ANRE, o întâlnire cu operatorii de distribuţie, printre care şi reclamanta, în care au fost prezentate rezultatele analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuţie pentru următorul an, aşa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, corect identificate de prima instanţă .

Ulterior acestei şedinţe, proiectul de ordin a fost publicat pentru consultare pe site-ul ANRE în data de 27 noiembrie 2015, cu termen de transmitere a propunerilor şi observaţiilor până la data de 07 decembrie 2015.

În raport de prevederile art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 33/2007, proiectul de ordin însoţit de referatul de aprobare a fost supus dezbaterii şi aprobării Comitetului de Reglementare în şedinţa din 14 decembrie 2015 şi a fost transmis spre publicare în Monitorul Oficial al României în data de 15 decembrie 2015, astfel că instanţa de recurs apreciază că sunt nefondate criticile reclamantei din perspectiva nerespectării procedurii transparenţei decizionale.

Referitor la nerealizarea analizei preliminare/studiului de impact, conform prevederilor Legii nr. 52/2003 şi Legii nr. 24/2000, în mod corect instanţa de fond a constatat că dispoziţiile legale indicate ca fiind încălcate se referă la necesitatea realizării unui studiu de impact în cazul elaborării proiectelor de acte normative, or, aşa cum s-a reţinut şi anterior, Ordinul ANRE nr. 172/2015 nu este un act administrativ cu caracter normativ, ci un act administrativ cu caracter individual, astfel că nu s-ar putea reţine aplicarea în situaţia de faţă a dispoziţiilor legale invocate de reclamantă, în scopul constatării încălcării acestora.

În orice caz, instanţa de control judiciar reţine, pe de o parte, că intimata-pârâtă ANRE a procedat totuşi la o evaluare a impactului actului administrativ, proiectul fiind supus aprobării Comitetului de reglementare însoţit de Referatul de aprobare, care conţine un capitol destinat "Impactului socioeconomic şi efectele asupra mediului macroeconomic", iar pe de altă parte, că o evaluare a impactului a fost realizată în cadrul procesului de stabilire a tarifelor pentru anul 2016, aşa cum rezultă din Nota de fundamentare a proiectelor de ordine pentru aprobarea tarifelor specifice.

Nu în ultimul rând, intimata-pârâtă a informat operatorii cu privire la calculul corecţiilor valorice anuale, rezultatul acestor calcule fiind discutat în prealabil cu aceştia, astfel că în lipsa unei dispoziţii legale exprese în acest sens în privinţa adoptării actului administrativ individual, publicarea unui studiu de impact nu se impunea.

Criticile privind lipsa motivării actului administrativ contestat sunt, de asemenea, nefondate.

Înalta Curte reaminteşte că motivarea unui act administrativ presupune indicarea motivelor de fapt şi de drept care justifică emiterea respectivului document, motive ce pot fi prezentate fie în corpul actului, fie distinct, într-un alt act, care va constitui parte a documentaţiei administrative ce a stat la baza emiterii respectivului act, toate acestea fiind de natură a înlătura arbitrariul şi a facilita controlul de legalitate.

Înalta Curte reţine că reclamanta nu poate susţine în mod rezonabil că actul administrativ contestat este motivat doar formal, în condiţiile în care Ordinul nr. 172/2015 este însoţit de documentul intitulat Referat de aprobare, care conţine în detaliu motivarea elementelor de cost avute în vedere la stabilirea corecţiilor, astfel că instanţa de judecată este în măsură să aprecieze în mod judicios asupra argumentelor pentru care s-a impus emiterea actului administrativ contestat.

Totodată, Referatul de aprobare al proiectului de ordin conţine un capitol destinat impactului socioeconomic şi efectele asupra mediului macroeconomic, menţionând că o evaluare a impactului a fost realizată în cadrul procesului de stabilire a tarifelor pentru anul 2016.

De altfel, aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa Înaltei Curţi, susţinerea referitoare la nemotivare ar putea fi primită exclusiv în cazul unei lipse totale de argumente, însă nu şi atunci când acestea sunt insuficiente ori neconvingătoare.

