Retrospective application of unconstitutionality to pending administrative acts: Constitutional Court decision governs facta pendentia in annulment of public sector management contract termination

Şedinţa publică din data de 5 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 4 august 2020, pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate ("CNAS") a solicitat:

(i) anularea în tot a Ordinului nr. 577 din 19.05.2020, emis de preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, prin care s-a dispus încetarea Contractului de management nr. 13 din 22.05.2017, încheiat între CNAS şi reclamant pentru exercitarea mandatului de Preşedinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Sibiu şi reintegrarea reclamantului pe aceeaşi funcţie până la data de 22.05.2021, când expiră mandatul de 4 ani;

(ii) repararea pagubei cauzate constând în drepturile salariale şi de altă natură la care reclamantul avea dreptul pentru perioada de la 19.05.2020 şi până la data reintegrării în funcţie, iar dacă reintegrarea nu va avea loc, până la expirarea mandatului, respectiv la 22.05.2021, calculate conform Ordinului preşedintelui CNAS nr. 505 din 24.04.2020, a Actului adiţional nr. x la Contractul de management nr. 13 din 22.05.2017 şi a Fişei de evaluare a preşedintelui-director general al CAS Sibiu la 31.12.2019, sume care să fie actualizate cu indicele de creştere a preţurilor de consum şi cu dobânda legală până la data plăţii;

(iii) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 224 din 22 decembrie 2020, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate;

(ii) a anulat Ordinul nr. 577/19.05.2020 emis de către Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a obligat pârâta la reîncadrarea reclamantului în funcţia deţinută conform Contractului de management nr. 13 din 22.05.2017 încheiat între CNAS şi reclamant;

(iii) a obligat pârâta să plătească reclamantului drepturile salariale cuvenite până la data reintegrării în funcţie, sume ce se vor actualiza la data plăţii efective, şi la plata dobânzii legale calculate până la data plăţii;

(iv) a obligat pârâta să plătească reclamantului suma de 2350 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 224 din 22 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

În motivarea recursului, pârâta susţine că sunt eronate considerentele instanţei de fond cu privire la efectul declarării neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 25/2020, prin decizia Curţii Constituţionale nr. 229/2020, asupra actelor administrative emise anterior de CNAS. Învederează că excepţia de neconstituţionalitate a vizat doar o serie de prevederi din ordonanţa de urgenţă a guvernului, între care nu se regăsesc şi cele care privesc statutul directorilor generali ai caselor de asigurări de sănătate.

Arată recurenta-pârâtă că deciziile Curţii Constituţionale produc efecte doar pentru viitor, după data publicării lor în Monitorul Oficial, conform art. 147 alin. (4) din Constituţie. Decizia nr. 229/2020 a fost publicată la data de 9 iulie 2020, până la acel moment fiind în vigoare atât O.U.G. nr. 25/2020, cât şi H.G. nr. 338/2020, acte în temeiul cărora a fost emis Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 577/19.05.2020, care a dus la încetarea contractului de management nr. x/22.05.2017, încheiat între CNAS şi intimatul-reclamant.

Consideră recurenta-pârâtă că decizia Curţii Constituţionale nu se aplică în privinţa actelor administrative emise înainte de declararea neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 25/2020, respectiv în privinţa faptelor constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice realizate în întregime înainte de publicarea lor şi nici efectelor produse înainte de acest moment (facta praeterita), situaţie regăsită în speţă.

Printr-un al rând de critici, recurenta-pârâtă solicită a fi avute în vedere modificările legislative aduse prin O.U.G. nr. 145/2020 ulterior declarării neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 25/2020, care redefinesc statutul directorilor generali ai caselor de asigurări de sănătate, precum şi H.G. nr. 786/2020 şi Ordinul preşedintelui CNAS nr. 73/2020. În actualul context legislativ, repunerea în funcţie a intimatului-reclamant nu este posibilă întrucât funcţia de Preşedinte-Director General al caselor de asigurări de sănătate nu mai există, fiind înlocuită cu funcţia de Director General, iar prin actele normative amintite au fost stabilite standarde de performanţă şi indicatori de referinţă raportaţi la situaţia epidemiologică existentă la nivel naţional, indicatorii de performanţă din contractul de management nr. x/22.05.2017 nemairegăsindu-se în legislaţie.

