Inadmissibility of appeal against final film financing decisions under special statutory limitation on review

Şedinţa publică din data de 5 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea iniţială, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 05.06.2018, reclamanta societatea A. S.R.L., a formulat, în contradictoriu cu Centrul National al Cinematografiei, prin director general B., acţiune în contencios administrativ prin care a solicitat:

- Anularea Deciziei Directorului CNC nr. 04/19.01.2018 prin care a fost stabilită componenta comisiilor de selecţie a proiectelor cinematografice în vederea acordării de credite financiare directe pentru producţia de filme si dezvoltare de proiecte cinematografice sesiunea 1/2017 si a tuturor actelor administrative subsecvente acesteia;

- Anularea Deciziei Directorului CNC nr. 06/30.01.2018 prin care a fost modificată Decizia Directorului CNC nr. 04/19.01.2018 si a tuturor actelor administrative subsecvente acesteia;

- Anularea hotărârilor comisiilor de selecţie a proiectelor cinematografice cu privire la selecţionarea proiectelor pentru faza de finanţare în vederea acordării de credite financiare directe sesiunea 1/2017 si a tuturor actelor administrative subsecvente acestora;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 134/11.05.2018. prin care se redistribuie suma de 1.876.000 RON de la proiectele de ficţiune (scurt şi lung metraj), animaţie şi documentar către secţiunea de lungmetraj debut si a tuturor actelor subsecvente acesteia;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 135/11.05.2018, prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru proiecte cinematografice de lungmetraj ficţiune;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 136/11.05.2018. prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru proiecte de ficţiune lungmetraj de debut;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 137/11.05.2018. prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru proiecte de scurtmetraje ficţiune;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 138/11.05.2018. prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru proiecte de lungmetraj şi scurt metraj tematic;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 139/11.05.2018, prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru proiecte de documentary

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 137/11.05.2018. prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru scurtmetraje de ficţiune;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 140/11.05.2018, prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru proiecte de animaţie;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 141/11.05.2018. prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru dezvoltarea de proiecte de ficţiune;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 142/11.05.2018. prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru dezvoltarea de proiecte de documentar;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 143/11.05.2018, prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru dezvoltarea de proiecte de animaţie;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administraţie al CNC nr. 144/11.05.2018, prin care se stabileşte cuantumul creditului acordat pentru dezvoltarea de proiecte de lungmetraj de ficţiune;

- Anularea tuturor procedurilor de contractare si de acordare a creditelor financiare proiectelor cinematografice declarate câştigătoare în cadrul concursului de selecţie a proiectelor cinematografice în vederea acordării de credite financiare directe pentru dezvoltarea de proiecte, producţie si distribuire de filme Sesiunea 1 din 2017;

- Obligarea CNC la plata către reclamanta a sumei de 564.199 RON pentru repararea prejudiciului suferit în urma emiterii actelor administrative nelegale;

- Obligarea CNC să organizeze în termen de 30 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti a unei noi sesiuni a concursului de selecţie a proiectelor cinematografice în vederea acordării de credite financiare directe pentru dezvoltarea de proiecte, producţie si distribuire de filme aferent anului 2017.

Reclamanta societatea A. S.R.L. a depus, la data de 30.10.2018 cerere precizatoare şi completatoare a acţiunii în contencios administrative, prin care a solicitat în baza art. 16 din Legea nr. 554/2004 si a art. 204 Cod procedură, atragerea răspunderii personale în solidar cu Centrul National al Cinematografiei a următorilor funcţionari publici care au semnat si emis actele administrative atacate si obligarea acestora, în solidar, la plata către reclamanta, a despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actelor administrative nelegale:

- B. - Director General al Centrului Naţional al Cinematografiei, funcţionarul public care a emis actele administrative atacate;

- C. - membru al Consiliului de Administraţie al CNC, funcţionar public semnatar al actelor administrative atacate,

- D. - membru al Consiliului de Administraţie al CNC, funcţionar public semnatar al actelor administrative atacate;

- E. - membru al Consiliului de Administraţie al CNC, funcţionar public semnatar al actelor administrative atacate,

- F. - membru al Consiliului de Administraţie al CNC, funcţionar public semnatar al actelor administrative atacate,

- G. - membru al Consiliului de Administraţie al CNC, funcţionar public semnatar al actelor administrative atacate,

- H. - membru al Consiliului de Administraţie al CNC, funcţionar public semnatar al actelor administrative atacate,

- I. - membru al comisiei de selecţie a proiectelor cinematografice de ficţiune sesiunea 1/2017, funcţionarul public care a emis actele administrative atacate,

