Suspension action after merits judgment held time-barred; environmental act suspension quashed.

Şedinţa publică din data de 27 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la 07.12.2021 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului - Direcţia Autorizări Legislaţie Orizontală, Guvernul României, Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea executării Acordului de Mediu nr. RO-ANPM/4/13.05.2010 emis de Agenţia Naţională Pentru Protecţia Mediului - Direcţia Autorizări şi Legislaţie Orizontală, în limita reglementării privind Pădurea Petreşti din comuna Corbeanca, judeţ Ilfov, respectiv traseul autostrăzii identificat la km 20 + 800 - km 21 + 350 şi pasaj pe bretea peste autostradă începând cu km 20 + 816 pentru o deschidere de 72,25 m (în continuare, "Acordul de Mediu"); suspendarea executării Hotărârii de Guvern nr. 404/2020 privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada de centură Bucureşti, sector Centura Nord km 0+000-km 52+770", pe raza localităţii Corbeanca din judeţul Ilfov în limita traseului cuprins între, pe de o parte, graniţa dintre localitatea Corbeanca şi localitatea Baloteşti dinspre str. x din localitatea Corbeanca şi, pe de altă parte, liziera Pădurii Petreşti dinspre str. x din localitatea Corbeanca, cu obligarea pârâţilor la suportarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 75 din 21 ianuarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia netimbrării cererii invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare; a respins ca neîntemeiată excepţia tardivităţii cererii invocată de pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii şi Comunicaţiilor prin întâmpinare; a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, invocată de pârât prin întâmpinare; a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Companiei Naţionale de Administrare a Infrastructurii şi Comunicaţiilor, invocată de această pârâtă prin întâmpinare; a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare; a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii în raport de dispoziţiile art. 15 alin. (1) teza finala din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, invocată de pârâţii Guvernul României şi Agenţia Naţionala pentru Protecţia Mediului prin întâmpinări; a respins ca neîntemeiata excepţia lipsei de interes, invocată de pârâţii Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii şi Comunicaţiilor, prin întâmpinare; a respins ca neîntemeiată excepţia autorităţii de lucru judecat provizorie invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare; a admis cererea formulată de către reclamantul A.

în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA NAŢIONALĂ PENTRU PROTECŢIA MEDIULUI, GUVERNUL ROMÂNIEI, MINISTERUL TRANSPORTURILOR, INFRASTRUCTURII ŞI COMUNICAŢIILOR şi COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE, astfel cum a fost precizată; a dispus suspendarea executării Acordului de mediu nr. RO-ANPM/4/13.05.2010 emis de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, în limita reglementării privind Pădurea Petreşti din comuna Corbeanca, judeţ Ilfov, respectiv traseul autostrăzii identificat la km 20 + 800 - km 21 + 350 şi pasaj pe bretea peste autostradă începând cu km 20 + 816 pentru o deschidere de 72,25 m; a dispus suspendarea executării H.G. nr. 404/2020 în ce priveşte amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada de centură Bucureşti, sector Centura Nord km 0+000-Km 52+770", pe raza localităţii Corbeanca din judeţul Ilfov, în limita traseului cuprins între, pe de o parte, graniţa dintre localitatea Corbeanca şi localitatea Baloteşti dinspre str. x din localitatea Corbeanca şi, pe de altă parte, liziera Pădurii Petreşti dinspre str. x din localitatea Corbeanca; a obligat pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului la plata către reclamant a sumei de 50 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru; a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamant a sumei de 50 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâţii Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, Guvernul României, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

3.1. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României

Pârâtul Guvernul României a declarat recurs împotriva sentinţei nr. 75 din 21 ianuarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, recurentul - pârât a susţinut următoarele:

3.1.1. În ce priveşte respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a susţinut că soluţia dată de instanţa fondului excepţiei invocate de recurentul-pârât Guvernul României nu se circumscrie dispoziţiilor legale reţinute ca fiind aplicabile de către instanţă-art. 7 alin. (1)1, aceste dispoziţii referindu-se în mod evident la posibilitatea formulării acţiunii şi implicit a plângerii prealabile, fără a se ţine seama de prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, plângerea prealabilă fiind o condiţie de admisibilitate a cererii, anterioară sesizării instanţei.

