Municipality prevails; termination of EU-funded parking project financing annulled for misapplied eligibility criteria

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ si fiscal, la data de 07.09.2020, sub nr. x/2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială oraşul Sinaia a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administraţiei, anularea Deciziei de reziliere nr. 6/22.05.2020 emisă de către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei la data de 22.05.2020, cu privire la Contractul de finanţare nr. x/25.04.2019 şi a răspunsului la plângerea prealabilă emis de către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei cu adresa nr. x/07.08.2020.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 758 din 17 mai 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială oraşul Sinaia în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei; a anulat Decizia de reziliere nr. 6/22.05.2020 şi a respins cererea de anulare a răspunsului la plângerea prealabilă, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 758 din 17 mai 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2020, a exercitat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului pârâtul, în contextul preluării integrale a susţinerilor din întâmpinare, critică, în esenţă, interpretarea greşită a prevederilor Ghidului solicitantului, interpretarea defectuoasă a considerentelor încheierii din 19.02.2021 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia I penală şi faptul că în mod eronat s-a apreciat că obligaţia solicitantului de a amplasa parcările în afara zonelor centrale ale oraşelor/municipiilor, reprezintă o condiţie de eligibilitate care poate fi îndeplinită ulterior depunerii cererii de finanţare şi, respectiv, după încheierea contractului de finanţare.

Arată că din modul de formulare al criteriilor de eligibilitate prevăzute la capitolul 4.3. "Eligibilitatea proiectului şi a activităţilor", punctul 4 - "Realizarea parcărilor de transfer de tip park and ride" din Ghidul Solicitantului, conform cărora: "Nu sunt considerate eligibile parcările care răspund unor necesităţi ale zonelor rezidenţiale sau ale zonelor turistice (sezoniere). Nu sunt considerate eligibile parcările amplasate în zonele centrale ale oraşelor şi municipiilor", rezultă fără echivoc existenţa unei interdicţii cu caracter specific instituită de finanţator, în sensul de a nu fi acordate fonduri nerambursabile pentru realizarea parcărilor amplasate în zonele centrale ale oraşelor/municipiilor, precum şi a celor care răspund zonelor turistice (sezoniere).

Or, în speţă, intimata-reclamantă a iniţiat edificarea acestui "park and ride" într-o zonă centrală a oraşului, mai exact în Zona centrală 6, conform planşelor disponibile în Planul Urbanistic General al localităţii Sinaia, paginile 232-234.

Deşi prin încheierea din data de 19.02.2021, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia I Penală, s-au reţinut că: "studiind ghidul solicitantului, s-a constatat că în cuprinsul acestuia nu este definită zona centrală a unei localităti, rămânând la aprecierea autoritătii de management dacă într-o situatie concretă amplasamentul propus întruneşte conditiile de eligibilitate sau nu...solicitantul finanţării a definit zona centrală a oraşului prin raportare la criteriul geografic, criteriu conform căruia amplasamentul parcării se află în afara zonei centrale. Această situatie litigioasă poate fi tranşată eventual de instanta civilă", apreciază că modalitatea în care instanţa de fond a interpretat cele expuse în încheiere este una defectuoasă şi se raportează strict la situaţia de fapt (şi nu la cea de drept) ce a fost constatată de instanţa penală, această analiză fiind realizată numai din perspectiva identificării elementelor constitutive ale infracţiunii pentru care s-a început urmărirea penală, nicidecum din perspectiva existenţei unei eventuale nereguli, în conformitate cu legislaţia specifică domeniului fondurilor europene.

Prin urmare, atât timp cât pe cale administrativă s-a constatat o neregulă, în conformitate cu prevederile art. 2.36 din Regulamentul 1303/2013, iar prin verificările efectuate s-a demonstrat că beneficiarul nu îndeplinea criteriile de eligibilitate, soluţia pronunţată de instanţa penală are relevanţă doar sub aspectul constatării existenţei elementelor constitutive ale infracţiunii, neputând fi aplicată/preluată în mod direct de către o instanţă civilă care judecă cauza prin raportare la alte norme legale incidente.

