Enforcement of administrative judgment: non-liability for sanctions due to absence of culpable non-compliance under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 15 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat, în baza dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, ducerea la îndeplinire a obligaţiei dispuse în sarcina pârâtului Direcţia de Sănătate Publică Iaşi prin titlul executoriu, sentinţa nr. 135/2021 a Curţii de Apel Iaşi, prin executare silită, având în vedere că, deşi a solicitat pârâtului să-i comunice dovada executării obligaţiei stabilite prin sentinţa definitivă menţionată anterior, nu a primit niciun răspuns din partea acestuia.

2. Hotărârea recurată

Prin sentinţa civilă nr. 33 din 22 martie 2022 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis cererea formulată de creditorul A. în contradictoriu cu debitorul Direcţia de Sănătate Publică Iaşi privind îndeplinirea, prin executare silită, a obligaţiei stabilite în sarcina acestuia din urmă, prin sentinţa nr. 135/2021 a Curţii de Apel Iaşi, definitivă prin nerecurare, constând în trimiterea petiţiei greşit îndreptate de reclamantul A., având ca obiect condiţiile de acces la datele privind dosarul electronic al pacientului, autorităţii publice competente, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Iaşi, conform prevederilor art. 161 din O.G. nr. 27/2002; s-a dispus aplicarea conducătorului Direcţiei de Sănătate Publică Iaşi, B., a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat; a fost obligat debitorul Direcţia de Sănătate Publică Iaşi să plătească creditorului A. o penalitate de 100 RON pe zi de întârziere până la executarea obligaţiei precizate mai sus şi prevăzute în titlul executoriu, sentinţa nr. 135/2021 a Curţii de Apel Iaşi.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 33 din 22 martie 2022 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pârâta Direcţia de Sănătate Publică Iaşi a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susţinut că judecata s-a făcut cu încălcarea principiului contradictorialităţii. În speţă, instanţa de judecată a stabilit prin citaţie înregistrata la DSP Iaşi cu nr. x/15.03.2022 pentru depunerea intâmpinarii un termen de 3 zile, sancţiunea prevăzuta fiind aceea a decăderii. Cu alte cuvinte dacă se analizează acest termen in funcţie de termenul de judecata fixat, respectiv 22.03.2022, se observa ca cel puţin 3 zile, inseamna 18.03.2022. In acest context DSP Iaşi avea la dispoziţie 2 zile, respectiv 16 si 17.03.2022, pentru formularea intimpinarii si depunerea înscrisurilor relevante in susţinerea poziţiei procesuale. Or din aceasta perspectiva efectiv instituţia a fost in imposibilitatea de a se apară.

In ceea ce priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, desi fac trimitere la faptul ca "Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) şi (4) se judecă în camera de consiliu, de urgenţa... ", în opinia sa, aceasta nu înseamnă ca termenul fixat pentru depunerea intâmpinarii trebuie sa fie de 2 zile. Dat fiind acest aspect, judecătorul investit cu dezlegarea cererii a apreciat în mod nelegal şi nepermis din perspectiva principiilor fundamentale de drept că, în virtutea atribuţiilor sale, are prerogativa de a adopta o măsură care vizează modalitatea de exercitare a dreptului la apărare al unor părţi litigante fără să asigure dreptul acestora de a îşi expune opinia cu privire la obiectul acţiunii şi să asigure dreptul tuturor părţilor litigante de a dezbate în contradictoriu legalitatea şi admisibilitatea cererii.

A mai invocat recurentul încălcarea principiului egalităţii, cu trimitere la art. 8 C. proc. civ., încălcarea dreptului la un proces echitabil şi la apărare, cu trimitere la art. 6-8 şi art. 13-15 din C. proc. civ., având în vedere că există o legătură indisolubilă între principiul contradictorialităţii, dreptul la un proces echitabil şi dreptul la apărare. Din expunerea faptica rezultă ca DSP Iaşi a fost în imposibilitatea obiectiva de a se apară si de a-si proba poziţia procesuala fata de cererea intimatului.

