Challenge to government order restricting direct concession of agricultural land to irrigation asset owners under Law 268/2001

Şedinţa publică din data de 5 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 31 mai 2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat:

(i) anularea în parte a pct. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 859/2009, în privinţa modificării art. 771 lit. d) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001 aprobate de Hotărârea Guvernului nr. 626/2001;

(ii) anularea pct. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 859/2009, precum şi a întregului art. 771 din Normele metodologice în forma data de H.G. nr. 859/2009;

(iii) obligarea paratului la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

1.2. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 inie 2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a dedus judecăţii pretenţii identice cu cele ce fac obiectul dosarului nr. x/2019

1.3. Prin încheierea din 15 noiembrie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia litispendenţei, trimiţând dosarul nr. x/2019 la completul învestit cu soluţionarea prezentei cauze.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 923 din 9 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţiile tardivităţii şi a lipsei de interes a reclamantei, ca neîntemeiate;

(ii) a admis în parte cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

(iii) a anulat în parte pct. 3 din H.G. nr. 859/2009, doar în privinţa modificării lit. d) din art. 771 din H.G. nr. 626/2001;

(iv) a anulat în parte pct. 5 din H.G. nr. 859/2009, doar în privinţa abrogării lit. c) din art. 771 din H.G. nr. 626/2001;

(v) a respins în rest cererea, ca neîntemeiată;

(vi) a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 50 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 923 din 9 decembrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Printr-un prim rând de argumente, recurentul-pârât critică soluţiile primei instanţe de respingere a excepţiilor tardivităţii şi lipsei de interes.

Cât priveşte tardivitatea cererii de chemare în judecată, susţine recurentul că, pentru a proteja securitatea raporturilor juridice, trebuie acceptată existenţa unui termen pentru promovarea unei acţiuni vizând anularea unui act administrativ cu caracter normativ, la fel ca în cazul actului administrativ cu caracter individual. Justificarea ar fi aceea că anularea formulării "din incintă" nu ar salvgarda actul normativ, dispoziţiile contestate fiind doar anulabile, iar nu lovite de nulitate.

În ceea ce priveşte lipsa de interes a reclamantei, recurentul-pârât reiterează apărările referitoare la încheierea de către societate a contractului de vânzare-cumpărare privind sistemul de irigaţii sub auspiciile H.G. nr. 859/2009, apreciind că partea avea cunoştinţă de prevederile hotărârii de guvern.

Tot în susţinerea lipsei de interes, afirmă recurentul-pârât că reclamanta nu probează dreptul de proprietate asupra sistemului de irigaţii, astfel că nu este îndrituită la concesionarea suprafeţei de teren de 1844,82 ha. Această chestiune face obiectul dosarului nr. x/2014, prin care reclamanta a solicitat revocarea în parte a răspunsului emis de Agenţia Domeniilor Statului şi încheierea contractului de concesiune. Prin sentinţa civilă nr. 770/18.03.2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea reclamantei, iar judecarea recursului declarat de aceasta este suspendată de Înalta Curte, prin încheierea din 22.01.2019, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti. Menţionează recurentul că acest din urmă dosar a fost soluţionat în primă instanţă prin sentinţa civilă nr. 150/15.05.2019, în sensul respingerii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile; ca urmare, reclamanta a formulat plângere prealabilă şi a formulat prezenta cerere de chemare în judecată, prin reiterarea motivelor de fapt şi de drept din cuprinsul cererii ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2019

Printr-un al doilea rând de critici de nelegalitate, recurentul-pârât susţine că în speţă nu există vreun motiv de nulitate parţială a pct. 3 şi 5 din H.G. nr. 859/2009. La elaborarea hotărârii de guvern au fost respectate normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 şi au existat toate avizele necesare, inclusiv avizul favorabil al Consiliului Legislativ, al Ministerului Finanţelor Publice şi al Ministerului Justiţiei.

Mai arată recurentul-pârât că în Nota de fundamentare s-a indicat că anularea art. 771 lit. c) şi e) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001, aprobate prin H.G. nr. 626/2001, s-a dispus prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, astfel că solicitarea de anulare a pct. 5 din H.G. nr. 859/2009, care a abrogat aceste norme, este inadmisibilă, prin raportare la autoritatea de lucru judecat.