- J. - salariat al Centrului Naţional al Cinematografiei, funcţionar public semnatar al actelor administrative atacate,

- Membrii Secretariatului tehnic al Concursului din Sesiunea 1/2017, al cărătr nume nu le cunoaşte, pe care le va indica după comunicarea deciziei Directorului CNC de numire a Secretariatului tehnic,

De asemenea, s-a mai solicitat ca în baza art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a art. 298 C. proc. civ., obligarea CNC să comunice toate actele care au stat la baza emiterii actelor administrative atacate, si anume:

- Decizia Directorului CNC prin care au fost numiţi membri Secretariatului tehnic al Concursursului sesiunea 1/2017. respectiv actul administrativ din care să rezulte componenta Secretariatului tehnic:

- Actele administrative care au stat la baza Hotărârii CA nr. 134/11.05. 2018

- Hotărârile comisiilor de selecţie cu privire la proiectele cinematografice înscrise în sesiunea de finanţare nr. x/2017 conform art. 40 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Ordinul MCIN nr. 2553/2005;

- Decizia Directorului General al CNC prin care a fost stabilită componenta nominală a Secretariatului tehnic al Concursului sesiunea nr. 1/2017:

- Fisele de evaluare elaborate de secretariatul tehnic al Concursului sesiunea 1/2017 cu privire la proiectul reclamantei intitulat "23 august" înscris la categoria ficţiune scurtmetraj, conform art. 35 alin. (3] din Regulamentul aprobat prin Ordinul MCIN nr. 2553/2005;

- Fisele de evaluare (Anexa 10 la Regulament) elaborate de membrii comisiilor de selecţie ale Concursului sesiunea 1/2017 cu privire la proiectele cinematografice înscrise de reclamanta la categoria ficţiune scurtmetraj, conform art. 35 alin. (5) din Regulamentul aprobat prin Ordinul MCIN nr. 2553/2005;

În baza art. 298 C. proc. civ. a solicitat obligarea doamnei I. să comunice la dosarul instanţei o copie a actului constitutiv si a statutului K.. din care dumneaei face parte.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 99 din 23 martie 2020 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta societatea A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Centrul Naţional al Cinematografiei, B., C., D., E., F., G., H., I. şi J., aşa cum a fost precizată şi completată, ca nefondată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei dar şi împotriva încheierii din 09 martie 2020 (de amânare a pronunţării) a declarat recurs reclamanta societatea A. S.R.L., criticându-le pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii atacate cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a efectuat în realitate o denegare de dreptate, refuzând să judece pe fond motivele de nulitate cu care a fost învestită, reţinând în mod eronat că actele administrative atacate ar fi putut fi atacate printr-o altă procedură specială, care a fost reglementată cu privire la alte acte administrative, diferite de cele atacate de reclamantă în prezentul dosar.

Mai mult, cu aplicarea greşită a normelor de procedură, instanţa a arătat că ar fi procedat la analiza în fond a acţiunii, a motivelor de nelegalitate. Însă în argumentarea respingerii acestora a reţinut tot faptul că reclamanta ar fi avut o altă cale de atac. Acest mod eronat de soluţionare a acţiunii nu constituie o analiză efectivă a motivelor de nulitate a actelor atacate, ci tocmai un refuz de a analiza pe fond acţiunea.

În realitate, prima instanţă a respins pe fond acţiunea în contencios administrativ fără a analiza fondul dreptului, ci doar în baza unor argumente de formă, de procedură. Practic, acţiunea a fost respinsă pe fond fără a fi fost cercetată pe fond.

În interpretarea sa eronată a Legii nr. 554/2004 si a O.G. nr. 39/2005, instanţa de fond a încălcat dreptul de acces la justiţie al reclamantei şi a creat o nouă categorie de acte administrative care exceda controlului de legalitate al instanţelor, şi anume actele administrative emise de Consiliul Naţional al Cinematografiei în procedura de acordare a creditului direct pentru proiectele cinematografice, cu toate că acestea nu sunt expres prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a interpretat eronat dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 554/2004, actele administrative atacate nefiind acte exceptate de la controlul de legalitate al instanţelor de judecată.

Prima instanţă a interpretat eronat dispoziţiile art. 50 din O.G. nr. 39/2005, reţinând în mod eronat că reclamanta ar fi avut o altă cale de atac împotriva actelor contestate, deşi dispoziţia reţinută de prima instanţă nu este aplicabilă actelor administrative atacate.

Conform dispoziţiilor cu caracter general ale art. 5 din Legea nr. 554/2004, "(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară".

