Prescription of separate damages claims in administrative litigation: start of limitation period tied to definitive annulment of illegal administrative act

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 30.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat instanţei de judecată să constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.03.2016 şi dispună: obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale şi obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 1669 din data de 12.11.2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de obiect a capătului de cerere prin care se solicită obligarea pârâtei la soluţionarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă şi a respins acest capăt de cerere ca fiind lipsit de obiect. A respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect pretenţii. A admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect pretenţii formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi a respins această cerere ca fiind prescrisă. A respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 1669 din data de 12.11.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, hotărârea primei instanţe este nelegală, în sensul că a fost pronunţată cu aplicarea greşită şi încălcarea normelor de drept material, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prima instanţă a reţinut că A. ar fi cunoscut producerea şi întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea în termen legal a cererii de plată la data de 07.05.2018, aspect în raport de care, coroborat cu data introducerii prezentei acţiuni, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins acţiunea ca fiind prescrisă.

O astfel de soluţie este rezultatul unei interpretări greşite a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit cărora:

"Când persoana vătămata a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei."

Referitor Ia această dispoziţie legală, prin decizia nr. 22/2019, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, într-un recurs în interesul legii, a dispus următoarele:

"(...) în interpretarea şi aplicarea unitara a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit şi cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

De asemenea, în cuprinsul aceleiaşi decizii, la paragraful 77, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut:

"Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. în caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.."

În ceea ce priveşte prezenta speţă, decizia privind refuzul de plată emisă de FGA a fost declarată nelegală în mod definitiv abia la data de 13.10.2021 (data soluţionării definitive a acţiunii nr. x/2018).

Aşadar, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 şi celor reţinute în decizia ÎCCJ nr. 22/2019, dreptul material la acţiune al A. s-a născut abia la această dată, întrucât abia la acel moment A. a avut configuraţia că actul emis de FGA a fost anulat definitiv şi pot fi pretinse despăgubiri, ceea ce face ca soluţia privind admiterea prescripţiei să fie nelegală.

În plus faţă de cele de mai sus, atragem atenţia că în speţă avem de a face cu o cerere de obligarea la FGA la plata de daune interese moratorii, care au natură accesorie faţa de cererea principală de plată a despăgubirilor. Or, potrivit art. 13 alin. (6) din Legea 213/2016:

"Dreptul la acţiune contra Fondului pentru plata indemnizaţiilor/despăgubirilor se prescrie în termen de 5 ani calculaţi de la data naşterii dreptului, dar nu înainte de rămânerea definitivă a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment."

Aşadar, legea specială pe care guvernează raporturile dintre părţi instituie în mod expres, un termen special de prescripţie de 5 ani. Pe cale de consecinţă, faţă de natura prejudiciului (daune moratorii), deci fiind în prezenţa unui prejudiciu al cărui cuantum încă nu poate fi precizat în totalitate şi faţă de termenul de prescripţie şi regulile după care acesta se calculează, este evident că în speţă nu se poate pune problema prescripţiei dreptului la acţiune.

Cu privire la fondul cauzei, recurenta-reclamantă arată că, pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal trebuie să fie îndeplinite, în esenţă, următoarele condiţii:

a. să existe un act administrativ nelegal;

b. să existe un prejudiciu material sau moral;

c. existenţa unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciu;

d. existenţa culpei autorităţii.

Cu privire la existenţa unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă arată că, A., în calitate de creditor de asigurare, urmare a deschiderii procedurii falimentului faţă de B. S.A. (în continuare "B."), în temeiul art. 14 din Legea nr. 213/2015, a formulat o cerere de plată pe care a transmis-o FGA.

Faţă de această cerere de plată, potrivit art. 12 alin. (2), (3) şi (4) din Legea nr. 213/20151, FGA avea obligaţia de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună.

Cu toate acestea, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018

Prin decizia civilă nr. 4644 pronunţată de ICCJ la data de 13.10.2021 în dosarul x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală.

Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a recunoscut dreptul A. la despăgubiri şi a efectuat plata către aceasta.

Faţă de cele de mai sus, este evident că în speţă există un act administrativ nelegal - respectiv Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluţionarea cererii de plată a A. dată de către FGA.

Faptul că prin hotărârile judecătoreşti prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la idee că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia 14.452/03.05.2018.

Cu privire la existenţa prejudiciului, recurenta-reclamantă arată că, FGA avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererii de plată, această soluţionare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii şi la 29.10.2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile.

Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată a A., FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani.

Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 29.10.2021, FGA confirmă indubitabil dreptul A.. Astfel, dreptul A. la plata accesoriilor are un caracter cert.

Cu privire la cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, recurenta-reclamantă a arătat că, prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosinţă a sumei de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri. Care este cauza acestui prejudiciu, ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor este evident - modalitatea în care FGA a soluţionat cererea de plată prin Decizia 14.452/03.05.2018.

Faţă de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 respingerea cererii de plată. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA a procedat la analiza pe fond şi plată. Este evident că dacă FGA ar fi soluţionat de la bun început cererea de plată cu respectarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale şi ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar fi existat.

Cu privire la culpă, nelegalitatea actului administrativ conţine în sine ideea culpei autorităţii publice.