Intimatul-reclamant nu se află în situaţia art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, iar pe de altă parte, acesta nu putea aduce în faţa acestei instanţe, plângerile prealabile formulate într-o altă procedură, care a avut ca obiect exclusiv anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 404/2020, privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada de centură Bucureşti, sector Centura Nord km 0+000-km 52+770", pe raza localităţilor Afumaţi, Corbeanca, Dragomireşti-Vale şi Glina din judeţul Ilfov şi Joiţa din judeţul Giurgiu, fără a fi în discuţie suspendarea efectelor actului administrativ contestat de către acesta.

Instanţa fondului în mod greşit a omis aplicarea dispoziţiilor art. 7 din acelaşi act normativ, care reglementează obligativitatea plângerii prealabile, intimatul-reclamant neputându-se prevala în mod legal de o procedură prealabilă urmată într-o altă cauză, cu un alt obiect, vizând o altă finalitate, chiar dacă aceasta priveşte acelaşi act administrativ normativ.

3.1.2. În ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României pentru petitul privind suspendarea executării Acordului de Mediu nr. RO-ANPM/4/13.05.2010 emis de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, aceasta este făcută cu ignorarea dispoziţiilor legale care alcătuiesc cadrul juridic în care se desfăşoară activitatea acestui recurent-pârât şi care evident nu este emitentul actului administrativ intitulat "Acordul de mediu" a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

Cum pretenţiile intimatului-reclamant vizând acest act administrativ nu pot fi valorificate valabil decât în contradictoriu cu emitentul acestuia, excepţia invocată a fost respinsă în mod neîntemeiat.

3.1.3. În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, faţă de dispoziţiile art. 15 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, recurentul a susţinut că intimatul-reclamant a uzat de posibilitatea suspendării efectelor actului administrativ normativ H.G. nr. 404/2020 printr-o cerere separată de acţiunea principală, demers care aparent s-ar înscrie în dispoziţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Însă, a recurge la o acţiune separată, după pronunţarea în fond a unei sentinţe privind anularea parţială a aceluiaşi act administrativ nu este admisibilă, mai cu seamă că dispoziţiile art. 14 alin. (2)-(7) se aplică în mod corespunzător în situaţia formulării cererii de suspendare odată cu acţiunea principală.

3.1.4. În ce priveşte respingerea excepţiei autorităţii de lucru judecat provizorie, recurentul a apreciat că şi în acest caz soluţia a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor legale ale art. 430 C. proc. civ.

În cauză se relevă autoritatea de lucru judecat provizorie, intimatul-reclamant reluând practic în conţinut cererii de suspendare, aspectele de nelegalitate ale actului contestat, susţinute şi în cadrul unui alt dosar, completate cu elementele de nelegalitate ce se desprind din soluţia publicată pe portalul just.ro, dată în dezlegarea dosarului nr. x/2021

3.1.5. În ce priveşte soluţia dată fondului cauzei, recurentul a arătat că, inversând ordinea sesizării instanţei de judecată, intimatul-reclamant a aşteptat soluţionarea dată cererii sale vizând anularea parţială a H.G. nr. 404/2020 şi ulterior, argumentând faptul că deja o instanţă s-a pronunţat asupra nelegalităţii actului, a solicitat suspendarea efectelor acestuia. Acest demers nu reprezintă însă o construcţie logico-juridică superioară celor argumentate de către pârâţii din cauza de fond, menite să determine instanţa în a da câştig de cauză părţii reclamante, atât timp cât potrivit art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare "Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs (...); (2) Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă (...)" iar părţile interesate vor uza de demersurile avute la dispoziţie.

Instanţa judecătorească s-a folosit de soluţia dată într-o altă cauză, însuşindu-şi-o şi îndepărtându-se de la scopul procedurii cu care a fost învestită, respectiv analizarea îndeplinirii condiţiilor cumulative necesare pentru suspendarea efectelor actului, aşa cum a motivat aceasta sentinţa recurată, reieşind practic că era obligaţia sa să dispună suspendarea efectelor, aflându-se în prezenţa unei soluţii de fond care stabileşte anularea parţială a H.G. nr. 404/2020.