Conform dispoziţiilor cu caracter special, de excepţie, de strictă interpretare şi aplicare ale art. 50 din O.G. nr. 39/2005, "(3) Comisia de soluţionare a contestaţiilor se pronunţă în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestaţiilor. (4) Hotărârile comisiei de contestaţie pot fi atacate la Curtea de Apel Bucureşti, în 30 de zile de la comunicare.

Legea specială (O.G. nr. 39/2005) reglementează calea specială de atac doar cu privire la Hotărârile Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Ministerului Culturii, iar nu si cu privire la actele emise de către Centrul Naţional al Cinematografiei prin care este distribuită finanţarea în cadrul Concursului.

Cele două tipuri de acte administrative sunt evident diferite (având conţinut diferit, emitenţi diferiţi, scop şi efecte diferite). De vreme ce art. 50 din O.G. nr. 39/2005 este o excepţie de la art. 8 din Legea nr. 554/2004, aceasta este de strictă interpretare si aplicare şi nu este aplicabilă decât actului administrativ expres reglementat de norma specială.

Cu interpretarea eronată a legii, prima instanţă a extins excepţia (dispoziţiile cu caracter derogatoriu) la acte administrative care nu sunt indicate în mod expres. Norma de excepţie nu era aplicabilă Hotărârilor Consiliului de Administraţie al CNC sau altor acte administrative emise în cadrul Concursului, aşadar legalitatea acestora trebuia analizată tocmai pe calea acţiunii de drept comun, prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Important, Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor arată ea însăşi că nu are atribuţii jurisdicţionale şi că nu poate analiza legalitatea actelor administrative emise de către Consiliul Naţional al Cinematografiei, că nu poate dispune anularea acestora, ci că această competenţă revine instanţelor de judecată.

Prin sentinţa recurată reclamantei i-a fost negat dreptul de acces la instanţă, pentru ca instanţa de judecată să analizeze pe fond criticile de nelegalitate aduse actelor administrative, deşi actele contestate nu se aflau în enumerarea limitativă a art. 5 din Legea nr. 554/2004.

A accepta interpretarea instanţei de fond înseamnă a exclude de la controlul instanţei de contencios administrativ orice act administrativ emis de Centrul Naţional al Cinematografiei prin care se acordă creditul direct în valoare anuală de aprox. 10 mii Euro. În interpretarea eronată a instanţei de fond, se reţine că Hotărârile Consiliului de Administraţie al CNC, precum şi Hotărârile comisiilor de selecţie sunt acte care nu pot fi contestate, cu privire la care nu există cale efectivă de atac, deoarece pe de-o parte, legalitatea Hotărârilor Consiliului de Administraţie al CNC nu este analizată de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Ministerului Culturii.

Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor a arătat în mod expres, în scris, că nu are atribuţii de analiză a legalităţii actelor administrative emise de CNC în cadrul Concursului si că legalitatea acestora se poate verifica doar de către instanţele de judecată.

Pe de altă parte, în interpretarea eronată a primei instanţe, hotărârile Consiliului de Administraţie al CNC nu ar putea fi analizate de instanţa de judecată pe calea acţiunii în contencios administrativ reglementată de art. 8 din Legea nr. 554/2004. deşi acestea au în mod neîndoielnic natura juridică a actelor administrative;

Subliniem că nu există nici un text de lege prin care actele administrative contestate să fie excluse de la controlul de legalitate al instanţei de judecată.

Prin sentinţa recurată, prima instanţă săvârşeşte de două ori denegarea de dreptate, deoarece refuză să judece motivul de nelegalitate privind conflictul de interese, reţinând ca ar fi necesară întâi parcurgerea procesului penal pentru fals în declaraţii.

Declaraţia pe propria răspundere era un simplu înscris sub semnătură privată (iar nu un act autentic). Or conform art. 273 noul C. proc. civ., chiar instanţa de contencios administrativ stabileşte valoarea probatorie, după aprecierea sa suverană. Înscrisul sub semnătură privată nu se bucură de prezumţia de legalitate, ci are valoare probatorie doar coroborată cu celelalte probe administrate şi doar până la dovada contrară (conform art. 273 noul C. proc. civ.), aceasta fiind distincţia esenţială faţă de înscrisurile autentice (doar în privinţa acestora este necesară înscrierea în fals şi parcurgerea procesului penal - conform art. 270 noul C. proc. civ.).

Instanţa refuză practic să îşi îndeplinească atribuţia de judecare a cauzei, tocmai pentru că aprecierea asupra probelor din dosarul său revenea acestei instanţe, care era liberă să aprecieze dacă a existat sau nu conflictul de interese în urma coroborării de către însăşi această instanţă a probelor. Practic, instanţa nu face diferenţa dintre răspunderea penală pentru infracţiunea de fals în declaraţii şi nulitatea actului adoptat (hotărârile comisiei de selecţie] având la bază declaraţia falsă.

