Appeal dismissed; refusal to suspend execution of fiscal order imposing additional natural gas transport royalties upheld

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată la data de 19.05.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta Societatea Naţională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară, a solicitat suspendarea executării Dispoziţiei Obligatorii nr. 6006/250938/IEF din data de 14.04.2022 emisă de Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5047/13.04.2022, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Hotărârea instanţei de fond.

Prin sentinţa nr. 1034 din data de 03.06.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind suspendarea executării Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5047/13 aprilie 2022; a respins ca inadmisibil capătul de cerere formulată de reclamanta Societatea Naţională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară, privind suspendarea executării Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5047/13 aprilie 2022; a respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. 6006/250938/IEF din data de 14 aprilie 2022.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 1034 din data de 03.06.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Societatea Naţională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A..

Cu privire la situaţia de fapt, recurenta-reclamantă arată că dispoziţiile obligatorii ale Dispoziţiei nr. 6006/250938/IEF/14.04.2022 sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestui act administrativ, dat fiind faptul că stabileşte "o redevenţă petrolieră trimestrial, în cotă procentuală de 10% din valoarea veniturilor brute realizate din concesionarea conductelor magistrale, instalaţiilor, echipamentelor şi dotărilor aferente SNT al gazelor naturale şi a dreptului de a efectua operaţiunea petrolieră pentru care este recunoscut de ANRM ca fiind licenţiat, respectiv de transport şi tranzit gaze naturale, în respectarea principiului echilibrului financiar al concesiunii ş a Legii petrolului" şi "o redevenţă din concesiunea serviciului public de transport gaze naturale, anuale, în cota procentuală de 0,4% din valoarea veniturilor brute realizate din operaţiuni de transport şi tranzit al gazelor naturale prin sistemele naţionale de transport, aflate în proprietatea publică a statului, pentru concesiunea serviciului public de transport a gazelor naturale, în condiţiile Legii energiei electrice şi a gazelor naturale."

În dezvoltarea motivelor de recurs se invocă incidenţa dispoziţiilor art. 488, alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. în raport de care se poate observa că motivarea instanţei de fond este contradictorie, având în vedere faptul că pe de o parte reţine că soluţionarea cauzei presupune antamarea fondului ("astfel de dezlegări sunt incompatibile cu analiza, la nivel de aparenţă, a aspectelor de drept material deoarece orice interpretare ar prejudecă fondul"), iar pe de altă parte în cuprinsul motivării aceasta susţine: "condiţia neprejudecării fondului nu echivalează cu inadmisibilitatea invocării unor aspecte de fond care să poată fi calificate drept caz bine justificat. Dimpotrivă, aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept substanţial, esenţial fiind ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei" (pag. 13, pargraful 2 din sentinţă).

Motivarea instanţei de fond care a condus la formarea convingerii de respingere a acţiunii este neconcludentă şi contradictorie şi nu reprezintă o garanţie a faptului că aceasta a procedat la o analiză obiectivă a argumentelor prezentate de subscrisa. Acest fapt generează o îndoială rezonabilă cu privire la caracterul obiectiv al soluţionării cauzei. Astfel, motivarea trebuie să fie clară, precisă şi necontradictorie, aceste cerinţe înlăturând arbitrariul şi făcând posibil controlul judiciar. O motivare necorespunzătoare în raport cu complexitatea cauzei echivalează, practic, cu inexistenţa motivării, iar părţile nu au garanţia respectării dreptului lor la un proces echitabil, mai ales în situaţia în care partea adversă este o autoritate a administraţiei publice centrale.

În acest sens, este lesne de observat faptul că pârâtul Ministerul Finanţelor nu a dovedit afirmaţia sa potrivit căreia prin admiterea cererii de suspendare formulate de societatea reclamantă instanţa prejudecă fondul. Iar, motivarea instanţei referitoare la acest aspect este succintă şi contradictorie.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se invocă incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Aşa cum s-a arătat şi în cererea de suspendare, în speţa de faţă nu se poate reţine sub nicio formă riscul prejudecării fondului, întrucât există o vădită aparenţă de nelegalitate a actului administrativ contestat, constând în:

- pretinderea unei noi redevenţe suplimentare, fără existenţa unui temei legal sau contractual, care să oblige societatea reclamantă la plata acesteia;

- existenţa unei duble impuneri, prestarea serviciului public de transport al gazelor naturale echivalând cu operaţiunea petrolieră de transport al gazelor naturale, pentru care se plăteşte deja o redevenţă;

- emiterea unui act administrativ cu încălcarea limitelor de competenţă ale organului fiscal;

- interpretarea dată actelor normative, referitoare la redevenţă, de către organul fiscal, diferită chiar faţă de cea dată de însăşi autoritatea publică centrală îndrituită să o aplice, în numele statului, respectiv A.N.R.M.

În preambulul motivării instanţa invocă Decizia 442/2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Faţă de susţinerile instanţei referitoare la necesitatea de a avea în vedere această decizie, consideră că în mod eronat s-a făcut referire la aceasta, întrucât ea nu are incidenţă în prezenta cauză, situaţia analizată de ICCJ referindu-se la un act administrativ cu caracter individual care are ca obiect o revocare din funcţie, nicidecum un la un act administrativ emis de un organ de inspecţie fiscală, în exercitarea acestor atribuţii.