În consecinţă, pretinsa motivare lacunară sau lipsită de sens cu privire la investiţii ori pretinsa absenţă a unei motivări fundamentate a necesităţii regularizării tarifare într-un singur an, aspecte invocate de reclamantă, pot fi valorificate numai în contextul analizării temeiniciei soluţiei adoptate de ANRE.

Aspectele invocate în legătură cu incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 au fost judicios înlăturate de judecătorul fondului în considerarea celor expuse anterior cu privire la natura actului contestat.

Critica referitoare la aceea că Proiectul Ordinului nr. 172/2015 s-a întemeiat pe un act normativ care nu era în vigoare la data publicării acestui proiect este nefondată.

Înalta Curte constată că momentul aprobării tarifelor prin Ordinul nr. 172/14.12.2015 a fost ulterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 165/08.12.2015 privind modificarea Metodologiei de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuţie a energiei electrice, aprobată prin Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, şi, de asemenea, efectele sale privesc stabilirea tarifelor pentru anul 2016. La momentul aplicării prevederilor sale, ordinul era publicat în Monitorul Oficial al României şi intrase în vigoare, prin urmare nu se poate susţine că Ordinul a cărei suspendare se solicită este emis în baza unui act normativ care nu era în vigoare la acel moment.

De altfel, critica recurentei-reclamante priveşte Proiectul Ordinului nr. 172/2015, acesta reprezentând un act premergător actului administrativ individual, respectiv ordinului, producător de efecte juridice. Prin urmare, recurenta-reclamantă a invocat aşadar nelegalitatea actului administrativ prin prisma nelegalităţii actului premergător.

Or, prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt fără echivoc, în sensul că anularea actului administrativ este de natură a atrage anularea actelor şi operaţiunilor administrative premergătoare, însă teza nu este valabilă şi în sens contrar, cum eronat susţine recurenta. Aşadar, eventualele critici cu privire la nelegalitatea actului premergător nu sunt de natură a afecta legalitatea actului administrativ producător de efecte juridice, în ipoteza în care prin prisma motivelor invocate acesta este conform.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la încălcarea prevederilor Directivei 2009/72/CE, Înalta Curte constată că sunt nefondate, instanţa de fond în mod corect reţinând că răspunderea pentru transpunerea în legislaţia internă a directivelor aparţine legiuitorului român, iar nu autorităţilor publice de reglementare, directivele neavând, conform Tratatului TFUE, efect direct asupra relaţiilor sociale din statele membre, fiind necesar ca ele să fie transpuse în legislaţie.

În orice caz, instanţa de recurs reţine că Directiva 2009/72/CE a fost transpusă în legislaţia naţională prin Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/10.07.2012, cu modificările şi completările ulterioare care, la art. 76 - Metodologiile de reglementare a preţurilor şi tarifelor, forma în vigoare în perioada de referinţă, prevede faptul că "(1) Preturile şi tarifele reglementate pentru activităţile de producere, transport, distribuţie şi furnizare a energiei electrice şi a energiei termice produse în centrale de cogenerare, precum şi pentru activitatea prestată de operatorul pieţei de energie electrică se stabilesc pe baza metodologiilor aprobate şi publicate de autoritatea competentă. În calculul acestora vor fi luate în considerare costurile justificate ale activităţilor respective, cheltuielile pentru dezvoltare şi protecţia mediului, precum şi o cotă rezonabilă de profit".

Potrivit art. 37 (6) din Directiva 72/2009 "autorităţile de reglementare răspund de stabilirea sau aprobarea, cu suficient timp înainte de intrarea lor în vigoare, cel puţin a metodologiilor folosite".

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că modificarea adusă Metodologiei de prevederile Ordinului nr. 165/2015 nu schimbă cu nimic nivelul investiţiilor, costurilor sau veniturilor reglementate recunoscute anterior de ANRE şi nu schimbă nici modalitatea de calcul a corecţiilor valorice de venituri determinate anual, conform prevederilor Metodologiei, astfel încât nu se poate concluziona că în cauză au fost încălcate prevederile comunitare criticate de recurentă.

