Suspension of enforcement for dual educational allowances: rejection for lack of imminent harm and well-justified case

Şedinţa publică din data de 20 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 25.01.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educaţiei, solicitând:

1. suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea ordinului;

2. suspendarea executării deciziei nr. 590/08.12.2021 a Directorului Liceul de Arte Ionel Perlea, emise în temeiul dispoziţiilor anterior menţionate.

Prin încheierea din 23.02.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a disjuns capătul de cerere privind suspendarea executării deciziei nr. 590/08.12.2021 a Directorului Liceul de Arte Ionel Perlea şi a dispus formarea unui dosar separat cu acest obiect, în dosarul de faţă instanţa rămânând învestită cu suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea aceluiaşi ordin.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 431 din 4 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi, în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea ordinului.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 431 din 4 martie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului critică faptul că prima instanţă a apreciat ca fiind îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului atacat, instanţa apreciind că art. 1 alin. (2) din OME nr. 3993/2021 adaugă la lege, extinzând sfera de aplicare a art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017.

Arată că pentru constatarea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se bazează însăşi cererea de anulare a actului administrativ atacat, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ; existenţa unui caz bine justificat ar putea fi reţinută doar dacă, din împrejurările cauzei, ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului, fără ca natura măsurii dispuse prin actul atacat să poată constitui prin ea însăşi un caz bine justificat; judecarea cererii de suspendare nu presupune prejudecarea fondului litigiului, sens în care invocă Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la data de 13.09.1989.

Susţine că în argumentarea deciziei sale instanţa de fond nu a invocat niciun astfel de argument juridic aparent valabil, solicitând să se constate că nu există indicii temeinice de natură să pună sub semnul întrebării prezumţia de legalitate a actului atacat, nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Arată că ordinul a cărui suspendare a executării se solicită a fost emis în baza art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar OMECTS nr. 5561/2011, la care face referire art. 14 alin. (3), este în vigoare din 07.10.2011, fiind emis în baza art. 242, 243 şi 244 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, articolul ce reglementează obţinerea gradului didactic I prin echivalare nesuferind modificări până în prezent. Prin urmare, aprecierea instanţei de fond potrivit căreia OME nr. 3993/2021 este un act infralegal şi adaugă la lege prin art. 4 alin. (2) este eronată.

Precizează că în cauză, reclamanta-intimată a obţinut gradul didactic I prin echivalare în temeiul Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, act normativ expres menţionat în art. 14 alin. (3), care stipulează obligativitatea cadrelor didactice de a opta pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I, în condiţiile în care legiuitorul interzice cumularea unei duble bonificaţii - încasarea în acelaşi timp a două drepturi salariale, în baza aceluiaşi titlu de doctor, întrucât echivalarea gradului didactic s-a făcut în temeiul acestui titlu.

Consideră că intimata-reclamantă nu a parcurs etapele prevăzute de dispoziţiile art. 242 şi următoarele din Legea nr. 1/2011 pentru obţinerea gradului didactic I şi că, dacă intimata-reclamantă ar fi obţinut gradul didactic conform procedurii şi, ulterior, ar fi obţinut şi titlul de doctor, atunci ar fi fost îndreptăţită să primească ambele drepturi băneşti.

Susţine că art. 1 alin. (2) din ordinul atacat are drept scop eliminarea dublei bonificaţii în baza aceluiaşi titlu pentru toate cadrele didactice care şi-au obţinut gradul didactic I prin echivalare şi aplicarea unitară a legii de salarizare, din această perspectivă, întrucât menţinerea în plată a indemnizaţiei de doctorat (cumulat cu indemnizaţia aferentă gradului didactic I obţinut prin echivalare) pentru cei care au obţinut aceste titluri/grade anterior lunii iulie 2017 ar fi generat evidente situaţii discriminatorii faţă de cei care s-au aflat în aceeaşi situaţie ulterior acestei luni. Mai mult, opţiunea reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 şi presupune coexistenţa alternativelor: titlul de doctor şi sporul aferent pe de o parte şi, pe de altă parte, obţinerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizaţia aferentă.

Recurentul-pârât menţionează că prevederile ordinului a cărui suspendare a executării s-a solicitat, nu derogă de la prevederile actului normativ cu forţă juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul şi în vederea executării în concret a legii, respectându-se prevederile art. 81 din Legea nr. 24/2000 şi dispoziţiile general obligatorii privind sfera reglementării, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000, în sensul că se limitează strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora a fost emis şi nu conţine soluţii care contravin prevederilor acestora.

Astfel, consideră că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, neexistând împrejurări de fapt şi de drept de natură a da naştere unui dubiu cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, precizează faptul că suspendarea executării este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, or, în speţă, nici această condiţie nu este îndeplinită, intimata-reclamantă nefăcând dovada concretă a pagubei iminente suferite prin pierderea unei componente a salariului lunar.

Susţine că în cauzele ce au ca obiect drepturi salariale, existenţa pagubei iminente nu este considerată îndeplinită prin simpla dovedire a diminuării veniturilor, ci cer a fi dovedite gravitatea şi iminenţa prejudiciului, raportat la situaţia personală a fiecărei persoane; condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, care trebuie dovedit de către persoana lezată.

4. Apărările intimatei-reclamante

Deşi a fost legal citată, intimata-reclamantă nu a formulat întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat formal, fără a se face precizări cu privire la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Cu toate acestea, lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

2.2. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu criticile formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea ordinului.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare a executării, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Analizând sentinţa recurată, Înalta Curte constată că prima instanţă a apreciat în mod greşit cu privire la condiţia pagubei iminente.

Din analiza prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că această noţiune are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Intimata-reclamantă a susţinut, în esenţă, că cerinţa pagubei iminente este îndeplinită prin pierderea din venitul salarial lunar a sumei de 950 RON, reprezentând indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor, cu începere din data de 01.11.2021, ceea ce este un prejudiciu important, în raport de veniturile salariale.

Înalta Curte reţine că, în justificarea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, nu pot fi invocate pur şi simplu efectele executării ordinului contestat, reclamanta având obligaţia de a dovedi producerea unui prejudiciu concret, real, prin punerea în executare a acestuia.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, nu se mai impune a se analiza dacă este îndeplinită condiţia existenţei unui caz bine justificat din moment ce aceste condiţiie sunt cumulative, astfel că hotărârea primei instanţe este nelegală din această perspectivă.

În fine, instanţa de control judiciar are în vedere şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în cauzele având ca obiect suspendarea executării art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021, respectiv dosarul nr. x/2021 (în care s-a admis recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei, a fost casată sentinţa atacată şi, în rejudecare, a fost respinsă acţiunea ca neîntemeiată); dosarele nr. x/2021 şi y/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare şi recursul declarat de Sindicat), dosarul nr. x/2021 (în care a fost admis recursul Ministerului Educaţiei, a fost casată sentinţa fondului şi respinsă cererea de suspendare); dosarul nr. x/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare şi recursul declarat de Sindicat); dosarul nr. x/2022 (în care a fost admis recursul Ministerului Educaţiei, a fost casată sentinţa fondului şi respinsă cererea de suspendare); dosarul nr. x/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare şi recursul declarat de Sindicat); dosarul nr. x/2021 (în care a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamante şi recursul formulat de acestea a fost constatat nul; dosarul nr. x/2021 (în care a fost admis recursul Ministerului Educaţiei, a fost casată sentinţa fondului şi respinsă cererea de suspendare.

2.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei civile nr. 431 din 4 martie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând: va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei civile nr. 431 din 4 martie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 20 octombrie 2022.