Mayor General's appeal on unconstitutionality of urban planning statute of limitations dismissed for lack of procedural interest

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Primarul General al Municipiului Bucureşti, Consiliul Local al Sectorului 2 Bucureşti, Primarul Sectorului 2 Bucureşti, C. S.R.L., D., E. şi F. S.A. (fosta G. S.A.), au solicitat:

(A) în principal:

(A.1) anularea autorizaţiei de construire x/28.03.2019 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti pentru imobilul din Bucureşti Sectorul 2;

(A2) suspendarea executării autorizaţiei de construire x/28.03.2019 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti pentru imobilul din Strada x nr. 73-75, Sector 2 Bucureşti, până la soluţionarea definitivă a cauzei;

(A.3) obligarea pârâtului Primarul General al Municipiului Bucureşti la emiterea unei autorizaţii de desfiinţare a construcţiei din Strada x nr. 73-75, Sector 2 Bucureşti;

(A.4) obligarea pârâţilor la executarea autorizaţiei de desfiinţare menţionate la punctul anterior şi la aducerea terenului din Strada x nr. 73-75 Sector 2 Bucureşti la starea anterioară demarării lucrărilor de construcţie, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii care se va pronunţa în prezenta cauză, sub sancţiunea acordării penalităţilor şi aplicării amenzii prevăzute la art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2064;

(B) în subsidiar:

(B.1) anularea a trei acte administrative: Planul Urbanistic de Detaliu aprobat prin HCL Sector 2 nr. 44/11.04.2008, anexa 1, poziţia 2, autorizaţia de construire x din 22.05.2008 emisă de Primarul Sectorului 2 Bucureşti pentru imobilul din Strada x nr. 73-75, Sector 2 Bucureşti, autorizaţia de construire x/28.03.2019 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti pentru imobilul din Bucureşti Sectorul 2;

(B.2) - suspendarea executării celor trei acte administrative menţionate la punctul anterior, până la soluţionarea definitivă a cauzei;

(B.3) obligarea pârâtului Primarul General al Municipiului Bucureşti la emiterea unei autorizaţii de desfiinţare a construcţiei din Strada x nr. 73-75, Sector 2 Bucureşti;

(B.4) obligarea pârâţilor la executarea autorizaţiei de desfiinţare menţionate la punctul anterior şi la aducerea terenului din Strada x nr. 73-75 Sector 2 Bucureşti la starea anterioară demarării lucrărilor de construcţie, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii care se va pronunţa în prezenta cauză, sub sancţiunea acordării penalităţilor şi aplicării amenzii prevăzute la art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 1994/25.03.2021, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2020, s-a dispus:

"admite excepţia prescripţiei dreptului la acţiune şi respinge ca fiind prescris capătul de cerere privind anularea parţială a HCL Sector 2 nr. 44/2008 privind aprobarea Planului Urbanistic de Detaliu str. x. A Respins în rest ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Primarul General al Municipiului Bucureşti, Primarul Sectorului 2 Bucureşti, Consiliul Local al Sectorului 2 Bucureşti, D., E., C. S.R.L. şi F. S.A. (Fostă G. SA), s-a luat act că pârâta C. S.R.L. solicită cheltuieli de judecată pe cale separată".

3. Calea de atac exercitată.

Împotriva sentinţei menţionate, la data de 05.05.2021 au formulat recurs reclamantele A. şi B., şi tot la data de 05.05.2021 a formulat recurs şi pârâtul Primarul General al Municipiului Bucureşti, acesta din urmă solicitând admiterea căii de atac şi casarea sentinţei recurate, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată ce a fost formulată de reclamante.