Raportat la faptul că cererea de finanţare a fost iniţial aprobată, învederează că în privinţa acestui aspect, al neobservării sau chiar al concluziilor anterioare diferite ale autorităţilor de monitorizare a încălcării, CJUE s-a pronunţat în Cauza C-465/10 Hotărârea Ministre de Vinterieur, de ľOutre-mer, des Collectivites territoriales et de Immigration din 21 decembrie 2011, aplicând prin analogie raţionamentul din Cauza C94/05 Hotărârea Emsiand-Starke GmbH din 16 martie 2006, respectiv: "împrejurarea că autorităţile competente ar fi fost informate de beneficiarul subvenţiei cu privire la o anume situaţie nu influenţează, ca atare, calificarea drept "abatere" în sensul articolului 1 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95" .

Curtea a reţinut totodată că principiul protecţiei încrederii/aşteptării legitime nu poate fi invocat împotriva unei dispoziţii clare a dreptului comunitar. Nici comportamentul unei autorităţi naţionale însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii, care este contrar acestuia din urmă, nu poate crea, pentru un operator economic o încredere legitimă privind posibilitatea de a beneficia de un tratament contrar dreptului Uniunii.

O astfel de interpretare se regăseşte şi în sentinţa civilă nr. 2703/21.10.2015 a Curţii de Apel Bucureşti (rămasă definitivă prin Decizia ÎCCJ nr. 2543/15.05.2019), care subliniază următoarele:

"curtea apreciază ca nerelevant aspectul monitorizării anterioare a procedurii şi rezultatul acesteia".

Subliniază că şi Comisia Europeană - Direcţia Generală Politică Regională şi Urbană, prin adresa Ref Ares 2019-7821374/19.12.2019 a confirmat rezultatul verificărilor şi constatărilor conţinute de Nota de control, care a condus la decizia de reziliere a proiectului sus menţionat.

Legat de considerentele potrivit cărora proiectul îndeplineşte condiţia de a nu fi localizat în zona centrală a oraşului, care este acel ţesut urban care reprezintă cea mai intensivă dezvoltare a construcţiilor şi cea mai mare concentrare de trafic pietonal, iar locul de implementare al proiectului nu îndeplineşte aceste condiţii, arată că determinarea zonei centrale a oraşului se face în conformitate cu Planurile urbanistice zonale întocmite în baza Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, iar nu "prin raportare la criteriul geografic", aşa cum s-a reţinut prin hotărârea recurată, sens în care reia susţinerile din întâmpinare referitoare la dispoziţiile Legii nr. 350/2001 şi la documentele depuse la dosarul cauzei.

Faţă de considerentele hotărârii recurate conform cărora, la data prezentei, proiectul îndeplineşte toate condiţiile de eligibilitate prevăzute în Ghidul Solicitantului, la dosarul cauzei fiind depuse atât Aviz unic nr. 2498/11.07.2019 al Consiliului Judeţean Prahova, cât şi Hotărârea Consiliului Local Sinaia nr. 184/30.10.2019, din care rezultă că zona amplasamentului proiectului a fost exclusă din zona centrală, precizează că:

- avizul unic nr. 2498/11.07.2019 nu este un document de urbanism în sensul prevederilor art. 45 din Legea 350/2001, ci este un act premergător elaborării unui nou Plan urbanistic zonal;

- documentele privind elaborarea unui nou PUZ au fost emise ulterior evaluării proiectului şi semnării contractului de finanţare, motiv pentru care acestea nu sunt în măsură să schimbe concluziile ce au stat la baza emiterii actului administrativ contestat;

- avizul unic nr. 2498/11.07.2019 nu este un document de urbanism în sensul prevederilor art. 45 din Legea 350/2001, ci este un act premergător elaborării unui nou Plan urbanistic zonal;

- documentele privind elaborarea unui nou PUZ au fost emise ulterior evaluării proiectului şi semnării contractului de finanţare, motiv pentru care acestea nu sunt în măsură să schimbe concluziile ce au stat la baza emiterii actului administrativ contestat. Chiar dacă au fost contractate în cursul anului 2018, aceste servicii de elaborare PUZ nu au produs vreun efect juridic care să modifice în vreun fel situaţia terenului aflat în zona centrală, până la momentul depunerii cererii de finanţare şi al semnării contractului de finanţare.

