Administrative action challenging disciplinary council composition inadmissible; late complaint and preparatory act preclude review — appeal dismissed.

Şedinţa publică din data de 13 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva şi Direcţia Silvică Galaţi, anularea deciziei Directorului General al R.N.P. - Romsilva nr. 252/27.04.2020 şi anularea deciziei directorului Direcţiei Silvice Galaţi anexată adresei nr. x/22.04.2020, prin care este stabilit preşedintele şi membrii consiliului de disciplină ai Direcţiei Silvice Galaţi, pe motiv de nelegalitate a acesteia cât şi a tuturor hotărârilor ulterioare emise de Consiliul de disciplină al Direcţiei Silvice Galaţi, constituit pe baza respectivelor decizii.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 60/2021 din 25 martie 2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-au respins ca inadmisibile: cererea de anulare a deciziei nr. 252/27.04.2020 formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Regia Naţională a Pădurilor - ROMSILVA şi cererea reclamantului privind anularea Deciziei directorului Direcţiei Silvice Galaţi anexată adresei nr. x/22.04.2020 (Decizia nr. 48/22.04.2020), formulată în contradictoriu cu pârâta Direcţia Silvică Galaţi.

Totodată, s-a luat act de renunţarea reclamantului la cererea privind anularea tuturor hotărârilor emise de Consiliul de disciplină al Direcţiei Silvice Galaţi.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Reclamantul A. a formulat recurs, invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., arătând că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază anumite capete de cerere, iar cu privire la altele cuprinde motive contradictorii, precum şi faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recurentul-reclamant a arătat că nu a fost analizată de către prima instanţă apărarea sa referitoare la imposibilitatea invocării intimatei-pârâte, direct în faţa instanţei a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii. Deoarece autoritatea a soluţionat pe fond plângerea prealabilă, aducând exclusiv argumente pentru respingerea ca neîntemeiată a acestei plângeri, fără invocarea unei eventuale nereguli privind nerespectarea termenului de formulare a procedurii prealabile, a apreciat recurentul-reclamant că pârâta este decăzută din dreptul de a invoca prescripţia în etapa judecăţii, aducându-se atingere principiului egalităţii armelor, a previzibilităţii procedurii, garanţii inerente dreptului la un proces echitabil.

În continuare, recurentul-reclamant a arătat că nu au fost analizate susţinerile sale cu privire la calculul termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În opinia sa, calculul termenului se face, având în vedere faptul că este un termen de prescripţie, conform art. 2553 C. civ. coroborat cu art. 28 din Legea nr. 554/2004. Data începerii curgerii termenului, este data la care persoana ce se consideră vătămată de un act adresat altuia ia cunoştinţă de conţinutul actului administrativ. Sunt, astfel, două condiţii cumulative care trebuie îndeplinite pentru a curge termenul: condiţia obiectivă, luarea la cunoştinţă de conţinutul actului administrativ şi condiţia subiectivă, conştientizarea stării de vătămare.

În ceea ce priveşte decizia atacată în cauză, recurentul a arătat că din moment ce aflase, la câteva zile după comunicarea deciziei contestate, de faptul că un control dispus de pârâtă, urma să analizeze inclusiv constituirea consiliului de disciplină al DS Galaţi, acesta nu a considerat că vătămarea s-a produs, sperând că un astfel de control va clarifica motivele pentru care un nou consiliu de disciplină s-a constituit. În momentul comunicării deciziei, reclamantul nu cunoştea dacă există sau nu există un alt act administrativ de revocare/de constatare a încetării mandatului membrilor consiliului de disciplină din care făcea parte, numit prin Decizia nr. 502/02.10.2019. Prin urmare, nu era întrunit acest element subiectiv, psihologic, necesar a fi reţinut pentru ca termenul de 30 de zile să curgă la data comunicării prin fax a deciziei către Ocolul Silvic Tecuci, recurentul-reclamant neputând evalua pe deplin consecinţele produse asupra intereselor sale şi nici nu a cunoscut documentaţia pe care se fundamentează actul.

În continuare, recurentul-reclamant a susţinut că nu au fost analizate motivele temeinice pe care le-a invocat pentru formularea plângerii prealabile cu depăşirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) Legea nr. 554/2004, dar în termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut la art. 7 alin. (3) din acelaşi act normativ.

