Standing to challenge general administrative order limited to specific competencies affecting individual acts; delegation of termination vs. removal competencies under police statute.

Şedinţa publică din data de 15 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9 decembrie 2015, pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat anularea Ordinului nr. 600/2005 a MAI privind aprobarea Competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administraţiei şi internelor, secretarilor de stat, secretarului general şi şefilor/comandanţilor unităţilor Ministerului Administraţiei şi Internelor.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 156 din 4 octombrie 2018, Curtea de Apel Oradea:

- a admis excepţia lipsei de interes a reclamantei în anularea Ordinului nr. 600/2005 emis de ministrul administraţiei şi internelor, mai puţin în ceea ce priveşte art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din ordin, respingând ca lipsită de interes acţiunea de anulare a ordinului formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - ministrul afacerilor interne, cu excepţia articolelor menţionate;

- a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - ministrul afacerilor interne, având ca obiect anularea art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din Ordinul nr. 600/2005 emis de pârât.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei anterior referite, a declarat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de anulare a Ordinului nr. 600/2005 astfel cum a fost formulată.

O primă critică adusă sentinţei atacate vizează greşita admitere a excepţiei lipsei sale de interes a reclamantei în formularea acţiunii de anulare a Ordinului nr. 600/2005, mai puţin în ceea ce priveşte art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a). În opinia recurentei, admiterea excepţiei este consecinţa interpretării şi aplicării greşite a legii. Aceasta, deoarece instanţa trebuia să aibă în vedere natura juridică a actului administrativ, aceea de act cu caracter normativ şi implicit prevederile art. 77 din Legea nr. 24/2000, în sensul că ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza şi în executarea legilor, independent de faptul, considerat important de instanţa de fond, că reclamanta a urmărit anularea actelor administrative individuale prin care s-a dispus eliberarea sa din funcţie.

Recurenta-reclamantă, citând art. 69 din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului, art. 15 din aceeaşi lege, precum şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, arată că interesul său de a acţiona în sensul solicitat este unul legitim şi personal, justificat de faptul că emiterea unor acte administrative normative în executarea legii, care reglementează statutul profesiei de poliţist, se raportează la modul în care executarea propusă de emitentul actului respectă sau nu dreptul conferit de legea însăşi funcţionarului public cu statut special.

A considerat că actul administrativ încalcă prevederile art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, întrucât, deşi, potrivit art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, competenţele emiterii actelor administrative privind naşterea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu al poliţistului se stabilesc prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, legiuitorul nu a uitat să menţioneze că această competenţă dată ministrului administraţiei şi internelor se va exercita în condiţiile legii, respectiv, în limitele permise de Legea nr. 360/2002, ceea ce presupune că orice competenţă dispusă în afara competenţelor expres stabilite de lege constituie o abatere de la lege, un motiv de anulare a actului administrativ emis în executarea legii, aspect faţă de care orice persoană care, fiind lezată prin dispunerea executării legii, poate sesiza instanţa judiciară competentă să anuleze actul.

Dreptul legitim vătămat al reclamantei prin emiterea Ordinului nr. 600/2005, chiar dacă s-a realizat în executarea legii, prin art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din acesta, nu poate fi limitat la stabilirea competenţei date directorului general al Direcţiei Generale de Paşapoarte sau celei date prefecţilor, de a dispune faţă de un ofiţer de poliţie în grad de comisar şef, deoarece verificarea legalităţii acestui act administrativ presupune o analiză mai complexă a cadrului general de reglementare a executării componentei legale în materie de competenţe, atât în ceea ce priveşte acordarea gradelor profesionale, încetarea raporturilor de serviciu şi aplicarea sancţiunior disciplinare.

A doua critică vizează greşita respingere a cererii de anulare a art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din Ordinul nr. 600/2005, ca neîntemeiată.

Contrar aprecierii instanţei de fond, chiar dacă art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 a fost considerat constituţional prin Decizia nr. 317/2018, recurenta susţine că acest aspect nu poate justifica legalitatea Ordinului nr. 600/2005, atâta timp cât Curtea Constituţională nu a statuat cu privire la dreptul ministrului administraţiei şi internelor de a stabili competenţa emiterii actelor administrative privind naşterea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu al poliţistului la directorul general al Direcţiei Generale de Paşapoarte sau la prefecţi, ci faţă de dreptul acestuia de a stabili această competenţă în contextul art. 69 alin. (1), coroborat cu art. 15 din Legea nr. 360/2002.