Prin încheierea din 04.04.2022 pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes invocată cu privire la cererea de recurs formulată de Primarul General al Municipiului Bucureşti, reţinând în esenţă că în cauza de faţă Primarul General al Municipiului Bucureşti a avut calitatea de pârât în acţiunea exercitată de A. şi B., iar prin sentinţa recurată cererea de chemare în judecată a fost respinsă; în aceste condiţii, raportat la poziţia procesuală a Primarului General al Municipiului Bucureşti în faţa primei instanţe, anume aceea de pârât, nefiind titularul cererii de chemare în judecată, nu justifică un interes procesual în legătură cu admiterea unei acţiuni pe care nu a formulat-o, revenindu-i, în măsura în care apreciază că există vreo cauză de nelegalitate cu privire la autorizaţiile şi actele administrative litigioase, sub rezerva justificării îndeplinirii condiţiilor legale specifice, să formuleze cerere de chemare în judecată pe cale separată, în cadrul căreia să-şi valorifice susţinerile, iar nu un recurs, prin care să urmărească admiterea acţiunii formulate de terţe persoane.

4. Cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate.

Prin cererea depusă la termenul din data de 04.04.2022, Primarul General al Municipiului Bucureşti a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 64 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 350/2001, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 7 din Legea nr. 151/2019, text potrivit căruia "Litigiile generate de emiterea, revizuirea, suspendarea sau anularea hotărârilor de aprobare a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se soluţionează de instanţele de contencios administrativ competente. Dreptul de a ataca hotărârile de aprobare se prescrie în termen de 5 ani de la data aprobării.".

5. Hotărârea Curţii de Apel cu privire la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

Prin încheierea de şedinţă din data de 30.05.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea Primarului General al Municipiului Bucureşti de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 64 (3) teza a doua din Legea nr. 350/2021, ca lipsită de interes.

6. Cererea de recurs.

Împotriva încheierii de şedinţă din data de 30.05.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs Primarul General al Municipiului Bucureşti.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, cererea de sesizare a Curţii Constituţionale nu poate fi respinsă de instanţa învestită cu judecarea pricinii, ca fiind lipsită de interes, ci numai ca inadmisibilă.

Motivarea instanţei de fond în sensul că Primarul General al Municipiului Bucureşti nu justifică un interes în ceea ce priveşte invocarea excepţiei de nelegalitate este vădit nelegală, câtă vreme există un astfel de interes.

Dispoziţiile alin. (3), teza a doua, ale art. 64 din Legea nr. 350/2001, au fost introduse prin art. I pct. 7 din Legea nr. 151/2019 şi instituie un termen de prescripţie de 5 ani pentru acţiunile având ca obiect atacarea hotărârilor de aprobare a documentaţiilor de urbanism.

Cu toate acestea, aplicarea acestor dispoziţii legale şi în cazul documentaţiilor de urbanism ce au fost aprobate înainte de inserarea textului de lege, dă naştere ipotezei în care cursul termenului de prescripţie a început atât de mult anterior edictării actului normativ (respectiv Legea nr. 151/2019) încât, odată cu instituirea sa, operează şi stingerea dreptului însuşi.

Într-o atare situaţie, termenul de prescripţie pentru atacarea actelor administrative emise cu mult înainte de adoptarea Legii nr. 151/2019 este, finalmente, lipsit de orice conţinut.

Din această perspectivă, textul de lege obiect al excepţiei de neconstitutionalitate, în cazul în care ar dispune de o asemenea aplicabilitate, instituie o limitare în ceea ce priveşte posibilitatea atacării documentaţiilor de urbanism aprobate cu mai mult de 5 ani înainte de adoptarea Legii nr. 151/2019.

Cu privire la situaţia din prezenta cauză, prin cererea de chemare în judecată se solicită atât anularea autorizaţiei de construire nr. x/28.03.2019 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti pentru imobilul din strada x nr. 73-75, Bucureşti, cât şi anularea Planului Urbanistic de Detaliu aprobat prin HCL Sector 2 nr. 44/11.04.2008.

Astfel cum s-a arătat şi în cadrul Secţiunilor I şi II din prezenta cerere, deşi în cauza de faţă Tribunalul Bucureşti a dispus admiterea excepţiei privind prescripţia dreptului de a ataca HCL Sector 2 nr. 44/11.04.2008 şi, în consecinţă, a respins cererea privind anularea acestui act administrativ ca prescrisă, respingând, în rest, cererea privind anularea autorizaţiei de construire nr. x/28.03.2019, totuşi, într-un alt dosar ce are ca obiect aceleaşi acte administrative, respectiv în dosarul nr. x/2020, instanţa a dispus anularea autorizaţiei de construire nr. x/28.03.2019.