Apreciază că singurele documente ce puteau fi acceptate pentru reverificarea speţei sunt cele care produceau efecte la data evaluării cererii de finanţare, respectiv anul 2018. Prin transmiterea unor documente emise după demararea efectuării verificărilor de către structura de control din cadrul NDLPA, intimata-reclamantă nu a făcut altceva decât să iniţieze demersuri prin care să modifice documentele iniţiale, în scopul justificării ulterioare a eligibilităţii proiectului.

Mai mult, în speţă discutăm de acte administrative (avizul unic 2498/11.07.2019 şi HCL nr. 184/30.10.2019) care produc efecte pentru viitor, respectiv sunt active şi nu retroactive, astfel încât nu pot influenţa starea juridică ce a fost avută în vedere la un moment anterior emiterii acestora.

Arată că în eventualitatea elaborării unui nou Plan urbanistic zonal, acesta produce efecte, conform legii, de la data aprobării acestuia şi nu retroactiv de la data evaluării. Aşadar, la momentul depunerii cererii de finanţare şi respectiv al semnării contractului de finanţare, proiectul nu îndeplinea condiţia de eligibilitate prevăzută în Ghidul Solicitantului, referitoare la amplasamentul terenului, la acea dată fiind în vigoare alt Plan Urbanistic Zonal conform căruia terenul respectiv se afla în zona centrală 6 a localităţii Sinaia.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 23.09.2021, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Sinaia a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare expres şi limitativ prevăzute de C. proc. civ., în subsidiar solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În susţinerea excepţiei invocate a arătat că, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul nu a prezentat sub ce aspect instanţa de fond a încălcat normele de drept material ori le-a aplicat greşit, rezumându-se să reitereze o serie de aspecte invocate şi în faţa primei instanţe, să facă aprecieri cu privire la modalitatea în care instanţa a apreciat şi a interpretat situaţia de fapt şi probele administrate în cauză, şi să-şi exprime dezacordul cu privire la modul în care instanţa de fond a apreciat că se impune admiterea cererii de chemare în judecată, considerând, prin urmare, că se impune anularea recursului.

Pe fondul căii de atac a sustinut, în esentă, că recursul este neîntemeiat şi că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat în mod corect dispoziţiile legale aplicabile prin raportare la situaţia de fapt reţinută, găsind întemeiate criticile sale de nelegalitate cu consecinţa anulării actului administrativ contestat.

La termenul din 29 septembrie 2022, la care au avut loc dezbaterile, Înalta Curte a admis intimatei-reclamante proba cu înscrisurile solicitate în apărare şi a respins excepţia nulităţii recursului, invocată de aceasta prin întâmpinare, apreciind că argumentele dezvoltate în cererea de recurs pot fi subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând hotărârea atacată în raport cu actele dosarului, cu criticile formulate de recurentă, cu apărările intimatei, precum şi cu reglementările legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin violarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.

În ceea ce priveşte contextul factural, se reţine că la data de 25.04.2019 reclamanta a încheiat cu AMPOR Contractul de finanţare nr. x/25.04.2019 privind implementarea proiectului "Construire Park & Ride", elaborat conform Programului Operaţional Regional 2014 - 2020, Axa Prioritară 3 - Prioritatea de investiţii 4e "Promovarea unor strategii cu emisii scăzute de dioxid de carbon pentru toate tipurile de teritorii, în special pentru zonele urbane, inclusiv promovarea mobilităţii urbane multimodale durabile şi a măsurilor de adaptare relevante pentru atenuare".