În fine, a arătat recurentul că, având în vedere că ne aflăm în domeniul exproprierii pentru cauză de utilitate publică, căruia i se subordonează actul administrativ normativ H.G. nr. 404/2020, intimatul-reclamant nu face dovada unui prejudiciu material viitor şi previzibil, actul administrativ normativ a cărui suspendare se urmăreşte fiind rezultatul transpunerii obligaţiilor legale ce incumbă Executivului, în temeiul Legii nr. 255/2010, cu modificările şi completările ulterioare, fiind inerente exercitării prerogativelor dreptului de apreciere în analiza oportunităţii.

A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecarea fondului după casare, respingerea cererii de chemare în judecată având ca obiect suspendarea efectelor H.G. nr. 404/2020, în principal ca inadmisibilă şi, pe fond, ca neîntemeiată.

3.2. Recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului

Recurenta - pârâtă Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului şi-a încadrat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând, referitor la soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii cererii în raport de dispoziţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, că motivarea instanţei nu are legătură cu apărările formulate de parte pe cale de excepţie. Pârâta nu a susţinut că intimatul a promovat o cerere de chemare în judecată neprevăzută de lege, ci a arătat că aceasta nu întruneşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de actul normativ care o reglementează.

În al doilea rând, instanţa de fond a afirmat că toate motivele arătate de pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului în susţinerea excepţiei privesc, în fapt, tardivitatea formulării cererii de suspendare în raport de teza finală a art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aceste motive fiind respinse de curte pentru considerentele pentru care a respins excepţia tardivităţii invocată de Compania Naţională de Administrare â Infrastructurii Rutiere.

În ceea ce priveşte considerentele pentru care a fost respinsă apărarea acestei pârâte potrivit căreia cererea de suspendare a fost formulată după soluţionarea acţiunii în fond, recurenta a arătat că instanţa de fond a făcut o greşită interpretare a tezei finale a art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, distingând acolo unde legea nu distinge. Această prevedere se referă strict la momentul soluţionării în fond a cererii de anulare a unui act administrativ, legiuitorul limitând în timp dreptul de formulare a cererii de suspendare.

Potrivit art. 429 din C. proc. civ., dezînvestirea instanţei are loc în urma îndeplinirii obligaţiei de a soluţiona cauza prin întocmirea minutei şi pronunţarea hotărârii, niciun judecător neputând reveni asupra părerii sale.

Întrucât acţiunea ce face obiectul dosarului x/2021 a fost soluţionată în fond, iar instanţa care a soluţionat-o s-a dezînvestit, cererea intimatului se impunea a fi respinsă ca inadmisibilă. Nu are relevanţă, din perspectiva conţinutului textului de lege în discuţie, dacă sentinţa nr. 1760/23.11.2021 a fost redactată şi comunicată părţilor, aşa cum greşit a considerat instanţa de fond.

Recurenta a prezentat argumente şi în ceea ce priveşte neîndeplinirea condiţiilor privind suspendarea executării actului atacat - acordul de mediu, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate - doar cu privire la excepţia inadmisibilităţii şi cu privire la suspendarea Acordului de mediu nr. RO - ANPM/4/13.05.2010, şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

3.3. Recursul declarat de pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.

Prin recursul formulat, pârâta C.N.A.I.R. S.A. a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind interpretate şi aplicate greşit prevederile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

3.3.1. Referitor la soluţia instanţei de fond asupra excepţiei tardivităţii introducerii cererii de suspendare, recurenta - pârâtă a susţinut că termenul până la care poate fi introdusă cererea de suspendare este reprezentat de momentul la care litigiul a fost soluţionat în fond. Litigiul privind anularea actelor administrative a fost soluţionat la data de 23.11.2021, iar cererea de suspendare a fost introdusă la data de 07.12.2021, ulterior soluţionării litigiului în fond.