Având în vedere existenţa hotărârilor potrivnice cu privire la valabilitatea autorizaţiei de construire nr. x/28.03.2019, precum şi identificarea motivelor de nelegalitate privind HCL Sector 2 nr. 44/11.04.2008, Primarul General al Municipiului Bucureşti, în virtutea rolului său de organ ce asigură respectarea prevederilor Constituţiei României, a considerat că este oportună invocarea în prezentul dosar a excepţiei de neconstitutionalitate a dispoziţiilor art. 64 alin. (3), teza a doua, în raport de care prima instanţă a reţinut că acţiunea privin anularea HCL Sector 2 nr. 44/11.04.2008 este prescrisă.

Din această perspectivă, interesul Primarului General al Municipiului Bucureşti în ceea ce priveşte invocarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 64 alin. (3), teza a doua, este justificat şi prin raportare Ia situaţia în care, având în vedere anularea autorizaţiei de construire nr. x/28.03.2019, în dosarul nr. x/2020, beneficiarul acesteia ar solicita emiterea unei noi autorizaţii, în baza aceluiaşi PUD str. x, cu privire la care Primarul General al Municipiului Bucureşti a constatat existenţa suspiciunilor de nelegalitate.

Mai mult decât atât, limitarea impusă de prevederile ce fac obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, în ceea ce priveşte atacarea actelor administrative cu caracter normativ, se poate răsfrânge şi asupra activităţii Primarului General al Municipiului Bucureşti de emitere a actelor administrative.

Astfel, potrivit competenţelor sale reglementate de art. 154 din Ordonanţă de urgenţă 57/2019 privind Codul administrativ, Primarul General al Muncipiului Bucureşti are rolul primordial de a asigura, în regim de putere publică, apărarea interesului public, respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor.

Având în vedere aceste considerente, pentru a asigura punerea în aplicare a legilor, cu respectarea principiului legalităţii, precum şi pentru a preîntâmpina încălcarea prevederilor Constituţiei, Primarul General ai Municipiului Bucureşti, atunci când constată nelegalitatea unui act administrativ, dispune de instrumente legale, astfel încât să poată restabili ordinea juridică.

Un astfel de instrument legal este acţiunea prin care Primarul General ar putea solicita instanţei anularea unui act administrativ normativ, cu privire la care există o suspiciune serioasă de nelegalitate.

În concret, este vorba despre situaţia în care Primarul General al Municipiului Bucureşti ar trebui să emită o autorizaţie de construire sau un certificat de urbanism, solicitate în baza unei documentaţiii de urbanism ce prezintă aparenţă de neiegalitate.

In astfel de situaţii, pentru a împiedica emiterea unei autorizaţii de construire ori a unui certificat de urbanism în baza unei documentaţii de urbanism nelegale, Primarul General al Municipiului Bucureşti are la dispoziţie acţiunea în anularea hotărârii de aprobare a documentaţiei de urbanism.

O astfel de acţiune este de natură a asigura legalitatea emiterii autorizaţiilor de construire şi a certificatelor de urbanism solicitate în baza unei documentaţii de urbanism ce prezintă aparenţe de neiegalitate.

Cu privire la această acţiune, însă, dispoziţiile ce fac obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, prevăd că termenul pentru atacarea hotărârilor de aprobare a documentaţiilor de urbanism este de 5 ani.

Criticile aduse prin cererile de recurs formulate vizează tocmai soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire Ia admiterea excepţiei prescripţiei dreptului de a solicita anularea HCL Sector 2 nr. 44/11.04.2008 pentru aprobarea Planului Urbanistic de Detaliu Vasile Lascăr nr. 73-75.