În ceea ce priveşte încălcarea principiilor stabilităţii şi predictibilităţii, transparenţei şi nediscriminării, criticile sunt neîntemeiate.

Înalta Curte va înlătura criticile care nu sunt proprii actului contestat, ci actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de Metodologie, astfel cum a fost aceasta modificată în temeiul Ordinului ANRE nr. 165/2013, în condiţiile în care, în prezenta cauză, nu Metodologia este obiect al analizei prin prisma legalităţii, ci actul administrativ individual emis în baza acesteia.

În acest sens se are în vedere şi că oricum modificarea Metodologiei prin Ordinul ANRE nr. 165/2015 a făcut obiectul analizei instanţei judecătoreşti într-un alt dosar aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti nr. 18/64/2016, în care s-a pronunţat sentinţa civilă nr. 1628/17.05.2016, rămasă definitivă prin decizia nr. 3472/20.06.2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care au fost analizate de instanţă toate aceste aspecte invocate de recurenta-reclamantă şi în prezenta cauză, fiind înlăturate ca nefondate.

Emiterea Ordinului nr. 172/2015 a fost realizată cu respectarea principiului transparenţei decizionale, aspect reţinut anterior.

Nu se poate susţine că autoritatea de reglementare nu ar avea dreptul să ajusteze tarifele, chiar în condiţiile în care acestea ar determina în mod obiectiv şi legal diminuarea profitului recurentei-reclamante, pe motiv că a reglementat un tarif inferior celui aprobat pentru anul/anii precedenţi.

Necesitatea modificării a fost determinată de interpretarea diferită dată de operatorii de distribuţie prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologie, raportat la abordarea autorităţii şi a avut scopul realizării unei clarificări necesare, pentru o interpretare corectă a prevederilor acestui alineat, fără a aduce o modificare de fond în domeniul stabilirii tarifelor de distribuţie.

Conform art. 79 alin. (4) din Legea Energiei, principiile ce stau la baza stabilirii preturilor şi tarifelor reglementate pentru activităţile desfăşurate în sectorul energiei electrice [...] au în vedere următoarele: preturile/tarifele trebuie să fie nediscriminatorii, bazate pe criterii obiective şi determinate într-o manieră transparentă, pe baza metodologiilor aprobate şi publicate de autoritatea competentă.

Prin urmare, nu se poate aprecia că au fost încălcate principiile stabilităţii, predictibilităţii şi previzibilităţii, având în vedere că operatorul de distribuţie cunoştea tipul de reglementare aplicată, respectiv faptul că tarifele de distribuţie se stabilesc după o metodologie de calcul reglementată anterior şi asupra căreia s-au adus doar anumite clarificări.

Având în vedere metodologia adoptată anterior, faţă de care ordinul atacat aduce clarificări, stabilirea tarifelor de distribuţie a energiei electrice era cunoscută de operatorii de distribuţie, care cunoşteau valorile corecţiilor anuale ce urmau a fi considerate la stabilirea tarifelor pentru anul 2016, acestea făcând subiectul discuţiilor din cadrul întâlnirilor desfăşurate la sediul ANRE în luna noiembrie 2015, astfel cum s-a reţinut.

Nu în ultimul rând, instanţa de control judiciar va respinge ca nefondate şi criticile recurentei-reclamante potrivit cărora tarifele au fost stabilite de o manieră discriminatoare, fiind avuţi în vedere doar consumatorii finali, în condiţiile în care din cuprinsul referatului de aprobare al proiectului de ordin reiese că analiza ANRE a vizat nu doar considerarea efectelor asupra consumatorilor finali, ci şi situaţia operatorilor de distribuţie, care prin amânarea aplicării în totalitate a scăderii tarifelor ar beneficia nejustificat şi incorect de venituri suplimentare încasate în cursul anului 2015, acesta putând reprezenta un tratament preferenţial acordat acestora.