În esenţă, recurentul-reclamant a precizat că a tăcut o serie de demersuri pentru a combate consecinţele nefaste ale deciziei nr. 252/27.04.2020, care nu sunt denumite plângeri-prealabile, dar puteau fi considerate astfel, ca de exemplu adresa din 03.07.2020.

Totodată, în termenul de 30 de zile de la data comunicării deciziei contestate, la data de 04.06.2020, prin decizia nr. 327/04.06.2020, directorul general al RNP-Romsilva, pe baza memoriului său din data de 03.04.2020, a dispus control de fond la DS Galaţi. Aşadar, recurentul-reclamant a avut o aşteptare legitimă că scrisorile din 03.04.2020 şi 06.07.2020, sau adresa formulată de liderul de sindicat conducerii RNP ori raportul de control vor conduce la intrarea în legalitate a consiliului de disciplină. Abia când a observat că raportul de control a analizat superficial această chestiune, în cadrul termenului de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recurentul-reclamant a formulat plângere prealabilă.

În susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că instanţa a aplicat în mod greşit prevederile legale referitoare la natura juridică a actelor atacate.

A precizat că noul Consiliu de disciplină a fost constituit prin actul administrativ individual - decizia nr. 48/2527/22.04.2020, emisă de directorul Direcţiei Silvice Galaţi (conducător al structurii din subordinea administratorului fondului forestier proprietate publică a statului, Romsilva), cu acordul (adresa x/27.04.2020) directorului Romsilva, adică a conducătorului administratorului fondului forestier proprietate publică a statului, conform art. 3 lit. b) din Ordinul nr. 491/2020.

Potrivit doctrinei de drept administrativ, acordul reprezintă consimţământul pe care îl dă un organ public altui organ în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta îşi exprimă consimţământul. Consecinţa acordului nu este obligarea organului administrativ emitent la emiterea actului, însă condiţionează valabilitatea actului. Emis în absenţa sau cu încălcarea acordului, actul este nul.

În consecinţă, în mod judicios a atacat atât actul administrativ individual - decizia nr. 48/2527/22.04.2020 emisă de directorul Direcţiei Silvice Galaţi, cât şi adresa x/27.04.2020 a directorului general Romsilva, care constituie acordul dat pentru valabilitatea actului administrativ. Împreună, aceste înscrisuri constituie un tot unitar, actul administrativ individual decizia nr. 48/2527/22.04.2020 nu putea produce efecte juridice decât ca urmare a acordului dat prin adresa x/27.04.2020, iar pentru analiza legalităţii modificării componenţei consiliului de disciplină, este necesar să se analizeze coroborat.

Pentru motivele anterior expuse, în mod eronat a declarat instanţa inadmisibilă cererea de anulare a deciziei directorului Direcţiei Silvice Galaţi nr. 48/2527/22.04.2020.

Totodată, instanţa de fond a efectuat o greşită aplicare a regulilor de drept material întrucât a conchis în sensul inadmisibiiitătii acţiunii, aplicând eronat dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004

Astfel, plângerea prealabilă nu trebuie să fie folosită ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie. Dimpotrivă, normele ce reglementează termenele şi condiţiile căreia îi este supusă aceasta nu pot fi interpretate şi aplicate într-o manieră pur formală şi extrem de rigidă.

Din moment ce însăşi autoritatea s-a rezumat şi i-a răspuns reclamantului la plângerea prealabilă formulată, fără a invoca depăşirea unui termen legal edictat în favoarea sa, apare ca excesiv de rigidă admiterea excepţiei inadmisibiiitătii acţiunii pe motiv că plângerea prealabilă nu a fost realizată în termenul prevăzut la art. 7 alin. (1) din C. proc. civ.. Printr-o astfel de soluţie, instanţa de contencios administrativ a protejat un drept al autorităţii la care aceasta însăşi a renunţat şi care nu are caracter de ordine publică, în detrimentul dreptului la un proces echitabil al părţii, aducând atingere astfel, în mod neîntemeiat, echilibrului procesual al părţilor.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii, cu consecinţa trimiterii dosarului spre o nouă judecată Curţii de Apel Iaşi pentru a se pronunţa pe fondul cauzei.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatele-pârâte Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva şi Direcţia Silvică Galaţi au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 13 octombrie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru considerentele prezentate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin cererea introductivă, reclamantul a solicitat anularea Deciziei Directorului General al Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva nr. 252/27.04.2020, prin care a fost decisă componenţa Consiliului de Disciplină al Direcţiei Silvice Galaţi şi anularea Deciziei Directorului Direcţiei Silvice Galaţi nr. 48/22.04.2020, prin care a fost stabilit preşedintele şi membrii consiliului de disciplină ai Direcţiei Silvice Galaţi, precum şi anularea tuturor hotărârilor ulterioare emise de Consiliul de disciplină al Direcţiei Silvice Galaţi, constituit pe baza respectivelor decizii.

Prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de către pârâta Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, pentru tardivitatea formulării plângerii prealabile împotriva Deciziei nr. 252/27.04.2020, şi a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a acestei decizii.

În ceea ce priveşte cererea de anulare a Deciziei Directorului Direcţiei Silvice Galaţi nr. 48/22.04.2020, instanţa a invocat, din oficiu, inadmisibilitatea având în vedere faptul că aceasta nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. A reţinut că este un act premergător, care putea fi contestat în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, odată cu decizia de numire a consiliului de disciplină nr. 252/27.04.2020 şi, pe cale de consecinţă, a respins ca inadmisibilă cererea de anularea a Deciziei nr. 48/22.04.2020.

Totodată, a luat act de renunţarea reclamantului la cererea privind anularea tuturor hotărârilor emise de Consiliul de disciplină al Direcţiei Silvice Galaţi.

Reclamantul A. a formulat recurs, invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Instanţa de control judiciar nu poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în cadrul căruia recurentul-pârât a susţinut că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază anumite capete de cerere, iar cu privire la altele cuprinde motive contradictorii.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii, respectiv art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind procedura prealabilă şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 referitoare la natura actului administrativ.

Astfel, judecătorul a explicat în mod clar şi logic raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cereriilor de anulare ale Deciziei Directorului General al Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva nr. 252/27.04.2020 şi Deciziei directorului Direcţiei Silvice Galaţi nr. 48/22.04.2020, ca inadmisibile.

În practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, s-a reţinut că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentului neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin urmare, faptul că nu a fost analizată de către prima instanţă apărarea sa referitoare la imposibilitatea invocării intimatei-pârâte, direct în faţa instanţei de judecată, a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, nu constituie motiv de casare, judecătorul fiind obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor.

În ceea ce priveşte cealaltă teză a art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocată de recurentul-reclamant, Înalta Curte observă că aceasta se referă la situaţiile în care există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa; există contradicţie între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată. Or, niciuna dintre aceste situaţii nu se identidică în cauză, de altfel, nefiind indicate nici de către recurent ca atare.

Instanţa de control judiciar constată că prima instanţă a făcut o corectă dezlegare a problemei de drept supusă analizei, nefiind incident nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., invocat de recurentul-reclamant.

Nu pot fi primite susţinerile recurentului-reclamant potrivit cărora initmata-pârâtă ar fi decăzută din dreptul de a invoca excepţia inadmisibilităţii acţiunii direct în faţa instanţei de judecată, deoarece autoritatea a soluţionat, pe fond, plângerea prealabilă, aducând exclusiv argumente pentru respingerea ca neîntemeiată a acestei plângeri, fără invocarea unei eventuale nereguli privind nerespectarea termenului de formulare a procedurii prealabile.

În acest sens, trebuie amintit că legea contenciosului administrativ a prevăzut în art. 7 şi art. 11 două termene ce trebuie avute în vedere de participanţii la procesul civil, atât de părţile implicate, cât şi de instanţa de judecată, şi anume termenul pentru formularea plângerii prealabile, procedură prevăzută de lege ca o condiţie pentru exercitarea dreptului la acţiune şi termenul de introducerea acţiunii la instanţa de contencios administrativ competentă.

Or, câtă vreme plângerea prealabilă este o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ, fiind reglementată ca o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, neîndeplinirea sa sau îndeplinirea cu nerespectarea termenului legal este sancţionată de către instanţă cu respingerea acţiunii, ca inadmisibilă, fără a prezenta relevanţă faptul că autoritatea pârâtă a soluţionat, pe fond, plângerea prealabilă.