Referitor la solicitarea de anulare a pct. 3 din H.G. nr. 859/2009, susţine recurentul-pârât, contrar argumentelor reclamantei, că acest text normativ nu restrânge obiectul concesiunii, ci modificarea respectivă este dispusă pentru o corectă aplicare a legii, astfel cum rezultă din Nota de fundamentare.

4. Cererea de intervenţie accesorie

Prin cererea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale ("MADR") a formulat cerere de intervenţie accesorie în sprijinul recurentului-pârât Guvernul României, întemeiată pe dispoziţiile art. 61 şi art. 63 din C. proc. civ.

În susţinerea interesului formulării cererii, MADR învederează că este iniţiatorul H.G. nr. 859/200, contestate în cauză.

În ceea ce priveşte recursul pârâtului, solicită admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

Susţine intervenientul accesoriu că la elaborarea H.G. nr. 859/2009 au fost respectate toate prevederile legale relevante, inclusiv art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 şi art. 211 alin. (1) din Legea nr. 268/2001, sens în care prezintă comparativ textul art. 771 lit. c) şi d) din H.G. nr. 626/2001 şi textul pct. 3 şi 5 din H.G. nr. 859/2009.

Consideră intervenientul că pct. 3 din H.G. nr. 85/2009 trebuie raportat la sintagma "active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă" din cuprinsul art. 211 alin. (1) din Legea nr. 268/2001, iar nu la sintagma "terenurile cu destinaţie agricolă" din cuprinsul aceluiaşi text de lege. Astfel se explică sintagma "din incintă", care priveşte terenul cu destinaţie agricolă din incinta activului, iar nu a unui teren aflat la distanţă.

Mai solicită intervenientul ca, în cazul unei cereri de obligare la plata cheltuielilor de judecată, instanţa de recurs să dispună respingerea acesteia sau să cenzureze cuantumul cheltuielilor reprezentate de onorariul avocaţial.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinări faţă de recursul declarat de pârâtul Guvernul României, precum şi faţă de cererea de intervenţie accesorie formulată de MADR, cerând respingerea căii de atac ca nefondată şi respingerea cererii de intervenţie, în principal, ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca neîntemeiată.

6. Alte aspecte procesuale

Cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în sprijinul recurentului-pârât Guvernul României a fost admisă în principiu la termenul din 5 octombrie 2022, pentru motivele expuse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, având în vedere următoarele considerente:

Criticând soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei tardivităţii acţiunii, pârâtul a susţinut o argumentaţie confuză prin care se invocă, în esenţă, că termenul de formulare a unei acţiuni în anularea unui act administrativ cu caracter normativ trebuie să fie cel aplicabil în cazul actului cu caracter individual, în raport de caracterul relativ al nulităţii invocate de reclamantă.

Înalta Curte constată că prima instanţă a soluţionat corect excepţia invocată, reţinând că H.G. nr. 85/2009 are natura unui act administrativ cu caracter normativ şi că, potrivit art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând. În recurs pârâtul nu a contestat natura normativă a actului atacat (după ce în fond susţinuse caracterul individual al hotărârii de guvern), ci a apreciat că un termen de formulare a acţiunii în anulare ar trebui să fie aplicabil prin similitudine şi în cazul acestor acte; or, acest argument nu ţine cont de textul de lege anterior menţionat, a cărui redactare nu lasă loc de interpretări şi nu este nici susţinut de un alt temei de drept. Totodată, argumentul caracterului relativ/absolut al nulităţii invocate de reclamantă este străin de materia contenciosului administrativ, care nu operează cu astfel de distincţii; cererea de anulare a actului administrativ, formulată potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, nu distinge după motivele de nelegalitate invocate, cerinţa suficientă fiind aceea ca reclamantul să invoce existenţa unei vătămări a drepturilor sau intereselor sale legitime prin actul atacat.