Totodată, aşa cum în mod corect a observat şi judecătorul fondului, din referatul de aprobare rezultă că la stabilirea noilor tarife s-a avut în vedere respectarea unui principiu de bază, garantat de art. 76 alin. (1) din Legea energiei, potrivit căruia tarifele reglementate trebuie să asigure operatorilor de distribuţie o rată rezonabilă de profit.

Nu poate fi reţinută nici încălcarea principiului neretroactivităţii, în condiţiile în care momentul aprobării tarifelor a fost ulterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 165/2015, iar efectele sale privesc stabilirea tarifelor pentru anul 2016. La momentul aplicării prevederilor sale, ordinul era publicat în Monitorul Oficial şi intrase în vigoare.

Contrar susţinerilor recurentei, modificarea intervenită nu este de natură să modifice nivelul veniturilor reglementate sau al costurilor anterior aprobate pentru operatorul de distribuţie, rolul său fiind numai acela de a clarifica interpretările diferite ce ţin de plafonarea creşterii tarifelor.

Nu constituie motiv de nelegalitate a sentinţei nici susţinerea referitoare la caracterul cauzator de prejudicii al actului atacat.

Recurenta-reclamantă, în calitate de operator de distribuţie, nu a justificat modalitatea în care este prejudiciată prin aplicarea tarifelor aprobate pentru anul 2016, cu atât mai mult cu cât efectul esenţial al diminuării tarifelor constă în returnarea către consumatori a veniturilor încasate în mod suplimentar de către aceasta în ultimele patru luni ale anului 2014 şi în primele opt luni ale anului 2015, perioadă pentru care s-au calculat corecţiile valorice la sfârşitul anului 2015.

Corecţiile de venituri aplicate la calculul tarifelor de distribuţie a energiei electrice aprobate pentru anul 2016 au fost calculate conform prevederilor Metodologiei şi presupun returnarea către clienţi a unor sume de bani încasate suplimentar de operatorul de distribuţie reurent faţă de venitul reglementat recunoscut de ANRE sau, pentru anumite elemente de costuri, realizate sub nivelul recunoscut iniţial.

Nu în ultimul rând, instanţa de recurs observă că prin argumentele de natură financiară invocate recurenta-reclamantă ignoră scopul reglementării, în sensul în care rolul intimatei-pârâte este tocmai acela de a garanta evitarea prejudicierii utilizatorilor, prin corelarea veniturilor realizate în mod real cu cele reglementate, astfel încât aceştia să nu se afle în situaţia de a suporta plata unor tarife de distribuţie nejustificat mărite.

Referitor la criticile privind valoarea Ratei reglementate a rentabilităţii, Înalta Curte constată că acestea privesc indicatorul menţionat, în valoare de 7,7%, astfel cum a fost stabilit prin Ordinul nr. 146/2014 al ANRE, or, aşa cum în mod judicios a reţinut şi instanţa de fond, eventualele critici în legătură cu excesul de putere săvârşit de ANRE cu prilejul reglementării RRR nu pot face obiectul prezentei cauze, ci al unei acţiuni îndreptate împotriva actului administrativ prin care este stabilită valoarea RRR.

De altfel, recurenta-reclamantă a formulat o astfel de acţiune, ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 al Curţii de Apel Bucureşti, în care a fost pronunţată sentinţa civilă nr. 1529/09.05.2016, prin care i-a fost respinsă contestaţia, soluţie menţinută prin decizia nr. 2025/31.03.2022, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins recursul declarat de reclamanta Electrica S.A.

Nu în ultimul rând, vor fi respinse şi criticile referitoare la cererea de anulare a Adresei ANRE nr. x/27.01.2016, instanţa de control judiciar, în acord cu prima instanţă, apreciind că prin această adresă, autoritatea a comunicat societăţii reclamante Electrica că plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului nr. 172/2015 a fost respinsă, adresa nefiind actul administrativ prin care se pretinde încălcarea unui drept sau a unui interes legitim de către o autoritatea publică, actul vătămător în speţă fiind Ordinul ANRE nr. 172/2015.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Societatea de Distribuţie şi Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea de Distribuţie şi Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1876/2016 din 01 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 octombrie 2022.