Application of res judicata to EU fund reimbursement claims: mandatory annulment of subsequent percentage reductions following prior judicial invalidation

Şedinţa publică din data de 18 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23 decembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, a solicitat:

(i) anularea Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală (Adresa nr. x/12.05.2016), aferentă proiectului "Consolidare, restaurare şi conservare A.", referitor la contractul de finanţare nr. x/13.07.2011;

(ii) anularea Adresei nr. x/29.06.2016, înregistrată în ADRBU sub nr. x/29.06.2016, în evidenţele PMB - Primar General sub nr. x/01.07.2016 şi în evidenţele DGDI sub nr. x/04.07.2016;

(iii) anularea Deciziei nr. 196/05.07.2016 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice - Unitatea Soluţionarea Contestaţii POR, înregistrata în evidenţele PMB - Primar General sub nr. x/11.07.2016;

(iv) înlăturarea măsurii reducerilor procentuale aplicate şi constatarea că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora;

(v) obligarea pârâtului la plata sumei precizată în Cererea de rambursare nr. x finală aferentă proiectului "Consolidare, restaurare şi conservare A.";

(vi) constatarea îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate a tuturor cheltuielilor solicitate şi rambursarea cheltuielilor exclude prin acest document;

(vii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 2680 din 28 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus disjungerea capetelor de cerere privind anularea Deciziei nr. 196/05.07.2016 şi înlăturarea măsurilor reducerii procentuale ce au determinat neeligibilitatea sumelor de 1.350 RON şi 324 RON TVA, respectiv 675 RON şi 162 RON TVA şi înregistrarea sub nr. de dosar x/2017, pe rolul aceleiaşi instanţe.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 346 din 30 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 346 din 30 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti ("UAT Bucureşti"), întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamanta susţine că soluţia primei instanţe este greşită, prin raportare la dispoziţiile sentinţei civile nr. 3364/03.11.2016 şi ale deciziei civile nr. 4796/16.10.2019, pronunţate în dosarul nr. x/2016, cu privire la reducerea procentuală de 5% aplicată valorii Contractului nr. x/09.10.2012 încheiat cu B..

Arată că, prin Decizia nr. 196/05.07.2016, intimatul-pârât a apreciat că Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, aferentă proiectului "Consolidare, restaurare şi conservare A.", reprezintă un simplu act de executare a măsurii privind aplicarea reducerii procentuale asupra valorii contractului de consultanţă, stabilită anterior prin Informarea nr. x/07.07.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate prin Cererea de rambursare nr. x, respingând contestaţia în temeiul autorităţii de lucru judecat. Raţionamentul intimatului-pârât este greşit, întrucât lasă fără efecte dispoziţiile art. 46 şi urm. din O.U.G. nr. 66/2011, care reglementează dreptul părţii de a formula contestaţie împotriva titlulului de creanţă, în speţă acest titlu fiind reprezentat de Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală.

Mai arată recurenta-reclamantă că, prin Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală au fost aplicate aceleaşi reduceri procentuale, în mod succesiv, pentru aceleaşi presupuse nereguli constatate prin Nota de neconformitate nr. x/12.06.2015, anexă la Informarea de plată privind cheltuielile aprobate prin Cererea de rambursare nr. x Intimatul-pârât a reţinut, ca neregulă, încălcarea principiului tratamentului egal, prin aceea că autoritatea contractantă a solicitat clarificări cu privire la experienţa anumitor experţi cheie doar din partea C. S.R.L., iar nu şi din partea B. S.R.L..

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice), a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Consideră intimatul-pârât că în mod corect instanţa de fond a dat eficienţă, conform art. 431 alin. (2) C. proc. civ., puterii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 3364/03.11.2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia civilă nr. 4796/16.10.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Întrucât dezlegarea dată problemei de drept referitoare la legalitatea reducerii procentuale de 5% aplicate contractului încheiat cu B. S.R.L. nu mai poate fi repusă în discuţie în prezenta cauză, nu se poate proceda nici la analiza criticilor de recurs întemeiate pe aplicarea greşită a legii.

Susţine intimatul-pârât că recurenta-reclamantă, în loc să indice norma de drept material greşit aplicată de prima instanţă şi să critice soluţia întemeiată pe autoritatea de lucru judecat, prezintă argumente referitoare la condiţiile contestării titlului de creanţă, în condiţiile art. 46 şi urm. din O.U.G. nr. 66/2011. Totodată, aceasta nu face diferenţa dintre corecţia financiară şi reducerea procentuală, în speţa de faţă nefiind în discuţie o corecţie financiară, pentru a se putea invoca o eventuală lipsire a părţii de dreptul la contestaţie. De altfel, recurenta-reclamantă a contestat nota de neconformitate prin care s-au aplicat corecţiile financiare, în cadrul litigiului ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2016

În sensul celor arătate anterior, intimatul-pârât redă în cuprinsul întâmpinării textele de lege din O.U.G. nr. 66/2011, care dau dreptul autorităţii de management să constate nereguli, respectiv să aplice reduceri procentuale, arătând diferenţele dintre cele două situaţii juridice.