Prin urmare, din această perspectivă, nu se poate reţine că s-a adus atingere principiului egalităţii armelor, a previzibilităţii procedurii, garanţii inerente dreptului la un proces echitabil, cum eronat susţine recurentul-reclamant.

Recurentul-reclamant, aflat în ipoteza terţului vătămat de emiterea actului administrativ contestat, pretinde că, în speţă, termenul de prescripţie în care poate fi introdusă plângerea prealabilă este de 6 luni, care curge de la data luării la cunoştinţă de conţinutul actului administrativ, motivat de faptul că nu a putut evalua pe deplin consecinţele produse asupra intereselor sale şi nici nu a cunoscut documentaţia pe care se fundamentează actul.

În deplin acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar nu poate reţine, din apărările formulate de recurentul-reclamant, existenţa vreunui motiv temeinic de natură a justifica nerespectarea termenului de 30 de zile prevăzut de legea contenciosului administrativ pentru formularea plângerii prealabile.

Motivele temeinice la care face referire legiuitorul trebuie să constituie impedimente obiective, care nu au permis părţii să acţioneze în termenul legal şi să excludă culpa părţii, chiar dacă nu au intensitatea forţei majore. Or, în cauză, motivele prezentate de recurentul-reclamant nu pot fi circumscrise noţiunii de motive temeinice de natură să justifice depăşirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (3), teza I din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, plângerea prealabilă formulată la 22.09.2020, prin care s-a solicitat revocarea Deciziei Directorului General al Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva nr. 252/27.04.2020, raportat la data comunicării pe fax a actului, respectiv data de 22.05.2020, a fost tardiv formulată, ceea ce echivalează, aşa cum corect a reţinut prima instanţă, cu lipsa plângerii prealabile, fiind sancţionată cu inadmisibilitatea acţiunii.

Cu referire la soluţia dată asupra capătului de cerere privind anularea Deciziei Directorului Direcţiei Silvice Galaţi nr. 48/22.04.2020, Înalta Curte nu identifică norme de drept material pretins aplicate greşit sau încălcate de către instanţa de fond, recurentul-reclamant limitându-se, după redarea unor texte de lege, să afirme că în mod judicos a atacat acest act administrativ individual, care nu putea produce efecte juridice decât ca urmare a acordului dat prin Decizia nr. 252/27.04.2020, iar pentru analiza legalităţii modificării componenţei consiliului de disciplină, era necesar să se analizeze coroborat aceste înscrisuri, împreună constituind un tot unitar.

Deşi recurentul-reclamant susţine că în mod eronat a declarat instanţa inadmisibilă cererea de anulare a Deciziei Directorului Direcţiei Silvice Galaţi nr. 48/22.04.2020, de fapt, acesta reiterează argumentele formulate în faţa instanţei de fond, fără o minimă raportare la considerentele instanţei în această privinţă.

Or, şi instanţa de fond a reţinut că Decizia nr. 48/22.04.2020, ca act premergător, poate fi contestată în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, odată cu Decizia de numire a consiliului de disciplină nr. 252/27.04.2020, însă, în condiţiile în care cererea de anulare a acestei din urmă decizii a fost respinsă ca inadmisibilă, în mod just s-a reţinut că verificarea legalităţii Deciziei nr. 48/22.04.2020 (ca act premergător) devine la rândul său inadmisibilă.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate, în raport de criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant.

Având în vedere această soluţie, constatând culpa procesuală a recurentului-reclamant, care a formulat recurs privind modul de soluţionare a excepţiilor inadmisibilităţii cererilor privind anularea actelor administrative de către prima instanţă, ceea ce a necesitat din partea intimatei-pârâte Direcţia Silvică Galaţi avansarea unor cheltuieli pentru transport, Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., reţine caracterul întemeiat al cererii de obligare a recurentului-reclamant la plata cheltuielilor de judecată formulate de intimata-pârâtă, urmând a o încuviinţa, conform dovezilor depuse de aceasta în dosarul de recurs, la filele x.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din acelaşi act normativ, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat, şi va obliga partea care a pierdut procesul la plata sumei de 282,36 RON către intimata - pârâtă Direcţia Silvică Galaţi, cu titlu de cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 60/2021 din 25 martie 2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-reclamant la plata către intimata-pârâtă Direcţia Silvică Galaţi a cheltuielilor de judecată în sumă de 282,68 RON.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 octombrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.