Apreciază că, în raport de prevederile art. 78 din Legea nr. 24/2000, Ordinul nr. 600/2005 ar fi fost un act legal, în măsura în care ministrul emitent ar fi stabilit în competenţa sa, potrivit art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, competenţa aprobării încetării raporturilor de serviciu ale poliţistului în grad de comisar şef, iar nu prefectului, aşa cum această competenţă a fost stabilită prin art. 69 din Legea nr. 360/2002, sub spectrul că încetarea raporturilor de serviciu se dispune de persoana care are competenţa de a acorda gradul profesional în care se află poliţistul faţă de care se dispune încetarea raporturilor de serviciu, iar potrivit art. 15 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ, competenţa acordării gradului profesional de comisar şef de politie aparţine ministrului administraţiei şi internelor.

Cu alte cuvinte, prin excepţia de neconstituţionalitate a invocat un motiv suplimentar de nelegalitate a Ordinului nr. 600/2005, numai că excepţia a fost soluţionată strict din perspectiva prevederilor art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, ceea ce nu ţinea instanţa de contencios administrativ să facă o verificare completă asupra legalităţii actului, inclusiv din perspectiva respectării prin acesta a prevederilor art. 69 alin. (1) prin raportare la art. 15 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ.

Este adevărat că judecătorul fondului a încercat o analiză de legalitate a actului administrativ şi din această perspectivă, numai că, după ce a redat conţinutul art. 69 şi al art. 15 din Legea nr. 360/2002, s-a oprit la faptul că Ordinul nr. 600/2005 reglementează competenţa de gestiune a resurselor umane a ministrului administraţiei şi internelor, a secretarilor de stat, precum şi a inspectorului general al Poliţiei Române şi a şefilor celorlalte structuri ale ministerului, prevăzută pentru ofiţerii şi agenţii de poliţie, potrivit art. 15 lit. b) şi c) din Legea nr. 360/2002.

Judecătorul fondului a conchis că actul administrativ atacat nu încalcă competenţa superioară în materia raportului de serviciu atribuită Preşedintelui României, pentru ofiţerii şi agenţii de poliţie la gradul de chestor de poliţie, chestor principal de poliţie, chestor de poliţie şi chestor general de poliţie, în condiţiile în care, arată recurenta, în cauză, nu a pretins nelegalitatea ordinului faţă de competenţa specială a Preşedintelui României, ci faţă de competenţa specială a ministrului administraţiei şi internelor, care, având abilitatea legală să acorde grade profesionale comisarilor şefi de poliţie, o are şi pe aceea de a dispune încetarea raporturilor de serviciu ale acestora, conform art. 69 alin. (1), motiv pentru care, capacitatea dată sie prin art. 22 alin. (7) nu poate fi executată contrar normei instituite de art. 69 alin. (1), prin raportare la art. 15 alin. (1) lit. b).

Ministrul administraţiei şi internelor nu a fost abilitat prin lege ca, în executarea acesteia, să-şi delege competenţele stabilite prin art. 69 alin. (1), prin raportare la art. 15 alin. (1) lit. b), motiv pentru care, interpretarea dată de instanţa de fond este una profund greşită.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în ale cărui dispoziţii se încadrează criticile expuse în calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ competentă cu cererea de anulare a Ordinului MAI nr. 600/2005 pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane ale MAI.

Prin sentinţa recurată, a fost respinsă ca lipsită de interes cererea reclamantei în anularea Ordinului nr. 600/2005, mai puţin în ceea ce priveşte art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din acesta, şi respinsă, ca neîntemeiată, cererea de anulare a celor două articole.

Criticile formulate împotriva sentinţei de fond, din perspectiva modului de soluţionare a excepţiei lipsei de interes a reclamantei, vor fi respinse, ca neîntemeiate.

În mod corect prima instanţă a admis excepţia lipsei de interes a reclamantei în anularea Ordinului nr. 600/2005, mai puţin în ceea ce priveşte art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din acesta, reţinând că numai aceste prevederi au stat la baza actelor administrative individuale emise pe seama reclamantei şi contestate în instanţă, respectiv Ordinul Prefectului Judeţului Satu Mare nr. 235/19.09.2013, prin care reclamanta a fost eliberată din funcţia de conducere urmare a aplicării unei sancţiuni disciplinare şi Dispoziţia Directorului General al Direcţiei Generale de Paşapoarte nr. 262/19.09.2013, prin care reclamanta a fost pusă la dispoziţia instituţiei.