5. Alte aspecte procesuale

5.1. Prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 68/2019, titulatura Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a fost schimbată, în prezent figurând sub denumirea de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei.

5.2. În şedinţa din 5 octombrie 2022, Înalta Curte a invocat, din oficiu, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., ca motiv de recurs de ordine publică, astfel cum prevede art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, raportat la criticile formulate de reclamantă şi la motivul de recurs de ordine publică invocat de instanţa de control judiciar, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin sentinţa recurată în cauză, prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta UAT Bucureşti, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ., respectiv reţinând incidenţa puterii lucrului judecat în raport de sentinţa civilă nr. 3364/03.11.2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia civilă nr. 4796/16.10.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal. A argumentat instanţa de fond că problema de drept supusă dezlegării, respectiv legalitatea reducerii procentuale de 5 % aplicată contractului încheiat de reclamantă cu B., care a fost reţinută etapizat începând cu Cererea de rambursare nr. x, a fost definitiv tranşată prin hotărârile judecătoreşti amintite, iar criticile de nelegalitate invocate de reclamantă sunt comune cu cele din dosarul nr. x/2016.

Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a reţinut în mod corect incidenţa puterii de lucru judecat în speţă, soluţia adoptată, de respingere a acţiunii, nu corespunde modalităţii în care au fost tranşate în dosarul nr. x/2016 motivele de nelegalitate invocate de reclamantă cu privire la reducerea procentuală aplicată la cheltuielile Contractului de consultanţă nr. x/09.10.2010, încheiat de reclamantă cu B..

Pentru a susţine această concluzie, Înalta Curte reţine că, prin Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, cuprinsă în Adresa nr. x/12.05.2016, autoritatea ministerială pârâtă a adus la cunoştinţa reclamantei aprobarea la plată parţială a Cererii de rambursare nr. x finala, aferentă Contractului de finanţare încheiat pentru proiectul "Consolidare, restaurare şi conservare A.". Totodată, intimatul-pârât a aplicat o reducere procentuală de 5%, aferentă Contractului de consultanţă nr. x/09.10.2010, încheiat de reclamantă cu B., reţinând că această reducere se aplică începând cu Cererea de rambursare nr. x; astfel, au fost considerate neeligibile sumele de 1350 RON şi 324 RON TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/05.10.2015, respectiv 675 RON şi 162 RON TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/12.10.2015, emise de B..

Prin Decizia nr. 196/05.07.2016 privind soluţionarea contestaţiei, intimatul-pârât a respins contestaţia formulată de recurenta-reclamantă, în baza principiului autorităţii de lucru judecat, arătând că reţinerea de 5% din valoarea facturilor emise de B. reprezintă doar o punere în executare a măsurii luate prin Informarea nr. x/07.07.2015 privind situaţia cheltuielilor aprobate prin Cererea de rambursare nr. x, măsură care a fost menţinută şi după soluţionarea contestaţiei administrative, conform Deciziei nr. 261/14.08.2015. Astfel, intimatul-pârât a apreciat că şi-a exprimat anterior punctul de vedere cu privire la caracterul legal al reducerii procentuale aplicate.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 6 alin. (1) şi (3) şi art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi art. 27 din H.G. nr. 875/2011, autoritatea cu competenţă în gestionarea fondurilor europene are obligaţia aplicării de reduceri procentuale din sumele solicitate la plată de beneficiari, în situaţia în care se constată abateri înainte de efectuarea plăţii. În speţă, abaterea a fost constatată la momentul depunerii Cererii de rambursare nr. x, determinând aplicarea reducerii procentuale de 5% cu privire la cheltuielile solicitate prin această cerere, dar şi pentru cheltuielile ulterioare, efectuate în legătură cu Contractul de consultanţă nr. x/09.10.2010 încheiat de reclamantă cu B.. În această situaţie se încadrează sumele ce fac obiectul reducerii procentuale din Cererea de rambursare nr. x finală.

Înalta Curte are în vedere şi că, prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016, reclamanta UAT Municipiul Bucureşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, anularea Deciziei privind soluţionarea contestaţiei nr. 261/14.09.2015 şi a adresei nr. x/07.07.2015 referitoare la Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x, prin care s-a constatat caracterul neeligibil al unor cheltuieli şi, totodată, s-a dispus măsura reducerii procentuale de 5% aplicată la contractul de consultanţă încheiat cu B. conform notei de neconformitate nr. x/12.06.2015.