În urma unei sesizării de neregulă a fost demarată o acţiune de verificare, în urma căreia s-a reţinut că întreaga cheltuiala aferentă proiectului devine neeligibilă, în condiţiile nerespectării prevederilor din Ghidul Solicitantului potrivit cărora "(...) Nu sunt considerate eligibile parcările amplasate în zonele centrale ale oraşelor/municipiilor."

Prima instanţă, admiţând acţiunea, a avut în vedere, în esenţă, faptul că criteriile de eligibilitate prevăzute la capitolul 4.3 Eligibilitatea proiectului şi a activităţilor, punctul 4. Realizarea parcărilor de transfer de tip "park and ride" din Ghidul Solicitantului nu vizează o definiţie a zonei centrale prin raportare la PUZ, că prin încheierea din 19.02.2021, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia I Penală, s-a reţinut, cu autoritate de lucru judecat, că, în fapt, amplasamentul este situat între zona de intrare în oraş şi centrul acestuia, iar datorită specificului localităţii, zona centrală propriu-zisă a localităţii nu are aceleaşi limite cu zona centrală definită prin PUZ.

De asemenea, s-a reţinut că Ghidul Solicitantului, prevede că pentru a fi eligibile, proiectele de construcţie a unor parcări de tip Park & Ride trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: (i) să fie amplasate lângă staţiile capăt de linie de tramvai, troleibuz şi autobuz; (ii) aceste staţii să fie cele mai apropiate de limita administrativ-teritoriala a oraşului; (iii) construcţia parcării să fie justificată prin fluxurile de navetişti care tranzitează oraşul/municipiul cu autovehicule proprii", care sunt îndeplinite, întrucât parcarea este amplasată la joncţiunea dintre un ax rutier periferic foarte frecventat - DN 1, centura de est a oraşului, Gara feroviară de călători Sinaia şi capătul liniei de autobuz (din cele 9 trasee, 8 au capăt de linie parcarea), la limita estică a localităţii, zona centrală fiind foarte aproape de limita intravilanului localităţii, respectiv la 128 de metri, iar amplasamentul este situat între zona de intrare în oraş şi centrul acestuia.

Totodată, s-a arătat şi că anterior depunerii cererii de finanţare reclamanta a contractat servicii de elaborare PUZ pentru parcelele de teren care constituie locaţia de implementare a proiectului şi a vecinătăţilor imediate acestora, iar în urma aprobării PUZ-ului, prin Hotărâre de Consiliu Local, zona amplasamentului proiectului a fost exclusă din zona centrală şi inclusă în zona căi de comunicaţie rutieră CCR - subzona construcţii intermodale şi funcţiuni complementare CCr2 (UTR 24B).

În primul rând, Înalta Curte constată că criticile referitoare la modul în care prima instanţă a interpretat aspectele expuse în încheierea din data de 19.02.2021, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia I Penală privesc starea de fapt reţinută de către prima instanţă, prin achiesarea la aspectele reţinute în cauza penală, însă criticile referitoare la starea de fapt nu pot fi analizate din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte criticile privind greşita interpretare a prevederilor din Ghidul solicitantului, Înalta Curte constată că, deşi în capitolul 4.3. "Eligibilitatea proiectului şi a activităţilor" este inclusă atenţionarea "Nu sunt considerate eligibile parcările amplasate în zonele centrale ale oraşelor şi municipiilor", în lipsa unei definiri a zonei centrale a oraşului sau a unei referiri exprese la definirea acestei zone prin raportare la PUZ, îndeplinirea acestei condiţii trebuie verificată prin raportare la cerinţele privind eligibilitatea amplasamentelor proiectelor de tip Park & Ride, potrivit cărora "aceste parcări vor fi amplasate lângă staţiile capăt de linie de tramvai, troleibuz şi autobuz cele mai apropiate de limita administrativ-teritorială a oraşului/municipiului sau din localităţile din zona funcţională/sate aparţinătoare, dar care să deservească tot oraşul/municipiul în cauză. Alegerea amplasării acestor parcări va fi justificată prin fluxurile de navetişti care tranzitează oraşul/municipiul cu autovehicule proprii, iar capacitatea parcării va fi corelată cu cererea estimată", întrucât este evident că cele două criterii de neeligibilitate/eligibilitate trebuie interpretate în sensul că existenţa uneia dintre situaţii o exclude pe cealaltă, respectiv poziţionarea amplasamentului în centrul oraşului exclude posibilitatea ca acesta să fie situat lângă staţiile capăt de linie ale mijloacelor de transport în comun cele mai apropiate de limita administrativ-teritorială a oraşului şi invers.