În ceea ce priveşte culpa FGA, şi aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia ca în îndeplinirea obligaţiilor sale să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Pe cale de consecinţă, este evident că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii FGA şi obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata la timp a creanţei de asigurare solicitate.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 14 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 19 octombrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

La data de 30.03.2021, recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.03.2016 şi dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale.

Prin cererea modificatoare formulată la data de 08.09.2021, reclamanta a solicitat ca în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige FGA-ul la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrată la FGA sub nr. x/3.11.2016 constând în:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014 - 26305,78 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanţă a admis excepţia lipsei de obiect a capătului de cerere prin care se solicită obligarea pârâtei la soluţionarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă şi a respins acest capăt de cerere ca fiind lipsit de obiect. A admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect pretenţii formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi a respins această cerere ca fiind prescrisă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că, excepţia lipsei de obiect a primului capăt de cerere, prin care se solicită obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, a fost executată cu mult înainte de declanşarea prezentului litigiu, cererea de plată nr. x/11.03.2016 fiind soluţionată de FGA prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, decizie contestată de reclamantă judiciar, cauza făcând obiectul dosarului nr. x/2018, finalizat în mod definitiv, şi pe cale de consecinţă a admis excepţia invocată şi a respins cererea ca fiind lipsită obiect.

Cu privire la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune a capătului de cerere având ca obiect pretenţii, prima instanţă a reţinut că reclamanta a solicitat despăgubiri începând cu a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată nr. x/11.03.2016 şi până la plata debitului solicitat prin această cerere, iar în raport de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea 554/2004, reclamanta cunoştea producerea prejudiciului şi întinderea acestuia pentru nesoluţionarea în termenul legal a cererii sale odată cu expirarea termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data de 11.03.2016. De asemenea, aceasta cunoştea atât producerea prejudiciului cât şi întinderea acestuia pentru respingerea cererii de plată începând cu data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a acestei cereri, şi anume data de 07.05.2018. În raport cu aceste două date erau certe atât naşterea dreptului la despăgubiri, cât şi cuantumul acestora, care era fix şi determinat de norme administrative şi legale.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Într-adevăr, cererea de plată referitoare la dosarul de daună A. nr. x (regres împotriva asigurătorului B.) înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraţilor sub nr. x/11.03.2016 a fost analizată în cadrul Deciziei nr. 14452/03.05.2018 prin care intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a dispus respingerea cererilor de plată formulate în cadrul dosarelor de daună menţionate în borderoul 2 cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, în considerarea faptului că până la data prezentei decizii, acestui creditor de asigurare i s-a aprobat la plată şi plătit din disponibilităţile Fondului suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015, conform borderoului nr. 1 anexat (cererea recurentei-reclamante fiind menţionată la poziţia 4 cod unic dosar x - dosar fond).

La data de 05.06.2018 reclamanta A. S.A. a contestat Decizia nr. 14452/03.05.2018 emisă de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, cerere înregistrată sub nr. x/2018, iar prin sentinţa civilă nr. 4902 din data de 27.11.2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., a anulat Decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei.

Sentinţa civilă nr. 4902 din data de 27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a rămas definitivă prin Decizia nr. 4644 din data de 13.10.2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal prin respingerea recursurilor declarate de reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

În acest context, Înalta Curte constată că, în mod greşit prima instanţă a dispus admiterea excepţiei şi respingerea primului capăt de cerere ca lipsit de obiect având în vedere că, în urma anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emisă de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, cererea de despăgubiri nr. x/11.03.2016 nu a fost soluţionată de către intimatul-pârât nici până la sesizarea instanţei cu cererea pendinte şi numai în această situaţie capătul de cerere privind obligarea intimatului-pârât la soluţionarea cererii de despăgubiri ar fi lipsit de obiect.

În continuare, Înalta Curte constată că termenul de prescripţie pentru despăgubiri reglementat de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 menţionează următoarele:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Din interpretarea textului art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acesta reglementează o situaţie de excepţie de la regula stabilită prin art. 8 din acelaşi act normativ, respectiv acţiunea care să conţină şi capătul de cerere privind despăgubirile pentru ca instanţa care analizează legalitatea actului să stabilească şi asupra măsurilor de acoperire a prejudiciului.

Având în vedere că actul pretins vătămător, Decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost anulat definitiv la data de 13.10.2021, cererea modificatoare nu este prescrisă, prin raportare la prevederile art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004.

În cauză nu se poate reţine că reclamanta a cunoscut întinderea prejudiciului de la data emiterii Deciziei antemenţionate ceea ce face ca acţiunea pe cale separată să fie formulată în interiorul termenului de prescripţie.

Relevante în acest sens sunt şi cele reţinute în paragraful nr. 77 al Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019 pronunţată în recurs în interesul legii:

"Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.."

Prin urmare, având în vedere neanalizarea fondului cererii de chemare în judecată, lucru ce nu poate fi făcut pentru prima dată de către instanţa de recurs fără a prejudicia partea un grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune casarea hotărârii primei instanţe şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, va fi reanalizată cererea dedusă judecăţii din perspectiva statuărilor instanţei de recurs referitoare la motivele de recurs găsite întemeiate, precum şi pe fondul cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Faţă de considerentele mai sus expuse, în temeiul prevederilor art. 497 noul C. proc. civ., precum şi ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul reclamantei, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1669 din 12 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 octombrie 2022.