Nefondate sunt şi criticile pârâtului referitoare la soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes. Instanţa de fond a reţinut în mod corect că vătămarea reclamantei, care conferă interesul promovării acţiunii, decurge din respingerea de către Agenţia Domeniilor Statului a cererii sale de concesionare prin metoda atribuirii directe a terenului în suprafaţă de 1.844,82 ha, situat pe locul fostei bălţi Maharu din Slobozia, Giurgiu, motivul respingerii fiind neîndeplinirea condiţiilor stabilite prin art. 771 lit. d) din H.G. nr. 626/2001, precum şi în raport de abrogarea art. 771 lit. c) din H.G. nr. 626/2001 prin H.G. nr. 859/2009.

Recurentul-pârât a invocat lipsa dreptului reclamantei de concesionare a terenului, ca urmare a nedovedirii dreptului de proprietate asupra sistemului de irigaţii, prevalându-se de existenţa dosarului nr. x/2014, având ca obiect cererea reclamantei de revocare a refuzului emis de Agenţia Domeniilor Statului şi încheierea contractului de concesiune, cauză care a fost soluţionată în fond în sensul respingerii acţiunii, iar în recurs judecarea căii de atac a fost suspendată. Înalta Curte constată că acest argument nu doar că nu sprijină excepţia lipsei de interes, ci dimpotrivă, confirmă interesul reclamantei în susţinerea cererii de anulare parţială a H.G. nr. 859/2009, câtă vreme litigiul ce are ca obiect anularea actului administrativ individual depinde de soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauza de faţă, cu privire la legalitatea actului normativ în temeiul căruia a fost emis actul individual.

Totodată, instanţa de fond a reţinut că, prin sentinţa civilă nr. 770/18.03.2015, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Curtea de Apel Bucureşti a constatat că reclamanta este proprietara sistemului de irigaţii îngropat, însă a apreciat că această împrejurare nu prezintă relevanţă în cauza respectivă, faţă de abrogarea prevederilor art. 771 lit. c) din H.G. nr. 626/2001, prin pct. 5 din H.G. nr. 859/2009. Or, acestui argument recurentul-pârât nu i-a opus niciun contraargument în recurs, raportându-se doar la soluţia de respingere a acţiunii şi făcând abstracţie de considerentele sentinţei amintite.

A mai susţinut recurentul-reclamant că reclamanta a încheiat Contractul de vânzare-cumpărare a sistemului de irigaţii îngropat nr. 03/20.05.2013 sub imperiul H.G. nr. 859/2009, astfel că avea cunoştinţă de prevederile acestui act administrativ. Înalta Curte apreciază că argumentul pârâtului nu prezintă relevanţă în raport de vătămarea invocată de reclamantă, survenită ulterior încheierii acestui contract, la data la care Agenţia Domeniilor Statului a refuzat încheierea contractului de concesiune, întemeindu-şi refuzul pe dispoziţiile H.G. nr. 859/2009. Prin urmare, cunoaşterea de către reclamantă a dispoziţiilor H.G. nr. 859/2009 la nivelul anului 2013 nu prezintă importanţă în stabilirea interesului promovării acţiunii în anulare, relevant fiind momentul când actul administrativ contestat a produs vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticilor pârâtului Guvernul României vizând modul de soluţionare de prima instanţă a excepţiilor tardivităţii şi lipsei de interes.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a susţinut, în esenţă, că nu există vreo cauză de nulitate a prevederilor H.G. nr. 859/2009 contestate, întrucât la elaborarea actului au fost respectate normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 şi au existat toate avizele necesare.

Înalta Curte constată că respectarea formală a procesului de adoptare a actului administrativ, din perspectiva obţinerii tuturor avizelor, nu reprezintă un argument de natură să probeze legalitatea textelor disputate. Nelegalitatea parţială a pct. 3 şi 5 din H.G. nr. 859/2009 a fost reţinută de instanţa de fond în raport de nerespectarea actului normativ cu forţă juridică superioară - art. 211 alin. (1) din Legea nr. 268/2001, iar existenţa avizelor emise de autorităţile abilitate nu este de natură a combate efectiv acest considerent.