Înalta Curte constată, similar instanţei de fond, că numai în raport de cele două articole ale actului administrativ atacat, recurenta-reclamantă are calitatea de persoană vătămată, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, toate celelalte articole ale Ordinului nr. 600/2005 neavând legătură cu actele administrative individuale emise pe seama reclamantei.

În susţinerea greşitei soluţionări a excepţiei lipsei de interes a cererii de anulare a Ordinului nr. 600/2005, recurenta-reclamantă arată că are interes pentru anularea în întregime a ordinului având în vedere încălcarea art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000 şi vătămarea drepturilor sale, în raportul de serviciu.

Încălcarea art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000 reprezintă motivul de nelegalitate, în vreme ce interesul de a acţiona se justifică prin invocrea unei vărămări.

Instanţa de fond a stabilit că vătămarea poate fi reţinută numai prin raportare la art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din ordin, numai acestea stând la baza emiterii actelor administrative individuale.

În pofida afirmării intersului său pentru anularea în îîntregime a Ordinului nr. 600/2005, recurenta-recamantă nu are contraargumente faţă de considerentele sentinţei care privesc limitele justitificării unui interes în formularea acţiunii în anulare.

Cât priveşte criticile formulate împotriva sentinţei de fond, din perspectiva modului de soluţionare a cererii de anulare a art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din Ordinul nr. 600/2005, acestea se dovedesc, de asemenea, nefondate.

Prima instanţă a reţinut că reclamanta a criticat dispoziţiile ordinului prin raportare la art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, pe care l-a a apreciat neconstituţional.

Motivul de nelegalitate bazat pe invocarea excepţiei de neconstituţionalitate de către reclamantă a fost respins de instanţa de fond, ca neîntemeiat, reţinându-se că, prin Decizia nr. 317 din 10 mai 2018, Curtea Constituţională a stabilit că dispoziţiile art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului sunt constituţionale în raport cu art. 73 alin. (3) lit. j), potrivit căruia statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică, şi lit. p) referitor la regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială.

Argumentul recurentei-reclamante din calea de atac este acela că excepţia de neconstituţionalitate a art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, pe care a invocat-o în cauză, nu este singurul motiv de nelegalitate a actului administrativ, astfel că judecătorul fondului nu trebuia să se limiteze la acesta, ci trebuia să cerceteze motivele acţiunii şi din perspectiva încălcării prin ordin a prevederilor art. 69 alin. (1) şi art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 360/2002, în sensul că ministrul nu putea delega (prin Ordin) competenţele sale privind încetarea raportului de serviciu a reclamantei comisar-şef de poliţie.

Într-adevăr, art. 69 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 stabileşte că încetarea raportului de serviciu al poliţistului se dispune de către persoanele care au competenta de acordare a gradelor profesionale, potrivit art. 15 alin. (1) din acelaşi act normativ.

Însă, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, în cauză actele administrative individuale emise în temeiul art. 23 lit. o) şi art. 48 pct. I lit. a) din Ordinul nr. 600/2005, nu se referă la încetarea raportului de serviciu al reclamantei, ci la eliberarea acesteia din funcţia de conducere şi punerea la dispoziţia instituţiei.

Prin urmare, critica prin care se susţine o încălcare, prin ordin, a dispoziţiilor art. 69 alin. (1) coroborat cu art. 15 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 este nefondată, art. 23 lit. o) din ordin dând în competenţa Directorului general al DGP şi a Directorului DRPCIV competenţa de emitere a actelor administrative de punere la dispoziţie a poliţiştilor din structura direcţiei, cu excepţia celor din comptenţa superioară, iar art. 48 pct. I lit. a) dând în competenţa Prefectului eliberarea din funcţie a poliţiştilor din serviciile publice comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor şi din serviciile pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor.

Cât priveşte problema care o interesează pe recurenta-reclamantă, respectiv a persoanelor competente, Înalta Curte observă că, prin decizia nr. 317/2018, Curtea Constituţională a reţinut că termenul "competenţe" cuprins în art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 are un înţeles clar, respectiv "persoană competentă", care emite actele administrative privind naşterea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu al poliţistului, precum şi că desemnarea prin ordin a persoanelor competente să decidă asupra naşterii, modificării, suspendării şi încetării raporturilor de serviciu ale poliţistului nu constituie un "element esenţial" al respectivelor raporturi, în sensul celor reţinute în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Pentru aceste considerente, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 156 din 4 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 septembrie 2021.