Instanţa de fond, în mod eronat, a interpretat sintagma până la soluţionarea acţiunii în fond, stabilind că momentul până la care poate fi introdusă cererea de suspendare a executării unor acte administrative pe cale separată este reprezentat de soluţionarea definitivă a litigiului privind anularea actelor administrative respective, depăşindu-şi limitele investirii şi adăugând la lege, lucru total interzis de prevederile art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., având în vedere că art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004 prevede cât se poate de clar că acest moment este reprezentat de data la care a fost soluţionată acţiunea în fond; textul de lege nu conţine sintagma "definitiv".

Recurenta a făcut referire şi la paragraful 51 din Decizia nr. 36/2016 pronunţată de I.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, text pe care instanţa de fond şi-a motivat soluţia de respingere a excepţiei tardivităţii. Din analiza acestei prevederi nu poate fi trasă concluzia că soluţionarea litigiului în fond ar însemna, în mod obligatoriu, soluţionarea definitivă a acestuia.

Pe cale de consecinţă, având în vedere art. 15 alin. (1) teza finala din Legea 554/2004, a solicitat admiterea excepţiei tardivităţii formulării cererii de suspendare a actelor administrative, în raport cu momentul soluţionării în fond a litigiului privind anularea actelor administrative respective şi respingerea cererii de suspendare, ca tardiv introdusă.

3.3.2. În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesual - pasive a C.N.A.I.R. S.A. în prezenta cauză, recurenta a arătat că actele administrative a căror suspendare se cere în prezentul litigiu sunt reprezentate de Acordul de Mediu nr. RO-ANPM/4/13.05.2010, emis de către Agenţia Naţionala pentru Protecţia Mediului - Direcţia Autorizări şi Legislaţie Orizontală şi H.G. nr. 404/2020, emisă de către Guvernul României, deci emitentul acestor acte administrative nu este C.N.A.I.R. S.A., iar beneficiarul acestor acte administrative este Statul Român, C.N.A.I.R. S.A. fiind doar administratorul Autostrăzii de Centura Bucureşti.

3.3.3. Referitor la excepţia lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de suspendare, recurenta a susţinut că reclamantul justifica un interes eventual, ce nu poate fi luat în considerare de instanţa de judecata.

De asemenea, argumentele invocate de reclamant în susţinerea cererii de chemare în judecată privind existenţa "cazului bine justificat" vizează aspecte care ţin de fondul cauzei, fiind invocate şi în cadrul acţiunii în anulare, iar cele privind existenţa "pagubei iminente" sunt de ordin general şi se referă la pretinsa încălcare a dreptului la un mediu de viaţă sănătos, ca urmare a defrişării unor suprafeţe împădurite în vederea construcţiei obiectivului de investiţie, nefiind dovedită existenţa unei legături apte să fundamenteze un interes actual şi direct între afirmaţiile acestuia şi efectele actelor administrative atacate, a căror suspendare o solicită, care nu îl afectează în niciun mod pe reclamant.

3.3.4. Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, a invocat lipsa caracterului executabil al Acordului de Mediu şi al H.G. nr. 404/2020, lipsa vătămării reclamantului prin actele administrative a căror suspendare o solicita şi lipsa interesului în promovarea cererii de chemare în judecată.

3.3.5. Pe fondul cererii de suspendare, recurenta a arătat că examinarea sumară a aparenţei dreptului pretins, prin prisma condiţiilor impuse de prevederile art. 15 raportate la art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, conduce la concluzia evidentă că temporizarea executării actelor administrative contestate nu se justifică.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut faptul că în speţă este îndeplinită condiţia existenţei unui caz bine justificat, prevăzută de art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, cu privire la ambele acte administrative, având în vedere că ambele au fost anulate parţial prin sentinţa civila nr. 1760/2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021 de Curtea de Apel Bucureşti, fiind admisă în parte cererea de chemare în judecată a reclamantului în contradictoriu cu aceiaşi pârâţi.

Admiterea în fond a cererii de anulare a unui act administrativ nu poate conduce prin ea însăşi la admiterea cererii de suspendare a actului administrativ atacat fără îndeplinirea celor două condiţii legale prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. respectiv existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube. Or, reclamantul din cererea de suspendare nu a probat în niciun fel existenţa celor două condiţii prevăzute de art. 14 din 554/2004.

