Recourse dismissed; administrative notices terminating protected area management contract upheld as valid acts based on public unconstitutionality ruling

Şedinţa publică din data de 5 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 5 decembrie 2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Arii Naturale Protejate ("ANANP", "Agenţia"), au solicitat anularea Notificării nr. x/23.05.2019, precum şi a răspunsului la plângerea prealabilă exprimat prin Notificarea nr. x/18.07.2019.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 717 din 27 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia inadmisibilităţii;

(ii) a admis acţiunea formulată de reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Arii Naturale Protejate;

(iii) a anulat Notificarea nr. x/23.05.2019 şi Notificarea nr. x/18.07.2019.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 717 din 27 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Arii Naturale Protejate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi reţinerea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă critică modul de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii, considerând că instanţa de fond a reţinut eronat caracterul de acte administrative cu privire la cele două notificări atacate. În acest sens, face trimitere la sentinţa civilă nr. 659/28.10.2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, prin care s-a constatat că notificarea emisă anterior celor din speţă, sub nr. x/23.11.2018, nu are caracter de act administrativ, ci reprezintă un act de informare.

În ceea ce priveşte nelegalitatea notificărilor contestate în speţă, solicită a se avea în vedere puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 659/28.10.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2019, care a statuat în sensul că încetarea contractului de administrare nr. x/11.03.2016 nu s-a produs în temeiul notificării nr. x/23.11.2018, întrucât aceasta nu are caracter de act administrativ. Având în vedere similitudinea notificării nr. x/23.11.2018 cu notificările nr. x/23.05.2019 şi nr. y/18.07.2019, ce fac obiectul prezentei cauze, consideră recurenta-pârâtă că nici aceste notificări nu pot fi considerate acte administrative, având aceeaşi natură juridică cu prima notificare.

Referitor la argumentul instanţei de fond privind emiterea celor două notificări în temeiul unei norme declarate neconstituţionale, recurenta-pârâtă arată că notificarea nr. x/23.05.2019 a fost emisă înainte de publicarea în Monitorul Oficial a deciziei Curţii Constituţionale nr. 214/2019, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 75/2018, astfel că această decizie nu era opozabilă şi nu avea forţă obligatorie, chiar dacă decizia a fost adusă la cunoştinţa publicului printr-un comunicat de presă. În ceea ce priveşte notificarea nr. x/18.07.2019, emisă ca răspuns la plângerea prealabilă, aceasta reprezintă un act subsecvent notificării nr. x/23.05.2019, care a fost emisă în temeiul legii în vigoare la acea dată, beneficiind de acelaşi caracter de legalitate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatele-reclamante A. şi B. au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, având în vedere următoarele considerente:

Printr-un prim rând de critici, recurenta-pârâtă a reiterat susţinerile din fond referitoare la lipsa caracterului de act administrativ al notificărilor nr. x/23.05.2019 şi nr. y/18.07.2019, contestând soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

Motivele invocate în recurs se circumscriu, în esenţă, aceloraşi argumente din fond, întemeiate pe soluţia şi considerentele sentinţei civile nr. 659/28.10.2019 (definitivă prin nerecurare), pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, prin care s-a statuat definitiv că notificarea nr. x/23.11.2018, emisă de pârâtă anterior notificărilor contestate în prezenta cauză, nu reprezintă act administrativ, ci doar act de informare.

Înalta Curte reţine că, în stabilirea caracterului de act administrativ al unui act emis de o autoritate publică, se au în vedere efectele juridice pe care actul le produce şi natura măsurilor dispuse prin conţinutul său, iar nu forma sau denumirea sa şi nici natura juridică a actului/actelor emise anterior de aceeaşi autoritate, chiar dacă privesc aceeaşi chestiune (în speţă situaţia Contractului de administrare nr. x/11.03.2016, încheiat între reclamante şi pârâtă, având ca obiect atribuirea administrării ROSC10201 Podişul Dobrogea). Astfel fiind, natura juridică de act de informare a notificării nr. x/23.11.2018, astfel cum a fost stabilită definitiv de instanţa de judecată, nu determină în mod necesar şi natura juridică a notificării nr. x/23.05.2019 şi a răspunsului la plângerea prealabilă - notificarea nr. x/18.07.2019.

Analizând conţinutul concret al celor două notificări, instanţa de fond a constatat în mod corect că, raportat la definiţia actului administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cele două notificări produc efecte juridice concrete, constând în modificarea/stingerea unor raporturi juridice şi sunt emise în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii.

Între conţinutul notificării nr. x/23.11.2018 şi cel al notificării nr. x/23.05.2019 există diferenţe semnificative, prima informând reclamantele de preluarea de către ANANP, de la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 75/2018, a obligaţiilor şi drepturilor referitoare la administrarea ariilor naturale protejate Podişul Nord Dobrogean ce fac obiectul contractului de administrare nr. x/11.03.2016, pe când ce de-a doua aduce la cunoştinţa reclamantelor încetarea contractului de administrare, ca urmare a modificării cadrului legal şi stabileşte în sarcina acestora obligaţia de a nu mai emite avize în executarea contractului de administrare, întrucât nu mai sunt îndeplinite condiţiile legale în acest sens. Totodată, prin notificarea nr. x/18.07.2019, emisă ca răspuns la plângerea prealabilă formulată de reclamante, se aduc completări motivării actului administrativ contestat, prin invocarea de argumente noi în susţinerea obligaţiei reclamantelor de a înceta executarea contractului de administrare.

