Reimbursement of EU project salaries: validity of ministerial order conflicting with statutory salary classification limits for co-financed project teams

Şedinţa publică din data de 15 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 septembrie 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, a solicitat:

(i) anularea Notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x, înregistrată cu nr. x/17.02.2017, întrucât cererea nu a fost validată integral, respectiv neautorizarea cheltuielilor în valoare de 15.987,07 RON fără TVA şi implicit anularea Deciziei nr. 2/06.04.2017 privind contestaţia formulată de către Ministerul Educaţiei Naţionale, înregistrată la sediul DGPECA - DDCA sub nr. x/14.03.2017, împotriva Notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. x, înregistrată cu nr. x/17.02.2017, privind proiectul cod SIPOCA 3;

(ii) admiterea prezentei cereri şi validarea în totalitate a sumei în cuantum de 15.987,07 RON fără TVA.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4448 din 2 noiembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei anterior referite, a declarat recurs reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanţei de fond.

După o scurtă prezentare a contextului factual al cauzei, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a respins în mod greşit acţiunea, de vreme ce prevederile Ordinului nr. 42/77/2011 pot fi utilizate cu titlu de recomandare. Aceasta, întrucât, prin adresa nr. x/17.06.2013, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice i-a comunicat că "în anul 2012 şi în anul 2013, pentru personalul din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale care desfăşoară activităţi în cadrul unei echipe de proiect, prevederile pct. 5 din Ordinul comun nr. 42/77/2011 referitoare la modalitatea de stabilire a numărului de clase de salarizare suplimentare care se atribuie pentru timpul efectiv alocat realizării activităţilor pentru fiecare proiect pot fi utilizate cu titlu de recomandare", iar prin adresa nr. 28985Rg/1791IG/13.10.2013, acelaşi minister i-a comunicat că "în anii 2012, 2013 şi 2014 nu au fost elaborate norme de aplicare a legislaţiei privind salarizarea, ulterioare anului 2011. Prevederile Ordinului nr. 42/77/2011 referitoare la modalitatea de acordare a numărului de clase de salarizare suplimentare care se atribuie pentru timpul efectiv alocat realizării activităţilor pentru fiecare proiect pot fi utilizate cu titlu de recomandare."

Consideră, aşadar, că Ordinul MEN nr. 5720/2013 de modificare a OMECTS nr. 4666/2011 este un act administrativ emis cu respectarea prevederilor legale, a cărui aplicare nu poate fi ignorată de către autoritatea pârâtă, în condiţiile în care:

- ordinul comun nr. 42/77/2011 se referă la "aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice";

- Ministerul Muncii a precizat că "în anii 2012, 2013 şi 2014 nu au fost elaborate norme de aplicare a legislaţiei privind salarizarea, ulterioare anului 2011";

- prevederile Ordinului comun nr. 42/77/2011 pot fi utilizate cu titlu de recomandare;

- fiecare ordonator de credite putea reglementa prin act administrativ modalitatea de acordare a numărului de clase de salarizare suplimentare prevăzute la art. 34, cu respectarea prevederilor art. 6 din Legea nr. 284/2010;

- conform prevederilor art. 7 din Legea nr. 284/2010, salarizarea personalului din sectorul bugetar se face prin legi speciale anuale, iar în anul 2013 salarizarea personalului plătit din fonduri publice s-a făcut în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 84/2012.

Cum personalul din cadrul proiectului a fost salarizat cu respectarea acestui act administrativ, recurentul-reclamant susţine că nevalidarea sumei este o măsură neîntemeiată, astfel că actele atacate sunt nelegale, iar soluţia primei instanţe care le-a menţinut este nelegală, de asemenea.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (în prezent, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei) nu a depus întâmpinare, însă, la data de 5.03.2019, a înregistrat la dosar note scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

După cum a indicat şi instanţa de fond în considerentele sentinţei pronunţate, în speţă, trebuie să se ţină cont de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, "aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat, prin modificare succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor, funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare."

Totodată, instanţa de fond a avut în vedere la pronunţarea sentinţei Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42/77/2011, care menţionează în alin. final al exemplului de reîncadrare nr. 5:

"conducătorul instituţiei, prin act administrativ, nominalizează, începând cu data de 1 ianuarie 2011, dintre persoanele care sunt implicate în pregătirea şi implementarea proiectelor cu finanţare din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, pe cele care, în calitate de membre ale unei "echipe de proiect", vor beneficia de majorarea salarială prevăzută la art. 34 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu încadrarea în numărul prevăzut la alin. (4) al aceluiaşi articol, după caz."

Arată că recurentul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale a aplicat clasele de salarizare, astfel cum au fost stabilite prin Ordinul MEN nr. 5720/23.12.2013 privind modificarea Ordinului MEN nr. 4666/20.07.2011, fără a mai lua în considerare prevederile art. 34 alin. (11) din Legea nr. 284/2010, potrivit cărora, "conducătorul instituţiei are obligaţia de a se asigura de respectarea condiţiilor şi limitelor stabilite prin prevederile prezentei legi la nivelul tuturor echipelor de proiect organizate în cadrul instituţiei pe care o conduce."