3.4. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor

Prin cererea de recurs formulată în cauză, pârâtul Ministerul Transporturilor a criticat hotărârea instanţei de fond sub două aspecte: al respingerii excepţiei lipsei de interes şi al soluţiei de admitere a cererii de suspendare, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, referitor la excepţia lipsei de interes, recurentul - pârât a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a respins ca neîntemeiată această excepţie, reţinând sumar că "orice persoană care se consider vătămată printr-un act administrativ al unei autorităţi publice poate solicita suspendarea acestuia"; ori, aspectele invocate de către reclamant în susţinerea cererii de suspendare formulată în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ, respectiv existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente, sunt de ordin general şi se referă la ocrotirea dreptului la un mediu sănătos ca urmare a defrişării unor suprafeţe împădurite în vederea construcţiei obiectivului de investiţie.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare, a arătat că, deşi instanţa de fond menţionează că trebuie efectuată o examinare sumară a aparenţei dreptului pretins prin prisma condiţiilor impuse de art. 15 raportat la art. 14 alin. (1) din legea 554/2004, analizează criticile de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actelor administrative criticate, apreciind eronat că "din probele administrate nu reiese că anexa nr. 1 privind amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada de centură Bucureşti, sector Centura Nord km 0+000 - km 52+ 770" a fost publicată în Monitorul Oficial şi că această împrejurare este de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea acestui act administrativ.

De asemenea, iminenţa producerii pagubei trebuia dovedită de persoana lezată, fiind lipsit de relevanţă motivaţiile generale privind dreptul fundamental la un mediu de viaţă sănătos care ar fi "afectat" prin construirea obiectivului de investiţie datorită defrişării unor suprafeţe împădurite. Reclamantul nu a adus şi nu a propus administrarea niciunei probe, depunând doar o copie după cartea de identitate şi afirmând că îi este încălcat dreptul la un mediu de viaţă sănătos.

A mai susţinut recurentul că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că sentinţa civilă nr. 1760/2021 pronunţată în dosarul nr. x/2021 are autoritate de lucru judecat provizorie în conformitate cu dispoziţiile art. 430 alin. (4) C. proc. civ., în condiţiile în care sentinţa anterior menţionată nu este redactată şi, atât părţile, cât şi judecătorul nu au avut cunoştinţă de motivele de fapt şi de drept avute în vedere de către judecător la pronunţarea soluţiei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor declarate de recurenţii - pârâţi ca nefondate şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate, pentru considerentele în continuare arătate.

Motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., invocat de recurenta - reclamantă, este incident "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", în cauza de faţă fiind vorba despre aplicarea dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 cu privire momentul până la care se poate formula cererea de suspendarea executării actului administrativ.

Excepţia tardivităţii formulării unei cereri de chemare în judecată este o excepţie absolută, cercetarea ei fiind instituită în respectarea unor interese generale de înfăptuire a justiţiei şi priveşte încălcarea unor norme de ordine publică, astfel ca instanţa este obligată să verifice, cu prioritate faţă de fondul cauzei, îndeplinirea acestei condiţii esenţiale.

La data de 07.12.2021, reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de Acordul de Mediu nr. RO-ANPM/4/13.05.2010 emis de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului - Direcţia Autorizări şi Legislaţie Orizontală şi H.G. nr. 404/2020 privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada de centură Bucureşti, sector Centura Nord km 0+000-km 52+770" până la soluţionarea definitivă a dosarului x/2016 al Curţii de Apel Suceava, solicitare formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, printr-o cerere separată de acţiunea în anulare a actelor administrative a căror suspendare se solicită.

În cuprinsul cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat că acţiunea în anularea actelor administrative, despre a căror suspendare este vorba, a fost soluţionată prin sentinţa nr. 1760 din 23.11.2021 pronunţată în dosar nr. x/2021 al Curţii de Apel Bucureşti.