Sub acest aspect, instanţa de fond a reţinut că, faţă de incidenţa prevederilor art. 64 alin. (3), teza a doua, din Legea nr. 350/2001, potrivit cărora dreptul de a ataca hotărârile de aprobare a documentaţiilor de urbanism se prescrie în termen de 5 ani de Ia data aprobării, reclamantele din prezenta cauză nu sunt îndreptăţite să formuleze acţiunea la mai mult de cinci ani de la data aprobării hotărârii, dreptul material la acţiune fiind în acest caz prescris.

Prin urmare, în prezenta cauză, excepţia de neconsituţionalitate a dispoziţiilor art. 64 alin. (3), teza a doua, din Legea nr. 350/2001 vizează soluţionarea fondului prezentei cauze, aşa încât sunt îndeplinite condiţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu privire la existenţa unei legături între obiectul excepţiei de neconstituţionalitate şi soluţionarea cauzei.

În ceea ce priveşte condiţia referitoare la inexistenţa unei decizii anterioare prin care Curtea Constituţională să constate neconstituţionalitatea art. 64 alin. (3), teza a doua, din Legea nr. 350/2001 şi aceasta este îndeplinită, având în vedere că, până la acest moment, aceste dispoziţii legale nu au făcut obiectul controlului de constituţionalitate.

7. Apărările formulate în cauză.

În cauza de faţă nu s-au depus întâmpinări.

8. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 19 septembrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 19 octombrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

9. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea depusă la data de 04.04.2022, Primarul General al Municipiului Bucureşti a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 64 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 350/2001, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 7 din Legea nr. 151/2019, text potrivit căruia "Litigiile generate de emiterea, revizuirea, suspendarea sau anularea hotărârilor de aprobare a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se soluţionează de instanţele de contencios administrativ competente. Dreptul de a ataca hotărârile de aprobare se prescrie în termen de 5 ani de la data aprobării.

Prin încheierea de şedinţă din data de 30.05.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea Primarului General al Municipiului Bucureşti de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 64 (3) teza a doua din Legea nr. 350/2021, ca lipsită de interes.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că potrivit motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale.

Din perspectiva interesului Primarului General al Municipiului Bucureşti în invocarea excepţiei de neconstituţionalitate, recurentul-pârât arată că este justificat prin raportare la situaţia în care în cazul anulării autorizaţiei de construire nr. x/28.03.2019, în dosarul nr. x/2020, beneficiarul acesteia ar solicita emiterea unei noi autorizaţii, în baza aceluiaşi PUD, cu privire la care Primarul General al Municipiului Bucureşti a constatat existenţa suspiciunilor de nelegalitate.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Conform dispoziţiilor art. 33 C. proc. civ. "Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual. Cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut şi actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv ameninţat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara."

Din interpretarea dispoziţiilor sus-citate rezultă că, prin interes se înţelege acel folos practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă, indiferent de forma concretă de manifestare a acesteia. Condiţia interesului de a fi determinat implică existenţa unui folos practic concret, apreciabil la speţă, iar nu de un interes de principiu. Pentru ca interesul să fie legitim şi personal, este necesar ca el să nu vină în conflict cu legea, iar folosul practic să îl vizeze pe cel care recurge la forma procesuală. În sfârşit, interesul este născut şi actual atunci când, dacă cel interesat nu ar recurge la acţiune în momentul respectiv, s-ar expune prin aceasta la un prejudiciu.

În cauza de faţă, în mod corect a reţinut prima instanţă că Primarul General al Municipiului Bucureşti nu justifică un interes legitim pentru a invoca excepţia de neconstituţionalitate în discuţie, ci urmăreşte o eludare a reglementării legale în vederea susţinerii poziţiei procesuale a reclamantelor, cu atât mai mult cu cât fost admisă excepţia lipsei de interes în legătură cu recursul formulat de acest pârât împotriva sentinţei prin care a fost respinsă acţiunea exercitată împotriva sa.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurentul-pârât prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar încheierea de şedinţă a primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

10. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul Primarul General al Municipiului Bucureşti împotriva încheierii din data de 30 mai 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2020, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 octombrie 2022.