Cu privire la incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe baza probatoriului depus la dosar, recurenta a susţinut că nici un moment la nivelul DSP laşi nu a existat intenţia, reaua credinţa si, mai mult, un comportament culpabil, care sa aibă ca rezultat neindeplinirea obligaţiei stabilite printr-o hotărâre judecătoreasca. Doamna consilier juridic C., în perioadele: 27.09.2021- 30.09.2011, 12.10.2021-15.10.2021, 19.10.2021-28.10.2021, 29.10.2021- 31.10.2021, 02.11.2021-05.11.2021, 18.11.2021-19.11.2021, 22.11.2021-24.11.2021, 25.11.2021-30.11.2021. 01.12.2021-08.12.2021, 09.12.2021-23.12.2021, a avut raportul de serviciu suspendat pentru cauze de boala, dovedite cu certificatele de concediu medical, iar la data de 23.12.2021 a survenit decesul acesteia, dovedite cu Certificatul de deces si Dispozitia nr. 255/30.12.2021 privind încetarea raportului de serviciu.

In ceea ce priveşte activitatea de reprezentare a DSP Iaşi în fata instanţei si mai ales lipsa comunicării relaţiilor in dosarul cu nr. x/2022, recurenta a arătat că, în prezent la nivelul compartimentului juridic isi desfasoara activitatea un consilier juridic care pe lângă atribuţiile de baza prevăzute de ROF al DSP Iaşi, mai are si alte sarcini de serviciu fiind implicat potrivit competentelor în acţiuni de implementare a măsurilor pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 dispuse prin actele normative adoptate pe perioada stării de alertă pâna la data de 08.03.2022, sau pana la finalizarea perioade de risc epidemiologie si biologic prevăzuta de Legea nr. 136/2020. Totodată, decesul domnei C. face imposibila investirea instanţei cu o acţiune în regres din partea conducătorului DSP Iaşi conform prevederilor art. 26 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Cu privire la cele dispuse de instanţa menţionează masurile întreprinse la nivelul DSP Iaşi, respectiv că prin adresa cu nr. x/11.04.2022 a fost comunicat domnului A. răspunsul transmis de CAS laşi si, totodată, au fost solicitate date care sa îi ajute la îndeplinirea obligaţiei stabilite prin titlul executoriu, iar prin adresa cu nr. x/06.04.2022 a fost comunicata CJAS Iaşi petiţia domnului A. cu nr. x/24.03.2021.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii primei instanţe ca fiind temeinică şi legală.

Prin precizările depuse la dosar la data de 25 iulie 2022, intimatul-pârât a arătat că îşi menţine punctul de vedere în sensul că hotărârea primei instanţe este temeinică şi legală, lăsând la aprecierea instanţei dacă aplicarea amenzii este sau nu întemeiată.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta-pârâtă a susţinut că intimatul nu a formulat apărări faţă de motivele de nelegalitate invocate prin cererea de recurs.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20 iunie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 15 septembrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Prin încheierea din data de 19 mai 2022 s-a respins cererea formulată de recurenta-pârâtă privind suspendarea executării sentinţei recurate, ca inadmisibilă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este fondat, în limitele şi în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin sentinţa nr. 135/21.09.2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis în parte cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta DSP Iaşi şi a fost obligată pârâta, în baza dispoziţiilor art. 161din O.G. nr. 27/2002, să transmită petiţia greşit îndreptată de reclamant, având ca obiect condiţiile de acces la datele privind dosarul electronic al pacientului, autorităţii publice competente, CJAS Iaşi.