Aşadar, notificările contestate, emise de autoritatea publică pârâtă în vederea executării în concret a prevederilor O.U.G. nr. 75/2018, produc efecte constând în modificarea raporturilor juridice ce decurg din încheierea contractului de administrare şi impun o conduită viitoare intimatelor-reclamante, elemente ce se circumscriu definiţiei actului administrativ, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că notificarea nr. x/23.05.2019 a fost emisă şi în raport de notificarea nr. x/23.11.2018 nu conduce la o altă concluzie, câtă vreme, cum s-a arătat anterior, caracterul de act administrativ este dat de conţinutul actului, iar nu de natura juridică a actelor ce au stat la baza emiterii sale.

Concluzionând, Înalta Curte constată că natura juridică de act de informare a notificării nr. x/23.11.2018, stabilită prin sentinţa civilă nr. 659/28.10.2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, nu prezintă relevanţă în analiza naturii juridice a celor două notificări contestate în prezentul litigiu, care, în raport de conţinutul şi efectele produse, reprezintă acte administrative supuse controlului instanţei de contencios administrativ; prin urmare, în mod corect prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii cererii, motivele de nelegalitate invocate de recurenta-pârâtă fiind nefondate.

Printr-un al doilea rând de motive, recurenta-pârâtă critică soluţia instanţei de fond din perspectiva nelegalităţii notificărilor contestate, fiind invocate două argumente, unul referitor la puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 659/28.10.2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2019, iar cel de-al doilea referitor la inaplicabilitatea în speţă a deciziei Curţii Constituţionale nr. 214/2019.

Înalta Curte reţine că argumentul dedus din puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 659/28.10.2019 se suprapune cu argumentele prezentate în sprijinul excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, recurenta-pârâtă susţinând că toate cele trei notificări emise în legătură cu contractul de administrare nr. x/11.03.2016 au aceeaşi natură juridică, nefiind acte administrative. Or, acestui argument i s-a răspuns, anterior, în considerentele prezentei decizii, fiind găsit neîntemeiat, pentru motivele ce nu vor mai fi reiterate, pentru a nu îngreuna parcurgerea hotărârii.

Referitor la constatarea, prin decizia Curţii Constituţionale nr. 214/2019, a neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 75/2018 şi la efectele produse asupra notificărilor contestate în cauză, recurenta-pârâtă a susţinut că notificarea nr. x/23.05.2019 este legală întrucât este emisă anterior publicării în Monitorul Oficial a acestei decizii, emiterea unui comunicat de presă al soluţiei dispuse de forul constituţional nefiind opozabil pârâtei, iar notificarea nr. x/18.07.2019 este un act subsecvent notificării nr. x/23.05.2019, astfel că beneficiază de acelaşi caracter de legalitate ca aceasta din urmă.

Instanţa de fond a reţinut că, deşi deciziile Curţii Constituţionale produc efecte conform art. 147 alin. (4) din Constituţie de la publicarea lor în Monitorul Oficial, autoritatea publică emitentă nu putea face abstracţie de existenţa soluţiei de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor O.U.G. nr. 75/2018, astfel cum a fost adusă la cunoştinţa publicului prin comunicatul de presă emis de Curtea Constituţională.

Înalta Curte constată, la rândul său, că emiterea unui act administrativ (notificarea nr. x/23.05.2019) în temeiul unui act normativ a cărui neconstituţionalitate a fost declarată de Curtea Constituţională şi a fost adusă la cunoştinţa publicului, chiar în condiţiile nepublicării acestei decizii în Monitorul Oficial, nu poate fi considerată o conduită administrativă corectă şi de bună-credinţă.

Chiar dacă nu ar opera acest argument valorificat de instanţa de fond, însă contestat de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că efectele deciziei Curţii Constituţionale se produc cu privire la toate situaţiile juridice neepuizate la data publicării hotărârii în Monitorul Oficial. Or, situaţia notificării nr. x/23.05.2019 nu era definitivată la data de 03.06.2019, când s-a publicat în Monitorul Oficial decizia nr. 214/2019, fiind supusă contestării în procedura administrativă a plângerii prealabile (şi, ulterior, în procedura judiciară desfăşurată în faţa instanţei de contencios administrativ).

Prin urmare, la data soluţionării plângerii prealabile prin notificarea nr. x/18.07.2019, când decizia Curţii Constituţionale era publicată în Monitorul Oficial, autoritatea pârâtă avea obligaţia de a lua act de această decizie şi de a revoca actul administrativ emis în temeiul normei declarate neconstituţionale. Totodată, la momentul verificării legalităţii notificărilor contestate, instanţa de contencios administrativ are obligaţia de a ţine cont de statuările Curţii Constituţionale din deciziile publicate în Monitorul Oficial, astfel că, în mod corect prima instanţă a constatat nelegalitatea actelor administrative atacate, ca urmare a declarării neconstituţionalităţii temeiului de drept avut în vedere la data emiterii lor - O.U.G. nr. 75/2018.

În consecinţă, critica de nelegalitate a recurentei-pârâte, referitoare la data la care produce efecte decizia Curţii Constituţionale nr. 214/2019, este nefondată, prima instanţă făcând o corectă interpretare şi aplicare în speţă a dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Arii Naturale Protejate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Arii Naturale Protejate împotriva sentinţei civile nr. 717 din 27 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 octombrie 2022.