Astfel, prin sentinţa menţionată, Curtea de Apel Bucureşti a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată la 19.01.2021 şi modificată la 21.04.2021 şi a anulat în parte Acordul de mediu nr. RO-ANPM/4/13.05.2010 în limita reglementării privind Pădurea Petreşti din comuna Corbeanca, judeţ Ilfov, respectiv traseul autostrăzii identificat la km 20 + 800 - km 21 + 350 şi pasaj pe bretea peste autostradă începând cu km 20 + 816 pentru o deschidere de 72,25 m.

Prin aceeaşi hotărâre judecătorească s-a constatat inexistenţa Anexei 1 la H.G. nr. 404/2020 în ce priveşte amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada de centură Bucureşti, sector Centura Nord km 0+000-Km 52+770" pe raza localităţii Corbeanca din judeţul Ilfov în limita traseului cuprins între, pe de o parte, graniţa dintre localitatea Corbeanca şi localitatea Baloteşti dinspre str. x din localitatea Corbeanca şi, pe de altă parte, liziera Pădurii Petreşti dinspre str. x din localitatea Corbeanca si s-a anulat în parte art. 1 din H.G. nr. 404/2020 în ce priveşte amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada de centură Bucureşti, sector Centura Nord km 0+000-Km 52+770" pe raza localităţii Corbeanca din judeţul Ilfov în limita traseului cuprins între, pe de o parte, graniţa dintre localitatea Corbeanca şi localitatea Baloteşti dinspre str. x din localitatea Corbeanca şi, pe de altă parte, liziera Pădurii Petreşti dinspre str. x.

Instanţa de control judiciar constată că, în cauză, este esenţial de stabilit momentul până la care poate fi formulată cererea de suspendare în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004 "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond".

Este, aşadar, de observat că dreptul de formulare a cererii de suspendare în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, nu este unul absolut şi nelimitat, ci dimpotrivă este limitat în timp până la soluţionarea acţiunii în primă instanţă, neputându-se solicita suspendarea actului administrativ după dezinvestirea instanţei de fond.

Apreciază instanţa că nu există dubii asupra dispoziţiilor textului legal, aşa cum s-a arătat anterior şi cum s-a statuat şi în literatura de specialitate, că sintagma până la soluţionarea acţiunii în fond, nu ar putea fi interpretată ca dispunând de fapt limitarea temporară până la judecata inclusiv a recursului, aşadar până la soluţionarea definitivă în fond, o atare interpretare neputând fi susţinută juridic.

Astfel, în primul rând este de observat că textul legal foloseşte expresia soluţionare în fond, iar nu soluţionare definitivă în fond. Or, ori de câte ori legiuitorul a înţeles să aibă în vedere soluţionarea definitivă, a făcut-o prin exprimarea în mod expres a acestui lucru; cel mai bun exemplu în acest sens îl constituie chiar articolul disputat - art. 15, care în acelaşi alineat - intenţionând ca reglementarea efectelor suspendării în condiţiile art. 15 să fie pentru o perioadă mai lungă decât cea în cazul suspendării art. 14, a definit acest moment temporal, expres, exprimându-se de această dată cu sintagma până la soluţionarea definitivă a cauzei. Ca urmare, utilizarea în acelaşi articol, acelaşi alineat, a celor două noţiuni în mod diferit, soluţionare (pentru termenul de formulare a cererii) şi soluţionare definitivă (pentru efectele hotărârii de suspendare), nu poate fi în afara intenţiei şi deosebirii pe care a înţeles să o facă legiuitorul, intenţie căreia i se cuvine astfel a se da interpretarea corectă şi valoarea aferentă juridic.

Este apoi de adăugat că deşi este cert că legiuitorul a intenţionat limitarea în timp a exercitării acestui drept (cererea se poate formula...până la soluţionarea acţiunii în fond), a considera că acest moment temporal este finalizarea recursului iar nu a judecăţii în primă instanţă, înseamnă lipsa oricărei limitări în fapt, de vreme ce, în această interpretare, cererea de suspendare ar putea fi formulată pe parcursul întregului proces, care parcurge de regulă şi etapa recursului. Or, un text se interpretează în sensul în care să producă efecte, iar nu în sensul în care efectele sale sunt înlăturate.