Cât priveşte respectarea normelor de tehnică legislativă, criticilor generice susţinute de recurentul-pârât li se opun dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă" şi împrejurarea că în speţă a fost reliefată o situaţie de depăşire a limitelor Legii nr. 268/2001 prin actul normativ emis în executarea sa - H.G. nr. 859/2009.

Nefondate sunt şi susţinerile pârâtului referitoare la legalitatea pct. 5 din H.G. nr. 859/2009, prin care au fost abrogate lit. c) şi e) din art. 771 al H.G. nr. 626/2001, întemeiate pe autoritatea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate într-un litigiu anterior, a căror punere în executare se susţine că s-a realizat prin adoptarea H.G. nr. 859/2009. Întrucât în prezenta cauză s-a dispus anularea parţială a pct. 5 din H.G. nr. 859/2009, doar în privinţa abrogării lit. c) a art. 771 al H.G. nr. 626/2001, iar respingerea cererii în privinţa solicitării de anulare a lit. e) nu a fost criticată, Înalta Curte va analiza modalitatea de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti definitive doar în raport de textul de lege anulat de prima instanţă.

Astfel fiind, Înalta Curte reţine că, în litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2005, soluţionat în fond prin sentinţa civilă nr. 737/24.03.2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi, în recurs, prin decizia nr. 3969/14.11.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus anularea definitivă a art. 771 lit. c) şi e) din H.G. nr. 626/2001, introduse prin H.G. nr. 354/2005. În considerentele deciziei ÎCCJ-SCAF nr. 3969/2016, s-a reţinut, în esenţă, că este corectă concluzia primei instanţe, în sensul că lit. c) a art. 771 din H.G. nr. 626/2001, introdus prin H.G. nr. 354/2005, cuprinde o distincţie neprevăzută de art. 211 din Legea nr. 268/2001, restrângând dreptul la concesiune la terenurile cu destinaţie agricolă pe care sunt amplasate efectiv canalele de iriganţii sau desecări şi constituind o adăugare la lege.

Prin urmare, o punere corectă în executare a acestor considerente ar fi însemnat modificarea textului normativ în sensul dispus de instanţa supremă, respectiv al eliminării elementelor distinctive pe care legiuitorul nu le-a prevăzut în actul normativ de rang superior, iar nu prin abrogarea acestuia fără a fi înlocuit de alte norme care să prevadă dreptul investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă de a li se atribui direct în concesiune, potrivit art. 211 din Legea nr. 268/2001, teren cu destinaţie agricolă.

În ceea ce priveşte solicitarea de anulare a pct. 3 din H.G. nr. 859/2009, a susţinut recurentul-pârât că acest text normativ nu restrânge obiectul concesiunii, ci modificarea respectivă este dispusă pentru o corectă aplicare a legii, astfel cum rezultă din Nota de fundamentare.

Acest argument succint nu se sprijină pe vreun raţionament care să infirme considerentele instanţei de fond, prin care s-a reţinut că limitarea impusă prin art. 771 lit. d) teza finală din H.G. nr. 626/2001 (astfel cum a fost modificat prin pct. 3 din H.G. nr. 859/2009), în sensul concesionării directe exclusiv a terenurilor cu destinaţie agricolă din incintă, aferente activului, este nelegală deoarece limitează (restrânge) dreptul stabilit printr-un act juridic cu rang superior, respectiv art. 211 din Legea nr. 268/2001.

Aşadar, intenţia aplicării corecte a legii de către iniţiatorul hotărârii de guvern, expusă prin Nota de fundamentare, nu s-a materializat într-o corectă modificare a art. 771 lit. c) şi d) din H.G. nr. 626/2001 prin pct. 3 şi 5 din H.G. nr. 859/2009, în acord cu decizia ÎCCJ-SCAF nr. 3969/2006 şi cu dispoziţiile art. 211 din Legea nr. 268/2001, iar criticile din recurs ale pârâtului nu au aptitudinea de a conduce la reformarea sentinţei recurate.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat.

Totodată, în raport de dispoziţiile art. 63 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în sprijinul recurentului-pârât Guvernul României, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 923 din 9 decembrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în sprijinul recurentului-pârât Guvernul României, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 octombrie 2022.