Recurenta, susţinând că centrul oraşului este cel stabilit prin PUZ, a constatat neîndeplinirea condiţiilor din Ghidului Solicitantului prin raportare la atenţionarea potrivit căreia " Nu sunt considerate eligibile parcările amplasate în zonele centrale ale oraşelor/municipiilor" însă, cu toate acestea, nu a contestat îndeplinirea condiţiei de eligibilitate potrivit căreia parcările trebuie să fie amplasate lângă staţiile capăt de linie a mijloacelor de transport în comun şi nici faptul că staţiile indicate în cadrul proiectului sunt apropiate de limita administrativ-teritorială a oraşului.

Or, prima instanţă, stabilind că îndeplinirea criteriului de eligibilitate privind neamplasarea investiţiei în centrul oraşului trebuie verificată prin raportare la situaţia de fapt din teren, a concluzionat că cele două condiţii de eligibilitate trebuie coroborate, atât una cu cealaltă, cât şi cu scopul proiectului, respectiv acela de "reducere a pătrunderii fluxurilor motorizate pe reţeaua stradală a oraşelor/municipiilor, prin încurajarea schimbării modale de la transportul privat la transport public şi, după caz, la modurile nemotorizate de transport (mersul cu bicicleta), evitarea congestionării traficului, reducerea cererii de locuri de parcare din oraş/municipiu şi, în final, reducerea emisiilor de echivalent C02 din traficul rutier", context în care a concluzionat că centrul oraşului trebuie stabilit cu luarea în considerare a specificului oraşului Sinaia, unde zona centrală propriu-zisă a localităţii nu are aceleaşi limite cu zona centrală indicată în PUZ.

Ca urmare, cum scopul proiectului este acela de a evita pătrunderea fluxurilor de navetişti pe reţeaua stradală din zonele centrale ale oraşului, iar în urma verificărilor efectuate în teren s-a concluzionat că prin modul în care a fost ales amplasamentul parcării acest scop este îndeplinit, este evident că atât beneficiarul cât şi finanţatorul s-au raportat la situaţia de fapt şi nu la PUZ.

În ceea ce priveşte faptul că noul PUZ a fost adoptat după depunerea cererii de finanţare, Înalta Curte constată că, deşi prima instanţă a făcut referire la acesta, soluţia pronunţată nu s-a fundamentat pe acest fapt, ci doar pe argumentele anterioare, referitoare la îndeplinirea criteriilor de eligibilitate raportat la scopul proiectului şi la situaţia de fapt în ceea ce priveşte "centrul oraşului", aşa cum a fost reţinută de instanţa penală, aşa încât argumentele expuse de recurentă nu sunt de natură a conduce la reformarea hotărârii, mai ales că nu au fost formulate critici în ceea ce priveşte argumentele principale care susţin soluţia pronunţată.

În ceea ce priveşte referirile la practica CJUE, raportat la posibilitatea constatării unor nereguli chiar şi în contextul în care cererea de finanţare a fost iniţial aprobată, Înalta Curte constată că aspectele învederate de recurentă sunt străine de argumentele pe care s-a fundamentat soluţia primei instanţe, în sentinţa nefiind făcută nicio referire la acest aspect ca motiv de admitere a acţiunii.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei nr. 758 din 17 mai 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ si fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 septembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.