Recurenta-pârâtă CNAS critică sentinţa recurată şi din perspectiva faptului că instanţa de fond s-a raportat doar la aspectele de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 25/2020, omiţând natura civilă a contractului de management, încheiat în temeiul art. 2009 şi urm. C. civ.. Având în vedere caracteristicile contractului de mandat, se observă că revocarea intimatului-reclamant din funcţia publică nu s-a realizat fără o justă cauză, ci ca urmare a situaţiei pandemice la nivel naţional, care a impus modificări legislative referitoare la atribuirea către managerii din teritoriu a unor noi standarde şi activităţi specifice. Dacă anterior nu se putea cuantifica decât capacitatea de execuţie a unor indicatori ce priveau preponderent execuţia bugetară, în prezent se urmăreşte şi îndeplinirea de către manager a indicatorilor de luare a deciziilor şi de coordonare a sistemului la nivel local, în condiţiile art. 298 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

În fine, printr-o ultimă critică de nelegalitate, recurenta-pârâtă susţine că este greşită soluţia de obligare a CNAS la plata drepturilor salariale aferente funcţiei de Preşedinte - Director General ale Casei de Asigurări de Sănătate Sibiu, cu accesoriile aferente, până la data repunerii în funcţie, câtă vreme intimatul- reclamantul realizează venituri din activităţi didactice şi din pensie, iar anterior ocupării funcţiei publice deţinea alte funcţii, din care s-a suspendat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru considerentele ce se succedă:

Anterior analizării motivelor de recurs formulate de recurenta-pârâtă CNAS, Înalta Curte apreciază necesar a examina chestiunea sesizată în şedinţă publică, referitoare la rămânerea fără obiect a petitelor referitoare la reintegrarea intimatului-reclamant în funcţia publică şi la plata drepturilor salariale.

Contrar susţinerilor părţilor, Înalta Curte constată că cele două capete de cerere nu au rămas fără obiect, chiar dacă intimatul-reclamant a fost reintegrat în funcţia publică şi, ulterior, prin Ordinul Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 543/24.05.2021, s-a constatat încetarea contractului de management prin ajungerea la termen, iar sumele datorate cu titlu de drepturi salariale au fost achitate. Acestea nu sunt împrejurări de natură a lipsi de obiect (în parte) acţiunea, ci reprezintă o punere în executare a dispoziţiilor sentinţei recurate. Cel mult, s-ar fi putut susţine că această împrejurare vizează interesul procesual în susţinerea recursului, dar nu afectează obiectul cererii, care urmăreşte stabilirea caracterului nelegal al Ordinului preşedintelui CNAS nr. 577/19.05.2020 şi, pe cale de consecinţă, anularea actului şi repunerea părţilor în situaţia anterioară.

Revenind la recursul declarat de pârâta CNAS, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile referitoare la inaplicabilitatea în speţă a deciziei Curţii Constituţionale nr. 229/2020. În esenţă, recurenta-pârâtă a susţinut că actul administrativ contestat a fost emis anterior publicării în Monitorul Oficial a deciziei amintite, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 25/2020, astfel că ordinul Preşedintelui CNAS reprezintă o facta praeterita, faţă de care decizia forului constituţional nu produce niciun efect.

Argumentele recurentei-pârâte nu pot fi primite, având în vedere că, la data publicării în Monitorul Oficial a deciziei Curţii Constituţionale nr. 229/2020 (9 iulie 2020), Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 577/2020 nu constituia o situaţie juridică ale cărei efecte să fi fost epuizate, câtă vreme se finalizase procedura contestaţiei administrative (soluţionată prin emiterea adresei nr. x/02.07.2020), iar reclamantul se afla în termenul de formulare a acţiunii judiciare (cererea de faţă fiind formulată la 4 august 2020, după publicarea deciziei). Situaţia unui act administrativ nu este definitivată până la finalizarea tuturor contestaţiilor administrative/judiciare prevăzute de lege şi de care părţile interesate au uzat, respectiv până la expirarea termenelor de formulare a acestor contestaţii, constituind o facta pendentia, iar nu o facta preterita.

Aşadar, deşi este reală susţinerea recurentei-pârâte conform căreia deciziile Curţii Constituţionale produc efecte doar pentru viitor, în condiţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, totuşi este incorectă aprecierea pe care CNAS a făcut-o cu privire la situaţia actului administrativ contestat în speţă, care se subsumează noţiunii de cauză pendinte, raportul juridic căruia i-a dat naştere nefiind epuizat la data publicării deciziei nr. 229/2020 în Monitorul Oficial.

Astfel fiind, instanţa de fond a procedat în mod corect la analiza legalităţii ordinului contestat în raport de decizia prin care s-a declarat neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 25/2020 (act normativ ce a constituit temeiul emiterii actului), instanţele judecătoreşti având obligaţia de a face aplicarea, în cauzele cu care sunt învestite, a deciziilor forului constituţional, astfel cum a statuat însăşi Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens decizia nr. 213/2012).