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte constată următoarele:

În susţinerea recursului declarat împotriva soluţiei instanţei de fond, reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale a invocat, drept motive de casare, dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Deşi, formal, recurentul-reclamant a invocat cazurile de nelegalitate menţionate, din cuprinsul criticilor formulate prin cererea de recurs pot fi decelate numai argumente vizând modalitatea de aplicare a dispoziţiilor legale în cauză, critici care se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare menţionat, Înalta Curte constată că nu există argumente care să ducă la reformarea hotărârii de fond pentru aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material, incidente în cauza prezentă.

Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material poate avea loc prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, prin extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau prin restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale.

În ceea ce priveşte contextul factual, Înalta Curte reţine că, la data de 17.02.2017, reclamantul a depus cererea de rambursare nr. x, în cuantum de 146.803,07 RON.

Potrivit notificării nr. x/17.02.2017, emisă de Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, cererea de rambursare sus-menţionată a fost validată parţial pentru suma de 130.816 RON, astfel: fonduri externe nerambursabile (FSE) - 109.927,30 RON şi contribuţia beneficiarului - 20.888,70 RON.

Cererea nu a fost validată pentru suma de 15.987,07 RON, cheltuieli aferente liniei bugetare 3 "Cheltuieli de personal pentru echipa de management a proiectului, respectiv pentru plata salariilor şi contribuţiilor aferente, reprezentând diferenţa dintre suma solicitată de beneficiar şi suma cuvenită, aferentă claselor de salarizare", reţinându-se că nu au fost respectate prevederile punctului 5 din Ordinul comun nr. 42/77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat contestaţie cu privire la suma de 15.987,07 RON, nevalidată, aferentă cererii de rambursare nr. x

În cuprinsul contestaţiei a arătat că Direcţia Salarizare a Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice i-a comunicat, prin adresa nr. x/17.06.2013, că prevederile punctului 5 din Ordinul comun nr. 42/77/2011, referitoare la modalitatea de stabilire a numărului de clase de salarizare suplimentare care se atribuie pentru timpul efectiv alocat realizării activităţilor pentru fiecare proiect, "pot fi utilizate cu titlu de recomandare".

Prin decizia nr. 2/06.04.2017, Comisia de soluţionare desemnată prin dispoziţia internă nr. 2/POCA/30.03.2017 a directorului Direcţiei pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative a respins contestaţia, ca neîntemeiată.

S-a menţionat, în cuprinsul deciziei, că legiuitorul a stabilit în mod expres clasele de salarizare care se pot acorda personalului nominalizat în echipele de proiecte, orice altă dispoziţie contrară fiind emisă cu nerespectarea legii.

Prin Ordinul nr. 4666/20.07.2011, emis de ministrul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a fost aprobat Regulamentul privind plata drepturilor salariale pentru personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanţate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare.

Ordinul nr. 4666/2011 a fost emis în baza art. 34 din Legea nr. 284/2010, a Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice nr. 42/77/2011 şi a H.G. nr. 536/2011.

Ordinul nr. 5720/23.12.2013 a fost emis în baza Legii nr. 284/2010, a Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice nr. 42/77/2011, pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice şi a H.G. nr. 185/2013.

Atât timp cât Ordinul nr. 5720/2013 a fost emis şi în baza Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice nr. 42/77/2011, nu se poate reţine critica recurentului-reclamant privitoare la inaplicabilitatea Ordinului nr. 42/77/2011.

Instanţa de fond a constatat corect că niciunul dintre actele normative în baza cărora a fost emis Ordinul ministrului Educaţiei Naţionale nr. 5720/2013 nu prevedea posibilitatea modificării de către ordonatorul de credite, a claselor de salarizare stabilite anterior şi, implicit, a cuantumului salariului pe proiect, astfel că în mod legal cererea de rambursare nr. x/17.02.2017 nu a fost validată integral.

Şi critica recurentului potrivit căreia în calitate de ordonator de credite a stabilit astfel cum îi permiteau dispoziţiile legale acordarea claselor suplimentare prevăzute la art. 34 din Legea cadru nr. 284/2010, este neîntemeiată şi nu poate fi primită.

Dispoziţiile art. 6 alin. (4) din Legea nr. 284/2010 invocate de recurent prevăd obligaţia ordonatorilor principali de credite de a stabili salariile de bază, soldele funcţiilor de bază/salariile funcţiilor de bază, indemnizaţiile lunare de încadrare etc., astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie în bugetul propriu, însă, în acelaşi timp, salariile personalului nominalizat în echipele de proiecte finanţate din fonduri nerambursabile trebuie să respecte dispoziţiile art. 34 din Legea-cadru nr. 284 din 2010. Or, prin Ordinul nr. 42/77/2011 referitor la normele metodologice de aplicare a legilor de salarizare, s-a stabilit corespondenţa fracţiunilor de normă cu numărul claselor de salarizare la care se referă art. 34 din Legea cadru nr. 284/2010.

Ordinul nr. 5720/2013 nu respectă soluţia normativă conţinută în Ordinul nr. 42/77/2011, în aplicarea căruia a fost emis.

Prin urmare, instanţa de control constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 4448 din 2 noiembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 septembrie 2021.