De asemenea, este greşită reţinerea instanţei de fond referitoare la faptul că dacă s-ar accepta interpretarea în sensul ca, după soluţionarea de către prima instanţă a acţiunii în anularea actului administrativ, nu s-ar mai putea solicita suspendarea executării acestuia, în condiţiile art. 15 alin. (1) din legea nr. 554/2004, s-ar ajunge la situaţia în care, după admiterea căii de atac a recursului, litigiul ar fi rejudecat în fond, moment la care această cerere de suspendare nu ar mai putea fi considerată tardivă, deşi în mod ilogic, ar fi putut fi respinsă ca tardivă la un moment anterior.

Un asemenea raţionament nu poate fi primit, cât timp el pleacă la rându-i de la o ipoteză falsă, respectiv că rejudecarea după casare înseamnă automat nu doar reluarea judecăţii, ci repunerea părţilor în toate drepturile. De aceea, interpretarea corectă trebuie să fie aceea că o dată parcursă judecata în fond, şi depăşit fiind momentul pronunţării în fond, o cerere de suspendare formulată ulterior acestui moment nu poate fi primită.

În ce priveşte Decizia nr. 36/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în legătură cu interpretarea art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanţa de control judiciar reţine că acesta nu este incident în cazul de faţă, acţiunea de faţă privind un alt text de lege - art. 15 şi o sintagmă diferită de cea avută în vedere în acea decizie. Este astfel de observat că decizia respectivă a privit sintagma "instanţa învestită cu fondul litigiului" din alin. (2) al articolului 4 privitor la excepţia de nelegalitate şi că textul analizat acolo prevedea că formularea excepţiei de nelegalitate se putea face oricând, intenţia legiuitorului nefiind aşadar de a impune o limitare temporală (cum s-a arătat mai sus că este în cazul de faţă). Astfel, considerarea şi includerea instanţei de recurs ca instanţă care rezolvă «fondul litigiului» a fost, aşa cum se arată expres în decizie, făcută exclusiv în sensul textului de lege amintit, iar nu pentru aplicarea ei generică.

Mai subliniază instanţa de control judiciar că, dacă legea trebuie să asigure acces la justiţie şi acesta trebuie să fie unul efectiv, aceasta nu înseamnă însă că accesul liber la justiţie este un drept absolut ci, aşa cum Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în mai multe decizii (de exemplu Golder împotriva Regatului Unit al Marii Britanii, 1975 Ashingdane împotriva Regatului Unit, 1985) dreptul de acces la justiţie poate face obiectul unor limitări. Aceste limitări sunt implicit permise, deoarece dreptul de acces la justiţie necesită, prin însăşi natura sa, o reglementare din partea statelor, care poate să varieze în timp şi spaţiu, în funcţie de nevoile şi resursele de care dispune comunitatea. Gradul de acces permis de legislaţia naţională trebuie să fie însă suficient pentru a asigura accesul individual la instanţă, în lumina principiului supremaţiei dreptului într-o societate democratică. În acelaşi sens a statuat şi Curtea Constituţională a României care a reţinut, de exemplu prin Decizia nr. 894/2006, că "dreptul de acces la justiţie nu este un drept absolut, orice restricţie fiind admisă atât timp cât nu se aduce atingere dreptului de acces la un tribunal în substanţa sa, statul dispunând în acest sens de o marjă de apreciere." Or, în cauză, nu se poate susţine teza unei reglementări nerezonabile de către legiuitor a acestei limitări, cât timp termenul de formulare a cererii de suspendare despre a cărui respectare este vorba este unul generos şi care permite formularea cererii de suspendare a actului administrativ în intervale de timp foarte mari, de ordinul lunilor sau anului (respectiv pe toata durata judecăţii pe fond).

Prin urmare, constatând că în cauză formularea de către reclamant a cererii de suspendare în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 s-a făcut cu depăşirea termenului imperativ prevăzut de lege, Înalta Curte urmează ca, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 să admită recursurile, să caseze sentinţa atacată şi, în rejudecare, să respingă cererea de suspendare, ca tardiv formulată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, Guvernul României, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere împotriva sentinţei nr. 75 din 21 ianuarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare întemeiată pe prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004, formulată de reclamantul A., ca tardiv formulată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 27 septembrie 2022.