Mandatory pre-action complaint requirement for challenging normative administrative acts in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 15 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., au chemat în judecată Guvernul României, solicitând anularea şi suspendarea executării anexei 3 la H.G. nr. 1242/08.12.2021.

Cererea privind suspendarea executării anexei 3 la H.G. nr. 1242/08.12.2021 a fost respinsă ca inadmisibilă prin încheierea de şedinţă din 10.01.2021.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 36 din 8 martie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia inadmisibilităţii şi s-a respins ca inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanţi.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 36 din 8 martie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantii au formulat cerere de recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Recurentii-reclamanti au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei Curţii de Apel Galaţ în vederea judecării cauzei pe fond, având în vedere că soluţia a fost dată fără a se judeca fondul, cauza fiind soluţionată pe excepţia inadmisibilităţii.

În esenţă, recurenţii au formulat argumente de ordin critic după cum urmează:

- cererea reclamantilor nu s-a regăsit în ipotezele reglementate de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Actele atacate de reclamanţi nu au fost emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al stării de urgenţă şi nu vizează apărarea şi securitatea naţională, nu au fost adoptate pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor;

- reclamantii nu au cunostinţă ca în România să existe un act normativ prin care să fi fost declarată în mod oficial starea de pandemie. Au solicitat reclamanţii, ca parata sa prezinte instanţei de fond, actul normativ prin care a fost declarata in mod oficial starea de epidemie la nivel naţional, însă actul nu a fost anexat la întâmpinarea depusa la fond;

- adoptarea H.G.-ului atacat reprezintă un exces de putere, astfel cum acesta este definit în art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care cererea reclamanţilor este admisibilă, iar plângerea prealabila, nu este necesar a fi formulată;

- cererea în anulare a H.G. nr. 1242/2021 nu se circumscrie ipotezelor edictate de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004;

- având în vedere că actul normativ atacat a intrat în circuitul civil şi a produs efecte, înseamnă că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu este obligatorie plângerea prealabilă, acţiunea în anularea actului administrativ, respectiv suspendarea executării actului administrativ atacat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, putând fi introdusa direct la instanţa de contencios administrativ;

- motivarea instanţei de fond nu poate fi reţinută nici cu privire la aplicabilitatea limitată a actului ori la faptul că actul normativ poate fi abrogat sau modificat oricând.

4. Apărările formulate în cauză

În stadiul procesual al recursului nu s-a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20 iunie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 15 septembrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate precum şi de dispoziţiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., au chemat în judecată Guvernul României, solicitând anularea şi suspendarea executării anexei 3 la H.G. nr. 1242/08.12.2021. Cererea privind suspendarea executării anexei 3 la H.G. nr. 1242/08.12.2021 a fost respinsă ca inadmisibilă prin încheierea de şedinţă din 10.01.2021

Prin sentinţa recurată, s-a admis excepţia inadmisibilităţii şi a fost respinsă acţiunea, ca inadmisibilă.

Reclamanţii a formulat recurs împotriva acestei soluţii, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., în esenţă, invocând faptul că actul normativ contestat are o aplicabilitate limitată, motiv pentru care nu se impunea formularea plângerii prealabile, recunoscând că nu au formulat plângere prealabilă pe motiv că actul normativ atacat a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice şi astfel, în opinia acestora, ar fi incidente dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, aspecte care au fost expuse în faţa primei instanţe şi analizate în mod corespunzător de acesta, soluţia fiind împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Înalta Curte aminteşte că potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Astfel, aceste prevederi vizează neregularităţi de ordin procedural sancţionate potrivit art. 174 C. proc. civ., care defineşte nulitatea ca fiind sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public, şi relativă, în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat.

Or, în cauză, recurenţii-reclamanţi nu au invocat o neregularitate procedurală în sensul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt nefondate.

Astfel, instanţa de control judiciar observă că Hotărârea nr. 1242 din 8 decembrie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 decembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 contestat de către reclamanţi este un act administrativ normativ în raport de caracterul repetabil al aplicării dispoziţiilor din cuprinsul acestuia şi al caracterului nedeterminat de subiecţi care vor intra sub incidenţa acestora.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(1ind. 1) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ - jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.

(4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluţionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Totodată, art. 193 din C. proc. civ. prevede că "Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată. Neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancţiunea decăderii."

Din aceste dispoziţii legale rezultă că procedura prealabilă administrativă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ pentru a putea pretinde anularea unui act administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea cererii, ca inadmisibilă.

În cauză, împrejurarea neîndeplinirii procedurii prealabile a fost invocată de către pârât prin întâmpinare.

În aceste condiţii şi având în vedere că nu a existat niciun impediment serios pentru ca reclamanţii să formuleze plângere prealabilă, cel mai târziu odată cu introducerea acţiunii de faţă, sunt aplicabile dispozitiile legale antereferite, chiar dacă actul normativ contestat are o aplicabilitate limitată, respectiv 30 de zile.

Astfel, condiţia de admisibilitate specifică unei acţiuni în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ, fie că este vorba despre un act individual sau normativ, este formularea plângerii prealabile cu excepţia cazurilor în care legea prevede altfel.

Or, în cauză dispoziţiile legale incidente nu prevăd vreo astfel de excepţie, neputând fi primite susţinerile recurentilor cu privire la incidenta dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, recunoscând că nu au formulat plângere prealabilă pe motiv că actul normativ atacat a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

În ceea ce priveşte aplicarea art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, instanţa de recurs reţine că în cazul ambelor categorii de acte administrative normative sau individuale, acestea nu pot fi desfiinţate decât printr-un act având aceeaşi natură juridică (respectiv printr-un act cu caracter normativ, în cazul primei categorii, şi printr-unul cu caracter individual, în cazul celei de-a doua).

Cu toate acestea, actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, întrucât modificarea stării normative secundum legem rămâne prerogativă discreţionară a administraţiei atunci când consideră că acesta este sau a devenit inoportun sau nelegal, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, dacă a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Astfel, excepţia prevăzută de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile priveşte doar acte administrative individuale, ceea ce nu este cazul în speţa de faţă în care este contestat un act administrativ normativ, în privinţa căruia alin. (1) şi (1)1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepţia de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) şi (1)1 ale art. 7 din Legea contenciosului administrativ, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situaţie, ceea ce lipseşte de efect norma juridică, care este edictată în sensul în care să se aplice.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurentii-reclamanţi în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, care, astfel cum s-a reţinut, a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii A., B., C., D., CC., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB. împotriva sentinţei nr. 36/2022 din 8 martie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 septembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.