De asemena, instanţa refuză să judece motivul de nelegalitate privind încălcarea concurenţei loiale, reţinând că jurisdicţia asupra încălcării normelor privind concurenţa ar aparţine unei autorităţi publice (Consiliului Concurenţei)

Instanţa de judecată are plenitudine de jurisdicţie în ceea ce priveşte motivele de nelegalitate ale actelor administrative atacate, indiferent de faptul că normele de drept încălcate sunt prevăzute de legislaţia specială în domeniul concurenţei.

În speţă, instanţa nu a fost sesizată cu o acţiunea în atragerea răspunderii pentru concurenţă neloială, ci a fost chemată să desfiinţeze acte administrative rezultate din denaturarea concurenţei.

De asemenea, instanţa reţine în motivarea sa considerente contradictorii, ceea ce încalcă dreptul reclamantei la un proces echitabil, din perspectiva dreptului de a cunoaşte considerentele pentru care instanţa a dispus respingerea acţiunii sale.

Instanţa de fond reţine în mod concomitent, în cadrul respingerii ca nefondate a acţiunii recurentei, reţine în mod contradictoriu, că acţiunea reclamantei este respinsă în baza unui argument pe care chiar prima instanţă îl neagă sau declară că îl ignoră în cuprinsul sentinţei recurate, dar totodată motivele de nelegalitate nu sunt respinse cu argumentul anterior-negat.

Astfel, iniţial instanţa reţine că nu este necesară analiza pe fond a motivelor de nulitate a actelor administrative invocate de reclamantă, apoi trece la judecarea pe fond a motivelor de nulitate, pentru ca ulterior motivele de nulitate invocate să fie respinse tot pentru că nu ar fi necesară analiza pe fond în cadrul acestui dosar.

Această linie de argumentare creează contradicţie între considerentele sentinţei recurate, astfel încât recurenta este în imposibilitatea reală de a cunoaşte dacă motivele de nelegalitate au fost sau nu analizate pe fond de către instanţa de judecată.

În susţinerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. reclamanta reia de o manieră critică susţinerile privind nelegalitatea actelor administrative din cererea introductivă de instanţă.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare Centrul Naţional al Cinematografiei a solicitat respingerea recursului reclamantei ca nefondat, apreciind că hotărârea instanţei de fond este motivată corespunzător, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material şi procesual aplicabile.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

2.1. Examinând, cu prioritate, condiţiile de admisibilitate ale recursului, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 457 alin. (1) C. proc. civ.:

"Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei.", iar potrivit art. 129 din Constituţia României:

"Împotriva hotărârilor judecătoreşti părţile interesate şi Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condiţiile legii."

Din cuprinsul textelor de lege menţionate anterior rezultă că părţile pot uza doar de căile de atac prevăzute de lege, iar exercitarea unei căi de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti pentru care C. proc. civ. sau legea specială nu prevede o astfel de posibilitate, reprezintă un demers inadmisibil, indiferent de criticile învederate de partea care a formulat calea de atac.

Potrivit dispoziţiilor art. 50 alin. (5) din O.G. nr. 39/2004 privind cinematografia, în forma în vigoare la data sesizării instanţei, "decizia Curţii de Apel emisă în soluţionarea acestor contestaţii este definitivă şi irevocabilă.

În cauză, chiar dacă instanţa a cărei hotărâre a fost recurată, a menţionat în dispozitivul sentinţei că aceasta se poate ataca cu recurs, Înalta Curte subliniază că principiul legalităţii căilor de atac, statuat în art. 129 din Constituţia României şi consacrat în C. proc. civ. de dispoziţiile art. 457 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., exclude examinarea în fond a unei cereri sau căi de atac exercitate în alte situaţii şi în alte condiţii decât cele determinate de dreptul intern prin legea procesuală, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei.

Prin urmare, întrucât prin dispoziţiile art. 50 alin. (5) din O.G. nr. 39/2004, în forma in vigoare la momentul sesizării instanţei, s-a reţinut că hotărârile Curţii de Apel Bucureşti sunt irevocabile ("definitive" potrivit corelării cu Legea nr. 76/2012 de punere în aplicare a C. proc. civ.), iar aceste prevederi legale sunt incidente şi în cazul contestării rezoluţiilor de clasare, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantă este inadmisibil, fiind promovat împotriva unei hotărâri definitive, nesusceptibilă de a fi atacată cu recurs.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 457 alin. (1) şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge, ca inadmisibil, recursul declarat de reclamanta reclamanta A. S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia inadmisibilităţii recursului invocată din oficiu.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 99 din 23 martie 2020 şi împotriva încheierii din 09 martie 2020, ambele pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 octombrie 2022.