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios amdinistrativ cu o cerere, prin care a solicitat, în baza dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, ducerea la îndeplinire a obligaţiei dispuse în sarcina pârâtului Direcţia de Sănătate Publică Iaşi prin titlul executoriu, sentinţa nr. 135/2021 a Curţii de Apel Iaşi, prin executare silită, având în vedere că, deşi a solicitat pârâtului să-i comunice dovada executării obligaţiei stabilite prin sentinţa definitivă menţionată anterior, nu a primit niciun răspuns din partea acestuia.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost admisă, pârâta formulând critici de nelegalitate din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate argumentele invocate de recurenta-pârâtă în susţinerea motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Conform acestor prevederi legale, se impune soluţia de casare în soluţionarea recursului, "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii."

Înalta Curte observă că nulitatea actelor de procedură este definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă" se regăseşte actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărţii I din acelaşi Cod, care reglementează deopotrivă nulitatea absolută şi pe cea relativă, nulitatea condiţionată şi nulitatea necondiţionată de existenţa unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulităţile pot fi invocate şi efectele pe care le produce aplicarea sancţiunii.

Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii.

În susţinerea acestui motiv de nelegalitate, recurenta-pârâtă a invocat încălcarea principiului contradictorialităţii, imposibilitatea de a se apara, motivat de faptul faţă de data primirii citaţiei - 15 martie 2022 - şi termenul de judecată din 22 martie 2022 a avut la dispoziţie 2 zile, respectiv 16 si 17.03.2022, pentru formularea intimpinarii si depunerea înscrisurilor relevante in susţinerea poziţiei procesuale, judecătorul încălcând obligaţia de a asigura dreptul acesteia de a-şi expune opinia cu privire la obiectul acţiunii şi de a asigura dreptul tuturor părţilor litigante de a dezbate în contradictoriu legalitatea şi admisibilitatea cererii, în acest fel, încălcându-se, totodată, principiul egalităţii, a dreptului la apărare şi a dreptului la un proces echitabil.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 25 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) şi (4) se judecă în camera de consiliu, de urgenţă, şi sunt scutite de taxa judiciară de timbru. Procedura prevăzută la art. 200 şi 201 din C. proc. civ. nu este aplicabilă. Întâmpinarea este obligatorie şi se depune la dosarul cauzei cu cel puţin 3 zile înainte de termenul de judecată. (...).

Având în vedere că procedura reglementată de art. 24, 25 din Legea contenciosului administrativ este o procedură specială pentru care legea prevede expres caracterul urgent al soluţionării cauzei, precum şi termenul de cel puţin 3 zile înaintea şedinţei de judecată, pentru depunerea întâmpinării, care este obligatorie, precum şi împrejurarea că, astfel cum susţine chiar recurenta, citaţia a fost primită de instituţie la data de 15 martie 2022, termenul de judecată fiind la data de 22 martie 2022, Înalta Curte constată că argumentele anterior reţinute în motivarea încălcării normelor de procedură ce reglementează principiile pretins nesocotite de prima instanţă în sensul atribuit de recurentă, nu pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar reţine însă, incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care vizează situaţiile în care instanţa de fond evocă norme de drept substanţial incidente situaţiei în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate a legii.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege."

Prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004 instituie, pe de o parte, un mijloc de constrângere a autorităţii publice pentru executarea obligaţiilor stabilite în sarcina sa, ce nu pot fi executate decât de către autoritatea în discuţie şi, pe de altă parte, reglementează o formă de răspundere juridică drept sancţiune a atitudinii de pasivitate manifestate de autoritatea publică şi de conducătorul acesteia, însă pentru aplicarea acestor dispoziţii trebuie să se dovedească vinovăţia celui chemat să răspundă, respectiv acesta să fi avut o culpă în neexecutare.

O atare concluzie rezultă şi din cuprinsul Deciziei nr. 1566/2009, prin care Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, stabilind că aplicarea amenzii prevăzute de acest text de lege este consecinţa neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Prin urmare, aşa cum se desprinde din economia dispoziţiei legale antereferite, simpla neexecutare a hotărârii judecătoreşti nu este suficientă pentru aplicarea amenzii de 20% din salariul minim pe economie şi nici pentru obligarea la plata despăgubirilor pentru întârziere, fiind necesar să se stabilească că această neexecutare este consecinţa directă a atitudinii culpabile a conducătorului autorităţii publice, atitudine care trebuie apreciată nu numai în raport de obligaţia stabilită prin hotărârea definitivă, ci şi de împrejurările concrete ale speţei.

Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte constată că susţinerile din recurs în raport de situaţia de fapt demonstrează că în sarcina conducătorului autorităţii pârâte nu poate fi reţinută o culpă care să constituie temei al aplicării dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, apreciază instanţa de control judiciar că executarea cu întârziere a obligaţiei nu a fost consecinţa unui refuz nejustificat de punere în aplicare a titlului executoriu ori a unei culpe din partea recurentei-pârâte, aceasta fiind determinată de cauze obiective, respectiv: doamna consilier juridic C., în perioadele: 27.09.2021-30.09.2011, 12.10.2021-15.10.2021, 19.10.2021-28.10.2021, 29.10.2021- 31.10.2021, 02.11.2021-05.11.2021, 18.11.2021-19.11.2021, 22.11.2021-24.11.2021, 25.11.2021-30.11.2021. 01.12.2021-08.12.2021, 09.12.2021-23.12.2021, a avut raportul de serviciu suspendat pentru cauze de boala, dovedite cu certificatele de concediu medical, iar la data de 23.12.2021 a survenit decesul acesteia, aspect dovedit cu Certificatul de deces si Dispozitia nr. 255/30.12.2021 privind încetarea raportului de serviciu .

Totodată, potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 129/2021 a fost stabilită obligaţia implementării formularului de intrare în România, iar cetăţenii care nu îndeplineau această obligaţie erau sancţionaţi contravenţional de către reprezentanţii Direcţiei de Sănătate Publică. Potrivit susţinerilor recurentei, acest fapt a condus la înregistrarea unui număr de aproximativ 1800 de dosare pe rolul instanţelor de judecată, la care s-a adăugat un număr de aproximativ 200 de dosare întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 136/2020, însumând un număr de aproximativ 2000 de dosare, cu privire la acest aspect fiind depuse la dosar dovezile aflate la filele x.

Prin urmare, toate aceste împrejurări de fapt demonstrează că în sarcina recurentei-pârâte nu poate fi decelată o culpă care să constituie temei al aplicării amenzii şi al acordării de penalităţi.

Dincolo de aceste aspecte, Înalta Curte constată că, prin adresa nr. x/06.04.2022 a fost transmisă către CJAS Iaşi petiţia domnului A. cu nr. x/24.03.2021, iar prin adresa nr. x/11.04.2022 emisă de DSP Iaşi, recurenta-pârâtă i-a comunicat intimatului, cu referire la e-mail-ul înregistrat la aceasta cu nr. x/15.04.2022, că adresa cu nr. x/06.04.2022 a fost comunicată către CJAS Iaşi la data de 11.04.2022, la care s-a ataşat şi sesizarea nr. x/24.03.2021, iar pentru aspectele de la punctul 2, competenţa de soluţionare apartine CJAS Iaşi, îndeplinirea la data de 11.04.2022 a obligaţiei stabilită prin titlul executoriu de către recurenta-pârâtă fiind recunoscută şi de intimatul-pârât prin precizările depuse la dosar la data de 5 mai 2022.

În aceste condiţii, în cauză nu se poate reţine că mai subzistă caracterul de mijloc de constrângere pentru obţinerea executării hotărârii, care este de esenţa răspunderii reglementată prin dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în acest sens fiind şi jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (e.g. decizia nr. 552/2018, decizia nr. 1393/2017).

În concluzie, constatând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control judiciar urmează să reformeze soluţia dată de prima instanţă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtă, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Direcţia de Sănătate Publică Iaşi împotriva sentinţei nr. 33 din 22 martie 2022 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Direcţia de Sănătate Publică Iaşi, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 septembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.