Reţinerea, ca fiind împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, doar a celor ce constau în:

"emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importanta a actului administrativ în calea recursului administrativ" (pag. 12, paragrafele 6 şi 7 din sentinţă) goleşte de conţinut însuşi art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Dacă legiuitorul ar fi vrut să precizeze limitativ care sunt aceste împrejurări, ar fi făcut-o cu certitudine. Dar, Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (Unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem). Mai mult, împrejurările invocate pot fi specifice acelui act administrativ analizat de ICCJ şi nicidecum generalizate. Incidenţa împrejurărilor de natură a produce o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, trebuie analizată pentru fiecare caz în parte şi avute în vedere particularităţile actului respectiv. Hotărârea recurată cuprinde extrase din Decizia ICCJ şi nu s-a raportat concret la speţa dedusă judecăţii.

Chiar dacă ar fi incidente considerentele deciziei anterior menţionate, învederează că argumentele pe care le invocă în susţinerea cererii de suspendare, respectiv a cazului bine justificat, includ şi emiterea unui act administrativ cu depăşirea competenţei organului fiscal deoarece pârâta nu are competenţe privind stabilirea unei redevenţe suplimentare fără existenta unui contract de concesiune), precum şi nemotivarea actului administrativ (nu prezintă niciun argument pentru stabilirea unei redevenţe suplimentare faţă de cea stabilită de autoritatea administaţiei publice centrale competentă - A.N.R.M.).

Aşadar unul dintre motivele invocate de Transgaz în susţinerea cazului bine justificat se circumscrie chiar şi motivelor cuprinse în decizia citată de instanţa de fond, însă acesta a fost cu desăvârşire ignorat de către instanţă.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a încălcat şi a aplicat greşit dispoziţiile art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În acest sens, definiţia condiţiei cazului bine justificat potrivit legii, este reprezentată de împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor a depus note scrise prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 19 septembrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 19 octombrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Dispoziţiei Obligatorii nr. 6006/250938/IEF din data de 14.04.2022 emisă de Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5047/13.04.2022, până la pronunţarea instanţei de fond.

Prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind suspendarea executării Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5047/13 aprilie 2022 şi a respins, ca inadmisibil, acest capăt de cerere; a respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. 6006/250938/IEF din data de 14 aprilie 2022.

Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că în privinţa condiţiei cazului bine justificat, recurenta-reclamantă a invocat aspecte de ordin substanţial din analiza cărora nu rezultă în mod automat o aparenţă de nelegalitate a actului administrativ financiar a cărui suspendare se solicită, în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, ci care conduc la examinarea fondului cauzei, sarcină ce revine instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, prin primul motiv de recurs se invocă incidenţa dispoziţiilor art. 488, alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. în raport de care se poate observa că motivarea instanţei de fond este contradictorie, având în vedere faptul că pe de o parte reţine că soluţionarea cauzei presupune antamarea fondului ("astfel de dezlegări sunt incompatibile cu analiza, la nivel de aparenţă, a aspectelor de drept material deoarece orice interpretare ar prejudecă fondul"), iar pe de altă parte în cuprinsul motivării aceasta susţine: "condiţia neprejudecării fondului nu echivalează cu inadmisibilitatea invocării unor aspecte de fond care să poată fi calificate drept caz bine justificat. Dimpotrivă, aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept substanţial, esenţial fiind ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei" (pag. 13, pargraful 2 din sentinţă).

Acest motiv de recurs este nefondat şi va fi respins.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat.

Faptul că, instanţa de fond a concluzionat că aspectele invocate în susţinerea condiţiei impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind cazul bine justificat, conduc la analiza pe fond a contestaţiei în anularea actului administrativ, nu poate fi interpretat de către Înalta Curte ca fiind o motivare contradictorie atât timp cât s-a reţinut în mod corect că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept substanţial, însă motivele identificate să fie evidente şi să nu implice examinarea fondului cauzei.

Cu privire la cel de-al doilea motiv de recurs prin care se invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nici acest motiv nu este fondat.

Astfel, aminteşte instanţa că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamantul a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, aceleaşi argumente invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, o analiză a actului din perspectiva propusă de recurenta-reclamantă ar conduce la antamarea fondului, ceea ce este incompatibil cu procedura de suspendare a executării actului administrativ instituită de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În concret, prin cererea de recurs, a susţinut că există o vădită aparenţă de nelegalitate a actului administrativ contestat atât timp cât se pretinde noi redevenţe suplimentare fără existenţa unui temei legal sau contractual, precum şi o dublă impunere, având în vedere că recurenta-reclamantă plăteşte deja o redevenţă.

În concluzie, în raport de criticile formulate de recurenta-reclamantă, în cauză nu poate fi reţinută îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanţă, având în vedere că identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiţii trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalităţii actului administrativ, soluţionarea unei cereri de suspendare a executării nepermiţând examinarea legalităţii actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În cauză, condiţia pagubei iminente şi, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanţa de control judiciar constată, aşadar, că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurent, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Societatea Naţională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A. împotriva sentinţei nr. 1034 din data de 3 iunie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 octombrie 2022.