Prin sentinţa civilă nr. 3364/03.11.2016, pronunţată în dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis în parte acţiunea şi a anulat în parte Informarea nr. x/07.07.2015 şi Decizia administrativă de soluţionare a contestaţiei nr. 261/14.09.2015, soluţia de anulare vizând şi reducerea procentuală de 5% aplicată la contractul de consultanţă încheiat cu B.. Sentinţa de fond a fost menţinută, în ceea ce priveşte reducerea procentuală amintită, prin decizia nr. 4796/16.10.2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Înalta Curte mai reţine că motivele de nelegalitate invocate cu privire la reducerea procentuală aplicată conform Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, cuprinsă în Adresa nr. x/12.05.2016, a cărei anulare se solicită în cauza de faţă, sunt aceleaşi cu cele invocate în cadrul litigiului anterior, ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2016

Prin urmare, faţă de aspectele anterior prezentate, Înalta Curte constată că prima instanţă a constatat în mod corect că în speţă operează puterea lucrului judecat faţă de hotărârile pronunţate în dosarul nr. x/2016, prin care s-a tranşat definitiv problema de drept referitoare la legalitatea reducerii procentuale de 5 % aplicată contractului încheiat de reclamantă cu B.. Raportat la dispoziţiile art. 430 alin. (2) C. proc. civ., trebuie recunoscut ca intră în autoritate de lucru judecat, alături de dispozitivul care tranşează litigiul, şi motivele care susţin soluţia, precum şi motivele care conţin ele însele soluţii pe aspectele litigioase invocate de părţi şi supuse dezbaterii acestora şi care conturează efectul pozitiv al puterii de lucru judecat. Or, deşi în cele două dosare au fost analizate acte administrative diferite, totuşi problema de drept este una comună, întrucât prin Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală s-a procedat doar la reţinerea etapizată a reducerii procentuale aplicate prin Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x, motivele de nelegalitate fiind identice, iar odată tranşată definitiv în litigiul anterior, această chestiune nu mai poate face obiectul unei noi analize în speţa de faţă.

Cu toate acestea, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., referitor la încălcarea autorităţii de lucru judecat, întrucât, deşi a constatat incidenţa puterii de lucru judecat, prima instanţă a respins acţiunea, ce neîntemeiată, valorificând puterea lucrului judecat într-un sens contrar celui tranşat în dosarul nr. x/2016.

Astfel, câtă vreme prin sentinţa civilă nr. 3364/03.11.2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia civilă nr. 4796/16.10.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a statuat asupra nelegalităţii reducerii procentuale aplicate de ministerul pârât, această concluzie se impune şi în cauza pendinte, conturând nelegalitatea actelor administrative contestate şi determinând o soluţie de anulare a parţială a Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală şi în tot a Deciziei nr. 196/05.07.2016 privind soluţionarea contestaţiei.

Reducerea procentuală în discuţie nu a fost aplicată pentru prima dată prin Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, ci, aşa cum s-a arătat anterior, această reducere a fost reţinută etapizat, începând cu Cererea de rambursare nr. x Odată stabilită, în dosarul nr. x/2016, nelegalitatea notei de neconformitate nr. x/12.06.2015, a Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 261/14.09.2015, precum şi constatarea caracterului eligibil al cheltuielilor generate de contractul de consultanţă dintre reclamantă şi B., rezultă cu evidenţă că actele administrative analizate în prezenta cauză suferă de acelaşi viciu de nelegalitate şi urmează aceeaşi soartă.

Faţă de aceste considerente, constatând incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune reformarea sentinţei civile recurate şi rejudecarea cauzei, în vederea unei aplicări corecte a dispoziţiilor art. 430-431 C. proc. civ. referitoare la principiul puterii de lucru judecat.

În consecinţă, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantă, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare: va admite acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional; va anula Decizia nr. 196/05.07.2016 privind soluţionarea contestaţiei, precum şi în parte Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, cuprinsă în Adresa nr. x/12.05.2016, în ceea ce priveşte reducerea procentuală de 5% aplicată Contractului de consultanţă nr. x/09.10.2010, încheiat cu B.; va constata caracterul eligibil al cheltuielilor în sumă de 1350 RON şi 324 RON TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/05.10.2015, respectiv 675 RON şi 162 RON TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/12.10.2015 şi va obliga pârâtul să ramburseze reclamantei sumele menţionate, în cuantum total de 2025 RON şi 486 RON TVA.

Întrucât Înalta Curte a valorificat motivul de recurs de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., se constată că nu se mai impune analiza criticilor expuse de recurenta-reclamantă, subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care s-au reiterat motive de nelegalitate aduse actelor administrative contestate. Incidenţa puterii de lucru judecat face ca problema legalităţii reducerii procentuale de 5% aplicată de intimatul-pârât prin Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală şi menţinută în urma soluţionării contestaţiei administrative să nu mai poată fi repusă în discuţie în prezenta cauză, astfel că nu se poate proceda nici la analiza criticilor de recurs întemeiate pe aplicarea greşită a legii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 346 din 30 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional.

Anulează Decizia nr. 196/05.07.2016 privind soluţionarea contestaţiei şi în parte Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, cuprinsă în Adresa nr. x/12.05.2016, în ceea ce priveşte reducerea procentuală de 5% aplicată Contractului de consultanţă nr. x/09.10.2010, încheiat cu B..

Constată că sunt eligibile următoarele cheltuieli, în sumă de:

a) 1350 RON şi 324 RON TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/05.10.2015;

b) 675 RON şi 162 RON TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/12.10.2015.

Obligă pârâtul să ramburseze reclamantei sumele menţionate mai sus, în cuantum total de 2025 RON şi 486 RON TVA.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 octombrie 2022.