Înalta Curte mai reţine că, deşi recurenta-pârâtă CNAS a susţinut că prin decizia nr. 229/2020 nu s-a declarat neconstituţionalitatea întregului act normativ - O.U.G. nr. 25/2020, aceste susţineri sunt infirmate de însuşi dispozitivul deciziei, potrivit căruia Curtea Constituţională "Admite excepţia de neconstituţionalitate formulată de Avocatul Poporului şi constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, precum şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate este neconstituţională.". Prin urmare, este nefondat argumentul recurentei CNAS, în sensul că dispoziţiile art. I pct. 1, 2, 5 şi 6 din O.U.G. nr. 25/2020, referitoare la statutul directorilor generali ai caselor de asigurări de sănătate, nu au făcut obiectul declarării neconstituţionalităţii.

Nefondate sunt şi criticile recurentei-pârâte, întemeiate pe modificările legislative aduse prin O.U.G. nr. 145/2020, ulterior declarării neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 25/2020. Acest nou cadru legislativ nu este relevant în soluţionarea cauzei, actul administrativ contestat nefiind emis în temeiul O.U.G. nr. 145/2020, iar legalitatea sa este analizată doar în raport de cadrul normativ incident la data emiterii.

Totodată, întrucât repunerea părţilor în situaţia anterioară este o consecinţă a anulării actului administrativ atacat, nu poate fi primită nici susţinerea CNAS în sensul că reintegrarea intimatului-reclamant în funcţie nu poate fi pusă în aplicare conform O.U.G. nr. 145/2020, autoritatea publică emitentă având obligaţia de a înlătura toate consecinţele produse de actul nelegal asupra drepturilor şi intereselor legitime ale intimatului-reclamant. De altfel, recurenta a şi procedat la reintegrarea intimatului-reclamant în funcţia publică prin Ordinul preşdintelui CNAS nr. 929/31.08.2020 (astfel cum rezultă din preambulul Ordinului preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 543/24.05.2021), chiar în cadrul normativ stabilit de O.U.G nr. 145/24.08.2020, ceea ce susţine caracterul nefondat al acestui motiv de recurs.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, şi criticile deduse din natura civilă a contractului de management, despre care recurenta-pârâtă a susţinut că este guvernat de regulile contractului de mandat, astfel cum s-a prevăzut în art. 2 alin. (1) din această contract.

Pe de-o parte, se reţine că, deşi de esenţa mandatului este caracterul revocabil al acestuia, potrivit art. 2032 teza a II-a C. civ. mandantul este obligat a suporta prejudiciile suferite de mandatar din cauza revocării nejustificate ori intempestive a mandatului. Pe de altă parte, contractul de management încheiat între intimatul-reclamant şi CNAS este un contract supus regulilor de drept administrativ, care se aplică cu prioritate, ca normă specială.

Or, în speţă s-a dovedit că încetarea contractului de management, respectiv revocarea mandatului acordat, nu s-a datorat unei cauze justificate, ci a fost urmarea aplicării de către autoritatea publică a unei norme legale declarate neconstituţionale. Aşadar, nelegalitatea revocării mandatului este relevată din perspectivă civilă, în raport de dispoziţiile art. 2032 teza a II-a C. civ., întrucât nu a existat o cauză justificată de revocare, dar şi din perspectivă administrativă, ordinul preşedintelui CNAS de încetare a contractului de management fiind nelegal, emis cu exces de putere din perspectiva art. 1, art. 2 alin. (1) lit. n) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În fine, în ceea ce priveşte ultimul rând de critici, care contestă soluţia de obligare la plata către intimatul-reclamant a drepturilor salariale calculate până la data repunerii în funcţie, Înalta Curte le constată a fi nefondate. Autoritatea pârâtă are obligaţia, conform art. 1 raportat la art. 18 alin. (3) din Legea nr. 54/2004, de a repara prejudiciul suferit de intimatul-reclamant prin emiterea actului administrativ nelegal, care a dus la pierderea funcţiei publice de Preşedinte - Director general al Casei de Asigurări de Sănătate Sibiu şi a drepturilor salariale aferente, iar împrejurarea că intimatul-reclamant obţine venituri şi din alte surse (pensie, activitate didactică) nu exonerează CNAS de obligaţia de reparare a prejudiciului material.

Concluzionând, Înalta Curte constată că niciuna dintre criticile de nelegalitate formulate de recurenta-pârâtă CNAS nu este fondată, soluţia instanţei de fond urmând a fi menţinută, consecutiv respingerii recursului.

În consecinţă, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

În condiţiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate la plata către intimatul-reclamant A. a sumei de 2660 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariu avocaţial şi cheltuieli de transport şi cazare, achitate conform documentelor justificative depuse .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei civile nr. 224 din 22 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate la plata către intimatul-reclamant A. a sumei de 2660 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 octombrie 2022.